Karlsruhe hält den Europäischen Stabilitätsmechanismus

Nach­dem das Bun­desver­fas­sungs­gericht einen Teil der bei ihm anhängi­gen Ver­fahren bezüglich der Euro-Krise (Maß­nah­men der Europäis­chen Zen­tral­bank betr­e­f­fend) bere­its im Jan­u­ar diesen Jahres dem Gericht­shof der Europäis­chen Union zur Vor­abentschei­dung vorgelegt hat, sind die übri­gen Ver­fas­sungs­beschw­er­den und Organstre­itver­fahren, die sich gegen den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus und den Fiskalpakt wen­den, heute vom Bun­desver­fas­sungs­gericht als teil­weise unzuläs­sig und im Übri­gen als unbe­grün­det abgewiesen wor­den.

Karlsruhe hält den Europäischen Stabilitätsmechanismus

Im Einzel­nen richt­en sich die Ver­fas­sungs­beschw­er­den und Organstre­itver­fahren gegen deutsche und europäis­che Recht­sak­te im Zusam­men­hang mit der Errich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus (ESM) und dem Abschluss des Ver­trages über Sta­bil­ität, Koor­dinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währung­sunion (Fiskalpakt), gegen Maß­nah­men der Europäis­chen Zen­tral­bank (soweit nicht ver­fahren­srechtlich abge­tren­nt) sowie gegen Unter­las­sun­gen des Bun­des­ge­set­zge­bers und der Bun­desregierung in diesem Zusam­men­hang. Dabei sind die die nationalen Zus­tim­mungs- und Begleit­ge­set­ze, das Zus­tim­mungs­ge­setz zu Art. 136 Abs. 3 AEUV, das TAR­GET2-Sys­tem und das sog. Six­pack in Frage gestellt wor­den.

Zuvor hat­te das Bun­desver­fas­sungs­gericht bere­its mit Urteil vom 12. Sep­tem­ber 2012 unter Maß­gaben abgelehnt, eine einst­weilige Anord­nung gegen die Rat­i­fizierung des ESM-Ver­trages sowie des Fiskalpak­tes und die Aus­fer­ti­gung der inner­staatlichen Zus­tim­mungs- und Begleit­ge­set­ze zu erlassen. Den Maß­gaben zufolge war sicherzustellen, dass sämtliche Zahlungsverpflich­tun­gen der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land aus dem ESM-Ver­trag auf ihren Anteil am genehmigten Stammkap­i­tal des ESM in Höhe von 190,0248 Mil­liar­den Euro beschränkt bleiben und die Regelun­gen über die Unver­let­zlichkeit der Unter­la­gen des ESM und die beru­fliche Schweigepflicht aller für den ESM täti­gen Per­so­n­en ein­er umfassenden Unter­rich­tung des Bun­destages und des Bun­desrates nicht ent­ge­gen­ste­hen.

Die ESM-Mit­glieder ver­ständigten sich auf eine gemein­same Ausle­gungserk­lärung, die sie am 27. Sep­tem­ber 2012 abgaben. Zugle­ich hat die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land eine ähn­lich lau­t­ende ein­seit­ige Erk­lärung abgegeben.

Entscheidung

Unzulässigkeit

Nach Auf­fas­sung des Bun­desver­fas­sungs­gericht sind die Ver­fas­sungs­beschw­er­den unzuläs­sig, soweit die Beschw­erde­führer unter Beru­fung auf Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG die formelle Ver­fas­sungswidrigkeit des ESM-Finanzierungs­ge­set­zes, die funk­tionale Zuständigkeitsverteilung zwis­chen dem Plenum des Bun­destages, seinen Auss­chüssen und Unter­gliederun­gen sowie das fehlende Erforder­nis ein­er Zwei-Drit­tel-Mehrheit für beson­ders bedeut­same Maß­nah­men rügen. Diese Fra­gen rech­nen — abge­se­hen von den Fällen ein­er Ultra-vires-Kon­stel­la­tion — nicht zum materiellen Gehalt des Wahlrechts, der durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG geschützt wird.

Darüber hin­aus sind die Ver­fas­sungs­beschw­er­den unzuläs­sig, soweit sich Beschw­erde­führer gegen die Ein­rich­tung sowie Durch­führung des TAR­GET2-Sys­tems wen­den und ver­schiedene Unter­las­sun­gen deutsch­er Ver­fas­sung­sor­gane in Bezug hier­auf bean­standen. Die Beschw­erde­führer haben nicht aufgezeigt, wie hier­von eine Beein­träch­ti­gung der haushalt­spoli­tis­chen Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages und damit ihrer Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG aus­ge­hen kön­nte.

Soweit sich die Ver­fas­sungs­beschw­er­den gegen die Anwen­dung bes­timmter sekundär­rechtlich­er Recht­sak­te der Europäis­chen Union (sog. Six­pack) und des Euro-Plus-Pak­tes in Deutsch­land wen­den, sind sie eben­falls unzuläs­sig. Ihr dies­bezüglich­es Vor­brin­gen genügt wed­er zur Dar­legung ein­er Entleerung des Wahlrechts durch Ver­lust unverzicht­bar­er Entschei­dungs­befug­nisse des Bun­destages noch zur Dar­legung eines etwaigen Anspruchs auf Fest­stel­lung eines Ultra-vires-Han­delns der Europäis­chen Union. Inwiefern der Euro-Plus-Pakt, der selb­st Sank­tio­nen nicht vor­sieht, dem Bun­destag in einem Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG berühren­den Umfang Kom­pe­ten­zen entziehen kön­nte, erschließt sich nach dem Beschw­erde­vor­trag, der sich im Wesentlichen auf ökonomis­che Argu­mente stützt, nicht.

Der Antrag im Organstre­itver­fahren ist nur zuläs­sig, soweit die Antrag­stel­lerin gel­tend macht, durch die ange­grif­f­e­nen Geset­ze entäußere sich der Bun­destag sein­er haushalt­spoli­tis­chen Gesamtver­ant­wor­tung; als Frak­tion des Bun­destages ist sie insoweit antrags­befugt. Nicht sub­stan­ti­iert dargelegt ist die Möglichkeit ein­er Rechtsver­let­zung in Bezug auf die funk­tionale Zuständigkeitsverteilung zwis­chen Haushalt­sauss­chuss und Plenum im ESM-Finanzierungs­ge­setz. Eine Beru­fung auf Rechte einzel­ner Abge­ord­neter oder des Bun­destages im Wege der Prozess­stand­schaft schei­det dies­bezüglich aus. Schließlich fol­gt auch aus dem fehlen­den Erforder­nis ein­er Zwei-Drit­tel-Mehrheit für beson­ders bedeut­same Maß­nah­men keine Ver­let­zung eigen­er Rechte oder von Recht­en des Bun­destages, die im Organstre­it gel­tend gemacht wer­den kön­nten.

Unbegründetheit

Die Ver­fas­sungs­beschw­er­den und das Organstre­itver­fahren sind, soweit zuläs­sig, unbe­grün­det. Der Geset­zge­ber ist jedoch mit Blick auf die Zus­tim­mung zu Artikel 4 Absatz 8 des ESM-Ver­trages verpflichtet, haushalt­srechtlich durchge­hend sicherzustellen, dass die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land Kap­i­ta­l­abrufen nach dem Ver­trag zur Ein­rich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus frist­gerecht und voll­ständig nachkom­men kann.

Das durch Art. 38 Abs. 1 GG geschützte Wahlrecht gewährleis­tet als grun­drechts­gle­ich­es Recht die poli­tis­che Selb­st­bes­tim­mung der Bürg­er und garantiert die freie und gle­iche Teil­habe an der in Deutsch­land aus­geübten Staats­ge­walt. Sein Gewährleis­tungs­ge­halt umfasst die Grund­sätze des Demokratiege­bots im Sinne von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, die Art. 79 Abs. 3 GG als Iden­tität der Ver­fas­sung auch vor dem Zugriff des ver­fas­sungsän­dern­den Geset­zge­bers schützt. Vor diesem Hin­ter­grund muss der Geset­zge­ber aus­re­ichende Vorkehrun­gen tre­f­fen, um seine Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung dauer­haft erfüllen zu kön­nen. Er darf sich namentlich seines Bud­getrechts nicht begeben, auch nicht in einem Sys­tem inter­gou­verne­men­tal­en Regierens.

Für die Ein­hal­tung des Demokratiege­bots kommt es entschei­dend darauf an, dass der Bun­destag der Ort bleibt, an dem eigen­ver­ant­wortlich über Ein­nah­men und Aus­gaben entsch­ieden wird, auch im Hin­blick auf inter­na­tionale und europäis­che Verbindlichkeit­en. Zwar ist es in erster Lin­ie Sache des Bun­destages selb­st, in Abwä­gung aktueller Bedürfnisse mit den Risiken mit­tel- und langfristiger Gewährleis­tun­gen darüber zu befind­en, in welch­er Gesamthöhe Gewährleis­tungssum­men noch ver­ant­wort­bar sind. Aus der demokratis­chen Ver­ankerung der Haushalt­sau­tonomie fol­gt jedoch, dass der Bun­destag einem inter­gou­verne­men­tal oder supra­na­tion­al vere­in­barten, nicht an strik­te Vor­gaben gebun­de­nen und in seinen Auswirkun­gen nicht begren­zten Bürgschafts- oder Leis­tungsautoma­tismus nicht zus­tim­men darf, der — ein­mal in Gang geset­zt — sein­er Kon­trolle und Ein­wirkung ent­zo­gen ist. Das Demokratieprinzip gebi­etet es zudem, dass der Bun­destag an diejeni­gen Infor­ma­tio­nen gelan­gen muss, die er für eine Abschätzung der wesentlichen Grund­la­gen und Kon­se­quen­zen sein­er Entschei­dung benötigt.

Die Verpflich­tung des Haushalts­ge­set­zge­bers auf eine bes­timmte Haushalts- und Fiskalpoli­tik ist nicht von vorn­here­in demokratiewidrig. Sie kann grund­sät­zlich auch durch die Über­tra­gung wesentlich­er haushalt­spoli­tis­ch­er Entschei­dun­gen auf Organe ein­er supra- oder inter­na­tionalen Organ­i­sa­tion oder die Über­nahme entsprechen­der völk­er­rechtlich­er Verpflich­tun­gen erfol­gen. Zu entschei­den, ob und in welchem Umfang dies sin­nvoll ist, obliegt in erster Lin­ie dem Geset­zge­ber. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat jedoch sicherzustellen, dass der demokratis­che Prozess offen bleibt, auf­grund ander­er Mehrheit­sentschei­dun­gen rechtliche Umw­er­tun­gen erfol­gen kön­nen und eine irre­versible rechtliche Präjudizierung kün­ftiger Gen­er­a­tio­nen ver­mieden wird.

Ob und inwieweit sich unmit­tel­bar aus dem Demokratieprinzip darüber hin­aus eine jus­tiziable Begren­zung der Über­nahme von Zahlungsverpflich­tun­gen oder Haf­tungszusagen her­leit­en lässt, musste das Bun­desver­fas­sungs­gericht bis­lang nicht entschei­den. Eine unmit­tel­bar aus dem Demokratieprinzip fol­gende Ober­gren­ze kön­nte allen­falls über­schrit­ten sein, wenn sich die Zahlungsverpflich­tun­gen und Haf­tungszusagen im Ein­tritts­fall so auswirk­ten, dass die Haushalt­sau­tonomie jeden­falls für einen nen­nenswerten Zeitraum nicht nur eingeschränkt würde, son­dern prak­tisch voll­ständig leer­liefe. Dies kommt nur bei ein­er evi­den­ten Über­schre­itung äußer­ster Gren­zen in Betra­cht.

Nach diesen Maßstäben haben die Ver­fas­sungs­beschw­er­den und das Organstre­itver­fahren keinen Erfolg.

Zustimmungsgesetz zur Änderung des Artikels 136 AEUV

Das Zus­tim­mungs­ge­setz zur Änderung des Artikels 136 AEUV ver­let­zt die Beschw­erde­führer und die Antrag­stel­lerin nicht in ihren Recht­en aus Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Ins­beson­dere führt Art. 136 Abs. 3 AEUV nicht zum Ver­lust der Haushalt­sau­tonomie des Bun­destages, son­dern ermöglicht den Mit­glied­staat­en des Euro-Währungs­ge­bi­etes lediglich, einen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus zur Gewährung von Finanzhil­fen auf völk­erver­traglich­er Grund­lage zu instal­lieren und bestätigt insofern die fort­dauernde Herrschaft der Mit­glied­staat­en über die Verträge. Die Entschei­dung des Geset­zge­bers, die Währung­sunion um die Möglichkeit aktiv­er Sta­bil­isierungs­maß­nah­men zu ergänzen, sowie die damit ver­bun­dene Prog­nose, mit solchen Maß­nah­men die Sta­bil­ität der Währung­sunion gewährleis­ten und for­ten­twick­eln zu kön­nen, hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht angesichts des Ein­schätzungsspiel­raums der zuständi­gen Ver­fas­sung­sor­gane grund­sät­zlich auch insoweit zu respek­tieren, als Risiken für die Preis­sta­bil­ität auf­grund dieser Entschei­dung nicht auszuschließen sind.

Zustimmungsgesetz zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus

Auch das Zus­tim­mungs­ge­setz zur Ein­rich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus trägt den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen Rech­nung: Die Bes­tim­mungen des ESM-Ver­trages sind mit der haushalt­spoli­tis­chen Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages vere­in­bar. Aus der absoluten Höhe der hier­mit einge­gan­genen Zahlungspflicht­en von derzeit 190,0248 Mil­liar­den Euro lässt sich keine Beein­träch­ti­gung der haushalt­spoli­tis­chen Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages ableit­en. Die dies­bezügliche Ein­schätzung des Geset­zge­bers ist jeden­falls nicht evi­dent fehler­haft und daher vom Bun­desver­fas­sungs­gericht hinzunehmen.

Soweit nach dem Ver­tragswort­laut eine der Höhe nach unbe­gren­zte Zahlungspflicht zumin­d­est denkbar erscheint, wird die Gefahr ein­er solchen Ausle­gung jeden­falls durch die gemein­same Erk­lärung der ESM-Mit­glieder vom 27. Sep­tem­ber 2012 sowie die ein­seit­ige Erk­lärung der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land vom sel­ben Tage in völk­er­rechtlich verbindlich­er Weise aus­geschlossen.

Für Entschei­dun­gen des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus, die die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages betr­e­f­fen, ist jeden­falls derzeit gesichert, dass sie nicht gegen die Stim­men der deutschen Vertreter in den Orga­nen des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus erge­hen kön­nen, der Legit­i­ma­tion­szusam­men­hang zwis­chen dem Par­la­ment und dem Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus also nicht unter­brochen wird.

Käme es zur Aus­set­zung der Stimm­rechte der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land während ein­er Zahlungssäu­migkeit (Art. 4 Abs. 8 ESMV), liefe die inner­staatlich vorge­se­hene Beteili­gung des Bun­destages an den Entschei­dun­gen der ESM-Organe während dieser Zeit leer. Betrof­fen wären unter Umstän­den auch Entschei­dun­gen, die die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages berühren und daher grund­sät­zlich sein­er Mitwirkung bedür­fen. Um eine Aus­set­zung der Stimm­rechte zu ver­mei­den, hat der Bun­destag daher nicht nur den anfänglich einzuzahlen­den Kap­i­ta­lanteil im Haushalt bere­itzustellen, son­dern im gebote­nen Umfang durchge­hend sicherzustellen, dass etwaige weit­ere Kap­i­ta­lanteile jed­erzeit frist­gerecht und voll­ständig eingezahlt wer­den kön­nen. Ob eine Zahlungsauf­forderung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus berechtigt ist, spielt insoweit keine Rolle.

Der Bun­destag hat durch seine Ver­fahrens­bevollmächtigten erk­lärt, das Liq­uid­itäts­man­age­ment der Finan­za­gen­tur GmbH sei hin­re­ichend umsichtig und leis­tungs­fähig, um frist­gerechte Ein­zahlun­gen zu gewährleis­ten; diese tat­säch­liche Ein­schätzung ist vom Bun­desver­fas­sungs­gericht hinzunehmen. Auch haushalt­srechtlich ist derzeit aus­re­ichend sichergestellt, dass Deutsch­land sämtlichen rel­e­van­ten Zahlungsauf­forderun­gen des ESM — bis zur Höhe des Anteils am genehmigten Stammkap­i­tal — so rechtzeit­ig und umfassend nachkom­men kann, dass eine Stimm­recht­saus­set­zung prak­tisch aus­geschlossen ist. Für abse­hbare Zahlungspflicht­en sind Ansätze im Haushalt­s­plan vorzuse­hen; dies ergibt sich aus den Grund­sätzen der Voll­ständigkeit und der Wahrheit des Haushalts.

Keinen ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken begeg­net die bish­erige Prog­nose des Haushalts­ge­set­zge­bers, dass sich die Verpflich­tun­gen der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land auf das anfänglich eingezahlte Stammkap­i­tal beschränken wer­den.

Art. 32 Abs. 5, Art. 34 und Art. 35 Abs. 1 ESMV, die die Unver­let­zlichkeit sämtlich­er amtlich­er Unter­la­gen des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sowie Schweigepflicht und Immu­nität sein­er Organ­mit­glieder und Mitar­beit­er regeln, ver­stoßen im Ergeb­nis nicht gegen Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG und den — allein im Rah­men des Organstre­itver­fahrens rüge­fähi­gen — Anspruch des Bun­destages auf früh­est­mögliche und umfassende Unter­rich­tung aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Die genan­nten Vorschriften sind so auszule­gen, dass sie ein­er hin­re­ichen­den par­la­men­tarischen Kon­trolle des ESM durch den Bun­destag nicht ent­ge­gen­ste­hen. Soweit eine hier­von abwe­ichende Ausle­gungsmöglichkeit bestand, ist diese jeden­falls durch die gemein­same Ausle­gungserk­lärung der ESM-Mit­glieder vom 27. Sep­tem­ber 2012 sowie die ein­seit­ige Erk­lärung der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land vom sel­ben Tage völk­er­rechtlich wirk­sam aus­geschlossen wor­den.

Im Hin­blick auf die nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV vorge­se­hene Möglichkeit, Anteile am Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus zu einem vom Nen­nwert abwe­ichen­den Kurs auszugeben, ist die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages jeden­falls dadurch abgesichert, dass ein entsprechen­der Beschluss nicht gegen die Stimme des deutschen Vertreters im zuständi­gen ESM-Organ gefasst wer­den kann.

Auch aus der abstrak­ten Möglichkeit, dass der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus finanzielle Ver­luste gener­ieren kön­nte, ergibt sich keine Gefährdung der haushalt­spoli­tis­chen Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages. Dass der Geset­zge­ber seinen dies­bezüglichen Ein­schätzungsspiel­raum mit der Zus­tim­mung zum ESM-Ver­trag über­schrit­ten haben kön­nte, ist nicht ersichtlich.

Eine Erweiterung der beste­hen­den Zahlungspflicht­en Deutsch­lands im Wege der Kap­i­taler­höhung ist zwar möglich, bedürfte aber der Zus­tim­mung der geset­zgeben­den Kör­per­schaften. Eine völk­er­rechtliche Verpflich­tung zur Vor­nahme ein­er solchen Kap­i­taler­höhung beste­ht nicht.

Schließlich begrün­det der ESM-Ver­trag auch keine unau­flös­bare Bindung Deutsch­lands.

Mitwirkungsrechte des Bundestages

Im Ergeb­nis mit den ver­fas­sungsrechtlichen Vor­gaben vere­in­bar sind auch die Vorschriften über die Ein­bindung des Bun­destages in die Entschei­dung­sprozesse des ESM. Die Mitwirkungsrechte des Bun­destages erweisen sich — jeden­falls bei ver­fas­sungskon­former Ausle­gung im Hin­blick auf das inner­staatliche Ver­fahren vor Beschlüssen nach Art. 8 Abs. 2 Satz 4 ESMV — als aus­re­ichend. Die Infor­ma­tion­srechte des Bun­destages genü­gen den Anforderun­gen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Auch unter dem Gesicht­spunkt der von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geforderten demokratis­chen Legit­i­ma­tion der Tätigkeit des ESM beste­hen keine Bedenken gegen die Vertre­tung Deutsch­lands in dessen Gremien.

Vereinbarkeit des Zustimmungsgesetz zum Fiskalpakt mit dem GG

Schließlich ver­stößt auch das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Fiskalpakt nicht gegen Art. 38 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG. Seine wesentlichen Inhalte deck­en sich mit ver­fas­sungsrechtlichen und union­srechtlichen Vor­gaben. Der Ver­trag räumt den Orga­nen der Europäis­chen Union keine Befug­nisse ein, die die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Bun­destages berühren und zwingt die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land nicht zu ein­er dauer­haften, nicht mehr reversiblen Fes­tle­gung ihrer Wirtschaft­spoli­tik.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Urteil vom 18. März 2014 — 2 BvR 1390/122 BvR 1421/122 BvR 1438/122 BvR 1439/122 BvR 1440/122 BvR 1824/12 und 2 BvE 6/12

Eine aus­führliche Besprechung dieses Urteils des Bun­desver­fas­sungs­gerichts find­et sich auf der Recht­slupe.