Dienstleistungsfreiheit — und die nationale Sanktionierung unzureichender Arbeitsbedingungen bei EU-Werkunternehmen

Eine Regelung eines Mit­glied­staats, wonach einem inländis­chen Dien­stleis­tungsempfänger ein Zahlungstopp und eine Sicher­heit­sleis­tung zur Sicherung ein­er etwaigen Geld­buße aufer­legt wer­den kön­nen, die gegen den in einem anderen Mit­glied­staat ansäs­si­gen Dien­stleis­tungser­bringer wegen Ver­stoßes gegen das Arbeit­srecht des ersteren Mit­glied­staats ver­hängt wer­den kön­nte, ist union­srechtswidrig.

Dienstleistungsfreiheit — und die nationale Sanktionierung unzureichender Arbeitsbedingungen bei EU-Werkunternehmen

Der­ar­tige nationale Maß­nah­men gehen über das hin­aus, was zur Erre­ichung der Ziele des Arbeit­nehmer­schutzes sowie der Bekämp­fung von Betrug, ins­beson­dere Sozial­be­trug, und der Ver­hin­derung von Miss­bräuchen erforder­lich ist.

Dies entsch­ied jet­zt der Gericht­shof der Europäis­chen Union auf eine Vor­lage aus Öster­re­ich:

Die in Slowe­nien ansäs­sige Gesellschaft Čepel­nik erbrachte Her­rn Vavti Dien­stleis­tun­gen im Bausek­tor im Wert von 12 200 Euro. Die Leis­tun­gen wur­den von entsandten Arbeit­nehmern in einem Her­rn Vavti gehören­den Haus in Öster­re­ich aus­ge­führt. Herr Vavti leis­tete eine Anzahlung von 7.000 € an Čepel­nik. Im Jahr 2016 führte die öster­re­ichis­che Finanzpolizei auf der Baustelle eine Kon­trolle durch und warf Čepel­nik zwei Ver­wal­tungsübertre­tun­gen in Bezug auf arbeit­srechtliche Vorschriften vor. Auf­grund dieser Fest­stel­lung erlegte die Finanzpolizei Her­rn Vavti einen Zahlungstopp auf und beantragte bei der zuständi­gen Ver­wal­tungs­be­hörde, der Bezirk­shaupt­mannschaft Völk­er­markt, Her­rn Vavti die Zahlung ein­er Sicher­heit­sleis­tung zur Sicherung eine Geld­strafe aufzu­tra­gen, die möglicher­weise gegen Čepel­nik in dem auf die Kon­trolle hin einzulei­t­en­den Ver­fahren ver­hängt würde. Die Finanzpolizei beantragte, die Sicher­heit­sleis­tung in Höhe des noch ausste­hen­den Werk­lohns (5.200 €) festzuset­zen. Die Bezirk­shaupt­mannschaft Völk­er­markt gab dem Antrag statt, und Herr Vavti zahlte eine Sicher­heit­sleis­tung in dieser Höhe. Gegen Čepel­nik wurde wegen der ihr vorge­wor­fe­nen Ver­wal­tungsübertre­tun­gen ein Ver­fahren ein­geleit­et. Im Okto­ber 2016 wur­den gegen sie Geld­strafen in Höhe von 1.000 € und von 8.000 € wegen der Übertre­tun­gen ver­hängt. Nach Beendi­gung der Arbeit­en ver­langte Čepel­nik von Her­rn Vavti die Zahlung eines Betrags von 5.000 €. Herr Vavti lehnte die Zahlung unter Hin­weis darauf ab, dass er eine Sicher­heit­sleis­tung von 5.200 € an die Bezirk­shaupt­mannschaft Völk­er­markt gezahlt habe. Daraufhin verk­lagte Čepel­nik ihn auf Zahlung des noch ausste­hen­den Werk­lohns.

Das mit dem Rechtsstre­it befasste Bezirks­gericht Bleiburg/Okrajno Sodišče Pliberk (Öster­re­ich) legte daraufhin dem Gericht­shof der Europäis­chen Union die Rechts­frage zur Vor­abentschei­dung vor, ob das europäis­che Union­srecht, namentlich Art. 56 AEUV sowie die Richtlin­ie 2006/123/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 12. Dezem­ber 2006 über Dien­stleis­tun­gen im Bin­nen­markt1 (Dien­stleis­tungsrichtlin­ie), einem Mit­glied­staat ver­bi­etet, ein­er Per­son, die in diesem Mit­glied­staat Arbeit­en in Auf­trag gegeben hat, einen Zahlungsstopp und eine Sicher­heit­sleis­tung in Höhe des noch ausste­hen­den Betrags aufzuer­legen, wenn bei­des allein der Sicherung ein­er Geld­buße dient, die gegen den Dien­stleis­tungser­bringer, der die Arbeit­en erbracht hat und der in einem anderen Mit­glied­staat ansäs­sig ist, später in einem geson­derten Ver­fahren ver­hängt wer­den kön­nte.

Im Wege eines solchen Vor­abentschei­dungser­suchens kön­nen die Gerichte der Mit­glied­staat­en in einem bei ihnen anhängi­gen Rechtsstre­it dem Gericht­shof der Europäis­chen Union Fra­gen nach der Ausle­gung des Union­srechts oder nach der Gültigkeit ein­er Hand­lung der Europäis­chen Union vor­legen. Der Union­s­gericht­shof entschei­det dabei nicht über den nationalen Rechtsstre­it son­dern nur über die vorgelegte Rechts­frage. Es ist und bleibt dage­gen Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache sodann im Ein­klang mit der Entschei­dung des Union­s­gericht­shofs zu entschei­den. Die Entschei­dung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union bindet in gle­ich­er Weise auch andere nationale Gerichte, die mit einem ähn­lichen Prob­lem befasst wer­den.

In seinem jet­zt verkün­de­ten Urteil stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union zunächst fest, dass die Dien­stleis­tungsrichtlin­ie auf Maß­nah­men, wie sie in der im Aus­gangsver­fahren fraglichen öster­re­ichis­chen Regelung vorge­se­hen sind, nicht anwend­bar ist. Nach ihrem Wort­laut berührt die Richtlin­ie näm­lich nicht das „Arbeit­srecht“, und dieser Begriff wird in der Richtlin­ie weit definiert. Die betr­e­f­fende Richtlin­ienbes­tim­mung unter­schei­det nicht zwis­chen Vorschriften des materiellen Arbeit­srechts und Vorschriften, die die Maß­nah­men zur Durch­set­zung des materiellen Arbeit­srechts regeln oder die die Wirk­samkeit von Sank­tio­nen im Fall sein­er Nicht­beach­tung gewährleis­ten sollen.

Der Union­s­gericht­shof weist außer­dem darauf hin, dass der Union­s­ge­set­zge­ber mit dieser Richtlin­ie ein Gle­ichgewicht zwis­chen dem Ziel, die Beschränkun­gen der Nieder­las­sungs­frei­heit von Dien­stleis­tungser­bringern und der Dien­stleis­tungs­frei­heit zu beseit­i­gen, und dem Erforder­nis wahren wollte, ein hohes Niveau des Schutzes von im All­ge­mein­in­ter­esse liegen­den Zie­len, ins­beson­dere der Ein­hal­tung des Arbeit­srechts, sicherzustellen. Enthält eine nationale Regelung abschreck­ende Maß­nah­men zur Durch­set­zung von materiellem Arbeit­srecht sowie Vorschriften zur Gewährleis­tung der Wirk­samkeit von Sank­tio­nen im Fall sein­er Nicht­beach­tung, trägt dies zu einem hohen Niveau des Schutzes des im All­ge­mein­in­ter­esse liegen­den Ziels der Ein­hal­tung des Arbeit­srechts bei.

Der Union­s­gericht­shof kommt daher zu dem Ergeb­nis, dass eine solche nationale Regelung von der in der Dien­stleis­tungsrichtlin­ie vorge­se­henen Aus­nahme „Arbeit­srecht“ erfasst wird.

Nach­dem der Union­s­gericht­shof die Anwen­dung der Dien­stleis­tungsrichtlin­ie aus­geschlossen hat, prüft er, ob eine Regelung wie die im Aus­gangsver­fahren fragliche mit dem freien Dien­stleis­tungsverkehr im Ein­klang ste­ht. Er führt aus, dass alle Maß­nah­men, die die Ausübung der Dien­stleis­tungs­frei­heit unter­sagen, behin­dern oder weniger attrak­tiv machen, als Beschränkun­gen dieser Frei­heit zu ver­ste­hen sind. Maß­nah­men, wonach ein Auf­tragge­ber die Zahlun­gen an seinen Ver­tragspart­ner zu stop­pen und eine Sicher­heit­sleis­tung in Höhe des noch ausste­hen­den Werk­lohns zu zahlen hat, wenn der begrün­dete Ver­dacht beste­ht, dass der Dien­stleis­tungser­bringer eine Ver­wal­tungsübertre­tung in Bezug auf nationales Arbeit­srecht began­gen hat, kön­nen dem Dien­stleis­tungsempfänger die Möglichkeit nehmen, einen Teil des Betrags als Aus­gle­ich für eine man­gel­hafte oder ver­spätete Fer­tig­stel­lung des Werks zurück­zube­hal­ten, und dem Dien­stleis­tungser­bringer die Möglichkeit, die Zahlung des noch ausste­hen­den Werk­lohns zu ver­lan­gen. Fol­glich wird durch solche Maß­nah­men der freie Dien­stleis­tungsverkehr beschränkt.

Eine solche Beschränkung kann jedoch zuläs­sig sein, wenn sie zwin­gen­den Grün­den des All­ge­mein­in­ter­ess­es entspricht, wenn sie geeignet ist, die Ver­wirk­lichung des mit ihnen ver­fol­gten Ziels zu gewährleis­ten, und wenn sie nicht über das hin­aus­ge­ht, was zur Erre­ichung dieses Ziels erforder­lich ist.

Zu den Zie­len des Schutzes der Arbeit­nehmer sowie der Bekämp­fung von Betrug, ins­beson­dere Sozial­be­trug, und der Ver­hin­derung von Miss­bräuchen stellt der Gericht­shof fest, dass die in der fraglichen öster­re­ichis­chen Regelung vorge­se­henen Maß­nah­men, die die Wirk­samkeit möglich­er Sank­tio­nen gegen einen Dien­stleis­tungser­bringer im Fall eines Ver­stoßes gegen arbeit­srechtliche Vorschriften sich­er­stellen sollen, als geeignet ange­se­hen wer­den kön­nen, die Erre­ichung dieser Ziele zu gewährleis­ten. Was dage­gen die Ver­hält­nis­mäßigkeit ein­er solchen Regelung im Hin­blick auf diese Ziele ange­ht, weist der Gericht­shof darauf hin, dass nach dieser Regelung der­ar­tige Maß­nah­men erlassen wer­den dür­fen, noch bevor die zuständi­ge Behörde eine Ver­wal­tungsübertre­tung in Bezug auf das nationale Arbeit­srecht fest­gestellt hat. Zudem hat der Dien­stleis­tungser­bringer, gegen den der begrün­dete Ver­dacht ein­er Ver­wal­tungsübertre­tung beste­ht, nach dieser Regelung nicht die Möglichkeit, vor dem Erlass der betr­e­f­fend­en Maß­nah­men Stel­lung zu dem ihm vorge­wor­fe­nen Sachver­halt zu nehmen. Fern­er kön­nen die zuständi­gen Behör­den die Höhe der dem Dien­stleis­tungsempfänger unter Umstän­den aufer­legten Sicher­heit­sleis­tung fes­tle­gen, ohne etwaige Baumän­gel oder andere Ver­tragsver­stöße des Dien­stleis­tungser­bringers bei der Erfül­lung des Werkver­trags zu berück­sichti­gen, so dass die Sicher­heit­sleis­tung gegebe­nen­falls erhe­blich über dem Betrag liegen kön­nte, den der Auf­tragge­ber an und für sich nach Beendi­gung der Arbeit­en zahlen müsste.

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union kam daher zu dem Ergeb­nis, dass eine Regelung eines Mit­glied­staats, wonach die zuständi­gen Behör­den einem inländis­chen Auf­tragge­ber aufer­legen kön­nen, die Zahlun­gen an seinen in einem anderen Mit­glied­staat ansäs­si­gen Ver­tragspart­ner zu stop­pen und sog­ar eine Sicher­heit­sleis­tung in Höhe des noch ausste­hen­den Werk­lohns zu zahlen, um die Zahlung ein­er Geld­buße zu sich­ern, die gegen den Ver­tragspart­ner im Fall der Fest­stel­lung eines Ver­stoßes gegen das Arbeit­srecht des ersteren Mit­glied­staats ver­hängt wer­den kön­nte, über das hin­aus­ge­ht, was zur Erre­ichung der Ziele des Arbeit­nehmer­schutzes sowie der Bekämp­fung von Betrug, ins­beson­dere Sozial­be­trug, und der Ver­hin­derung von Miss­bräuchen erforder­lich ist.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 13. Novem­ber 2018 — C ‑33/17

  1. ABl.EG 2006, L 376, S. 36 []