Abschied von der 5%-Klausel

Bei der Bun­des­tags­wahl und den meis­ten Land­tags­wah­len ist sie uns seit Jahr­zehn­ten wohl­be­kannt: die 5%-Prozenzt-Klausel. Sie besasgt, dass bei der Sitz­ver­tei­lung nach einer Wahl nur die­je­ni­gen Par­tei­en berück­sich­tigt wer­den, die bei der Wahl min­des­tens 5% der abge­ge­be­nen Stim­men erzie­len konn­ten. Eine ver­gleich­ba­re Klau­sel galt in Deutsch­land auch bei der Wahl zum Euro­päi­schen Par­la­ment – denn, kaum zu glau­ben, die Wahl zum Euro­pa­par­la­ment erfolgt nicht auf­grund eines „EU-Wahl­ge­set­zes“, son­dern auf­grund von in den jewei­li­gen Mit­glied­glieds­staa­ten erlas­se­ner natio­na­ler Vor­schrif­ten: In Groß­bri­tan­ni­en bei­spiels­wei­se auf­grund eines Mehr­heits­wahl­prin­zipgs, in den meis­ten Mit­glieds­län­dern auf­grund eines Ver­hält­nis­wahl­prin­zips und in Deutsch­land eben nach einem Ver­hält­nis­wahl­prin­zip mit einer 5%-Sperrklausel.

Abschied von der 5%-Klausel

Und da auch das Ver­fah­ren der Wahl­prü­fung der natio­na­len Gesetz­ge­bung unter­liegt, endet in Deutsch­land auch ein Wahl­prü­fungs­ver­fah­ren für die Wahl zum Euro­päi­schen Par­la­ment letzt­lich beim Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt. Mit weit­rei­chen­den Fol­gen, wie sich heu­te zeig­te:

Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat mit sei­nem heu­te ver­kün­de­ten Urteil ent­schie­den, dass die bei der Euro­pa­wahl 2009 (7. Wahl­pe­ri­ode) gel­ten­de Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel unter den gegen­wär­ti­gen Ver­hält­nis­sen gegen die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der poli­ti­schen Par­tei­en ver­stößt, und daher die der Sperr­klau­sel zugrun­de lie­gen­de Vor­schrift des § 2 Abs. 7 EuWG für nich­tig erklärt. Dem­ge­gen­über hat der Senat die von einem Beschwer­de­füh­rer gerüg­te Ver­hält­nis­wahl auf der Grund­la­ge „star­rer“ Lis­ten nicht bean­stan­det.

Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel führt nach dem Urteil des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts jedoch nicht dazu, die Wahl zum Euro­päi­schen Par­la­ment des Jah­res 2009 für ungül­tig zu erklä­ren und eine Neu­wahl anzu­ord­nen.

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Das Euro­pa­wahl­ge­setz und das Grund­ge­setz

Das Euro­pa­wahl­ge­setz ist als deut­sches Bun­des­recht an den im Grund­ge­setz ver­an­ker­ten Grund­sät­zen der Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit der poli­ti­schen Par­tei­en zu mes­sen. Der Grund­satz der Gleich­heit der Wahl gebie­tet bei der Ver­hält­nis­wahl, die auch für die Wahl der Abge­ord­ne­ten des Euro­päi­schen Par­la­ments gilt, dass – über die Zähl­wert­gleich­heit hin­aus – jeder Wäh­ler mit sei­ner Stim­me den glei­chen Ein­fluss auf die Zusam­men­set­zung der zu wäh­len­den Ver­tre­tung haben muss. Der Grund­satz der Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en ver­langt, dass jeder Par­tei grund­sätz­lich die glei­chen Mög­lich­kei­ten im gesam­ten Wahl­ver­fah­ren und damit glei­che Chan­cen bei der Ver­tei­lung der Sit­ze ein­ge­räumt wer­den.

Die Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel bewirkt eine Ungleich­ge­wich­tung der Wäh­ler­stim­men hin­sicht­lich ihres Erfolgs­werts, weil die­je­ni­gen Wäh­ler­stim­men, die für Par­tei­en abge­ge­ben wor­den sind, die an der Sperr­klau­sel geschei­tert sind, ohne Erfolg blei­ben. Zugleich wird durch die Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel der Anspruch der poli­ti­schen Par­tei­en auf Chan­cen­gleich­heit beein­träch­tigt.

Dif­fe­ren­zie­ren­de Rege­lun­gen bei der Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit der Par­tei­en bedür­fen stets eines beson­de­ren, sach­lich legi­ti­mier­ten, „zwin­gen­den“ Grun­des. Sie müs­sen zur Ver­fol­gung ihrer Zwe­cke geeig­net und erfor­der­lich sein.

Der Gesetz­ge­ber hat eine die Wahl­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit berüh­ren­de Rege­lung des Wahl­rechts zu über­prü­fen und gege­be­nen­falls zu ändern, wenn die ver­fas­sungs­recht­li­che Recht­fer­ti­gung die­ser Norm durch neue Ent­wick­lun­gen in Fra­ge gestellt wird.

Für Dif­fe­ren­zie­run­gen ver­bleibt dem Gesetz­ge­ber nur ein eng bemes­se­ner Spiel­raum. Die Aus­ge­stal­tung des Euro­pa­wahl­rechts unter­liegt einer strik­ten ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le, weil die Gefahr besteht, dass der deut­sche Wahl­ge­setz­ge­ber mit einer Mehr­heit von Abge­ord­ne­ten die Wahl eige­ner Par­tei­en auf euro­päi­scher Ebe­ne durch eine Sperr­klau­sel und den hier­durch bewirk­ten Aus­schluss klei­ne­rer Par­tei­en absi­chern könn­te. Die all­ge­mei­ne und abs­trak­te Behaup­tung, durch den Weg­fall der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel wer­de der Ein­zug klei­ne­rer Par­tei­en und Wäh­ler­ge­mein­schaf­ten in die Ver­tre­tungs­or­ga­ne erleich­tert und dadurch die Wil­lens­bil­dung in die­sen Orga­nen erschwert, kann den Ein­griff in die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit nicht recht­fer­ti­gen. Zur Recht­fer­ti­gung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel bedarf es viel­mehr der mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten­den Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Ver­tre­tungs­or­ga­ne.

Die 5%-Sperrklausel

Nach die­sen Maß­stä­ben durf­te die Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel nicht bei­be­hal­ten wer­den. Die bei der Euro­pa­wahl 2009 gege­be­nen und fort­be­stehen­den tat­säch­li­chen und recht­li­chen Ver­hält­nis­se bie­ten kei­ne hin­rei­chen­den Grün­de, die den mit der Sperr­klau­sel ver­bun­de­nen schwer­wie­gen­den Ein­griff in die Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der poli­ti­schen Par­tei­en recht­fer­ti­gen.

Die Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers, dass das Euro­päi­sche Par­la­ment mit dem Weg­fall der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel in sei­ner Funk­ti­ons­fä­hig­keit beein­träch­tigt wer­de, kann sich nicht auf aus­rei­chen­de tat­säch­li­che Grund­la­gen stüt­zen und trägt den spe­zi­fi­schen Arbeits­be­din­gun­gen des Euro­päi­schen Par­la­ments sowie sei­ner Auf­ga­ben­stel­lung nicht ange­mes­sen Rech­nung. Zwar ist zu erwar­ten, dass ohne Sperr­klau­sel in Deutsch­land – sowie unter Berück­sich­ti­gung einer mög­li­chen Besei­ti­gung von Zugangs­be­schrän­kun­gen in ande­ren Mit­glied­staa­ten – die Zahl der nur mit einem oder zwei Abge­ord­ne­ten im Euro­päi­schen Par­la­ment ver­tre­te­nen Par­tei­en zunimmt und es sich dabei auch nicht um eine zu ver­nach­läs­si­gen­de Grö­ßen­ord­nung han­delt. Ohne Sperr­klau­sel in Deutsch­land wären statt aktu­ell 162 dann 169 Par­tei­en im Euro­päi­schen Par­la­ment ver­tre­ten. Es ist jedoch nicht erkenn­bar, dass dadurch die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Euro­päi­schen Par­la­ments mit der erfor­der­li­chen Wahr­schein­lich­keit beein­träch­tigt wür­de. Zen­tra­le Arbeits­ein­hei­ten des Euro­päi­schen Par­la­ments sind die Frak­tio­nen, die über eine erheb­li­che Inte­gra­ti­ons­kraft ver­fü­gen und es über die Jah­re hin­weg ver­mocht haben, nament­lich die im Zuge der Erwei­te­run­gen der Euro­päi­schen Uni­on hin­zu­tre­ten­den Par­tei­en trotz der gro­ßen Band­brei­te der ver­schie­de­nen poli­ti­schen Strö­mun­gen zu inte­grie­ren. Nach die­sen Erfah­run­gen ist jeden­falls grund­sätz­lich davon aus­zu­ge­hen, dass auch wei­te­re Klein­par­tei­en, die beim Fort­fall der Sperr­klau­seln im Euro­päi­schen Par­la­ment ver­tre­ten wären, sich den bestehen­den Frak­tio­nen anschlie­ßen kön­nen.

Glei­ches gilt für die Fähig­keit der Frak­tio­nen, durch Abspra­chen in ange­mes­se­ner Zeit zu Mehr­heits­ent­schei­dun­gen zu kom­men. Die „eta­blier­ten“ Frak­tio­nen im Euro­päi­schen Par­la­ment haben sich in der par­la­men­ta­ri­schen Pra­xis koope­ra­ti­ons­be­reit gezeigt und sind in der Lage, die erfor­der­li­chen Abstim­mungs­mehr­hei­ten zu orga­ni­sie­ren. Es ist nicht ersicht­lich, dass bei Weg­fall der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel mit Abge­ord­ne­ten klei­ner Par­tei­en in einer Grö­ßen­ord­nung zu rech­nen wäre, die es den vor­han­de­nen poli­ti­schen Grup­pie­run­gen im Euro­päi­schen Par­la­ment unmög­lich machen wür­de, in einem geord­ne­ten par­la­men­ta­ri­schen Pro­zess zu Ent­schei­dun­gen zu kom­men. Schließ­lich zeigt die Ent­wick­lung des Euro­päi­schen Par­la­ments, dass ent­spre­chen­de Anpas­sun­gen der par­la­men­ta­ri­schen Arbeit an ver­än­der­te Gege­ben­hei­ten wie etwa eine Zunah­me der Zahl frak­ti­ons­lo­ser Abge­ord­ne­ter zu erwar­ten sind.

Zwar ist von den in der münd­li­chen Ver­hand­lung gehör­ten Sach­kun­di­gen und Abge­ord­ne­ten des Euro­päi­schen Par­la­ments über­ein­stim­mend die Erwar­tung geäu­ßert wor­den, dass mit dem Ein­zug wei­te­rer Klein­par­tei­en in das Euro­päi­sche Par­la­ment die Mehr­heits­ge­win­nung erschwert wer­de. Damit allein ist jedoch noch kei­ne hin­rei­chend wahr­schein­lich zu erwar­ten­de Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Euro­päi­schen Par­la­ments dar­ge­legt.

Des Wei­te­ren sind die Auf­ga­ben des Euro­päi­schen Par­la­ments durch die euro­päi­schen Ver­trä­ge so aus­ge­stal­tet, dass es an zwin­gen­den Grün­den, in die Wahl- und Chan­cen­gleich­heit ein­zu­grei­fen, fehlt. Eine – bei der Wahl zum Deut­schen Bun­des­tag – ver­gleich­ba­re Inter­es­sen­la­ge besteht auf euro­päi­scher Ebe­ne nach den euro­päi­schen Ver­trä­gen nicht. Das Euro­päi­sche Par­la­ment wählt kei­ne Uni­ons­re­gie­rung, die auf sei­ne fort­lau­fen­de Unter­stüt­zung ange­wie­sen wäre. Eben­so wenig ist die Gesetz­ge­bung der Uni­on von einer gleich­blei­ben­den Mehr­heit im Euro­päi­schen Par­la­ment abhän­gig, die von einer sta­bi­len Koali­ti­on bestimm­ter Frak­tio­nen gebil­det wür­de und der eine Oppo­si­ti­on gegen­über­stün­de. Zudem ist die unio­na­le Gesetz­ge­bung nach dem Pri­mär­recht so kon­zi­piert, dass sie nicht von bestimm­ten Mehr­heits­ver­hält­nis­sen im Euro­päi­schen Par­la­ment abhän­gig ist.

Wahl nach star­ren Lis­ten

Die gegen die Wahl nach „star­ren“ Lis­ten erho­be­ne Rüge greift dage­gen nicht durch. Nach dem Uni­ons­recht bleibt es den Mit­glied­staa­ten vor­be­hal­ten, sich ent­we­der für eine Wahl mit gebun­de­nen – durch den Wäh­ler nicht ver­än­der­ba­ren – Lis­ten oder für offe­ne – die Mög­lich­keit der Ver­än­de­rung der Rei­hen­fol­ge der Wahl­be­wer­ber auf den Wahl­vor­schlä­gen gewäh­ren­de – Lis­ten zu ent­schei­den. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat bereits für natio­na­le Wah­len wie­der­holt fest­ge­stellt, dass die Wahl nach „star­ren“ Lis­ten ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist. Neue Argu­men­te, die für die Euro­pa­wahl Anlass zu einer ande­ren Beur­tei­lung geben könn­ten, sind nicht vor­ge­tra­gen wor­den.

Fol­gen für die Euro­pa­wahl 2007

Die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel hat die Nich­tig­erklä­rung der sie regeln­den Bestim­mung des § 2 Abs. 7 EuWG zur Fol­ge. Der Wahl­feh­ler führt jedoch nicht dazu, die Wahl zum Euro­päi­schen Par­la­ment des Jah­res 2009 in Deutsch­land für ungül­tig zu erklä­ren und eine erneu­te Wahl anzu­ord­nen. Denn im Rah­men der gebo­te­nen Abwä­gung ist dem Bestands­schutz der im Ver­trau­en auf die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Euro­pa­wahl­ge­set­zes zusam­men­ge­setz­ten Volks­ver­tre­tung Vor­rang gegen­über der Durch­set­zung des fest­ge­stell­ten Wahl­feh­lers ein­zu­räu­men. Eine Neu­wahl in Deutsch­land wirk­te sich stö­rend und mit nicht abschätz­ba­ren Fol­gen auf die lau­fen­de Arbeit des Euro­päi­schen Par­la­ments aus, ins­be­son­de­re auf die Zusam­men­ar­beit der Abge­ord­ne­ten in den Frak­tio­nen und Aus­schüs­sen. Dem­ge­gen­über ist der Wahl­feh­ler nicht als „uner­träg­lich“ anzu­se­hen. Er betrifft nur einen gerin­gen Anteil der Abge­ord­ne­ten des deut­schen Kon­tin­gents und stellt die Legi­ti­ma­ti­on der deut­schen Abge­ord­ne­ten des Euro­päi­schen Par­la­ments in ihrer Gesamt­heit nicht in Fra­ge.

Dis­sen­ting Votes

Die Ent­schei­dung erging nicht ein­stim­mung, son­dern mit 5:3 Stim­men. Zwei Ver­fas­sungs­rich­ter – Di Fabio und Mel­ling­hoff – haben der Ent­schei­dung ein Son­der­vo­tum bei­gefügt, in der sie ihren abwei­chen­den Stand­punkt begrün­den:

Die Rich­ter Di Fabio und Mel­ling­hoff tra­gen die Ent­schei­dung in Ergeb­nis und Begrün­dung nicht mit. Sie sind der Auf­fas­sung, dass die Senats­mehr­heit durch eine zu for­mel­haf­te Anle­gung der Prü­fungs­maß­stä­be den Ein­griff in die Wahl­rechts­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit poli­ti­scher Par­tei­en nicht über­zeu­gend gewich­te. Der Senat zie­he den Gestal­tungs­spiel­raum des Wahl­ge­setz­ge­bers zu eng und neh­me eine mög­li­che Funk­ti­ons­be­ein­träch­ti­gung des Euro­pa­par­la­ments trotz des­sen gewach­se­ner poli­ti­scher Ver­ant­wor­tung in Kauf.

Die Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel sei kei­ne bereits dem Grun­de nach ver­bo­te­ne Dif­fe­ren­zie­rung. Sie stel­le viel­mehr eine ergän­zen­de Rege­lung zum Ver­hält­nis­wahl­recht dar. Das Ver­hält­nis­wahl­sys­tem mit der Annex­be­din­gung einer Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel sei aus Sicht der Erfolgs­wert­gleich­heit weit­aus weni­ger ein­schnei­dend als ein – vom Grund­ge­setz eben­falls erlaub­tes – ein­stu­fi­ges Mehr­heits­wahl­sys­tem, wel­ches dazu füh­ren kön­ne, dass sogar mehr als 50% der im Wahl­kreis abge­ge­be­nen Stim­men ohne jede Man­dats­wir­kung blie­ben. Die Wahl­grund­sät­ze aus Art. 38 GG nötig­ten nicht zur Aus­ge­stal­tung eines rei­nen Wahl­sys­tems, son­dern lie­ßen Modi­fi­ka­tio­nen und Mischun­gen zu. Die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Prü­fung dür­fe kein ein­zel­nes Ele­ment eines Wahl­sys­tems her­aus­grei­fen und dar­an stren­ge Gleich­heits­an­for­de­run­gen rich­ten. Wahl­rechts­fra­gen sei­en der poli­ti­schen Gestal­tung des Gesetz­ge­bers unter­wor­fen, des­sen Rege­lungs­auf­trag ange­sichts der All­ge­mein­heit der Wahl­grund­sät­ze dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Zurück­hal­tung auf­er­le­ge.

Die Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel sei sach­lich gerecht­fer­tigt, um für das deut­sche Kon­tin­gent eine zu weit­ge­hen­de Zer­split­te­rung der im Euro­pa­par­la­ment ver­tre­te­nen poli­ti­schen Par­tei­en zu ver­hin­dern. Dabei tra­ge Deutsch­land zusam­men mit den ande­ren Mit­glied­staa­ten ins­ge­samt Ver­ant­wor­tung für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Euro­pa­par­la­ments. Gera­de die Staa­ten mit grö­ße­ren Man­dats­kon­tin­gen­ten leis­te­ten in ihrem Gestal­tungs­rah­men durch­aus Bei­trä­ge gegen eine wei­te­re Zer­glie­de­rung des Euro­pa­par­la­ments. Neben Sperr­klau­seln ent­hiel­ten die Wahl­sys­te­me in den Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on auch wahl­tech­ni­sche Aus­ge­stal­tun­gen, die ohne­hin zu Dif­fe­ren­zen in der Erfolgs­wert­gleich­heit führ­ten. Mit der iso­lier­ten Auf­he­bung der deut­schen Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel durch den Senat wer­de daher im euro­päi­schen Umfeld ein Son­der­weg beschrit­ten. Der Dif­fe­ren­zie­rungs­grund der Funk­ti­ons­be­ein­träch­ti­gung des Par­la­ments wer­de durch den Senat letzt­lich auf eine Funk­ti­ons­un­fä­hig­keit begrenzt, ohne dass die Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hier­für eine Grund­la­ge bie­te. Ein sach­li­cher Grund für die Recht­fer­ti­gung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel bestehe bereits in der Ver­rin­ge­rung mög­li­cher Funk­ti­ons­be­ein­träch­ti­gun­gen des Euro­pa­par­la­ments und lie­ge nicht erst dann vor, wenn des­sen künf­ti­ge Hand­lungs­un­fä­hig­keit zu erwar­ten sei.

Der Umstand, dass es dem Euro­pa­par­la­ment bis­her – unter Bedin­gun­gen gro­ßer Hete­ro­ge­ni­tät – gelun­gen sei, eine mehr­heits­fä­hi­ge Wil­lens­bil­dung her­bei­zu­füh­ren, kön­ne kein Argu­ment dafür sein, dass die Ver­hin­de­rung einer zusätz­li­chen par­la­men­ta­ri­schen Zer­glie­de­rung die Sperr­klau­sel nicht recht­fer­ti­gen kön­ne. Jede wei­te­re poli­ti­sche Frag­men­tie­rung erhö­he den zeit­li­chen und per­so­nel­len Auf­wand, Kon­sens her­bei­zu­füh­ren und ver­klei­ne­re grö­ße­re poli­ti­sche Rich­tun­gen mit Wie­der­erken­nungs­wert für die Wäh­ler. Dem Gesetz­ge­ber müs­se, gera­de vor dem Hin­ter­grund, dass sich das Euro­pa­par­la­ment nach Inkraft­tre­ten des Ver­tra­ges von Lis­sa­bon in einer neu­en Pha­se sei­ner Ent­wick­lung befin­de, ein Spiel­raum für die Beur­tei­lung von Funk­ti­ons­ri­si­ken zuge­bil­ligt wer­den.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Urteil vom 9. Novem­ber 2011 – 2 BvC 4/​10, 2 BvC 6/​10, 2 BvC 8/​10