Abschied von der 5%-Klausel

Bei der Bun­destagswahl und den meis­ten Land­tagswahlen ist sie uns seit Jahrzehn­ten wohlbekan­nt: die 5%-Prozenzt-Klausel. Sie besas­gt, dass bei der Sitzverteilung nach ein­er Wahl nur diejeni­gen Parteien berück­sichtigt wer­den, die bei der Wahl min­destens 5% der abgegebe­nen Stim­men erzie­len kon­nten. Eine ver­gle­ich­bare Klausel galt in Deutsch­land auch bei der Wahl zum Europäis­chen Par­la­ment — denn, kaum zu glauben, die Wahl zum Europa­parla­ment erfol­gt nicht auf­grund eines “EU-Wahlge­set­zes”, son­dern auf­grund von in den jew­eili­gen Mit­gliedg­liedsstaat­en erlassen­er nationaler Vorschriften: In Großbri­tan­nien beispiel­sweise auf­grund eines Mehrheitswahl­prinzipgs, in den meis­ten Mit­glied­slän­dern auf­grund eines Ver­hält­niswahl­prinzips und in Deutsch­land eben nach einem Ver­hält­niswahl­prinzip mit ein­er 5%-Sperrklausel.

Abschied von der 5%-Klausel

Und da auch das Ver­fahren der Wahl­prü­fung der nationalen Geset­zge­bung unter­liegt, endet in Deutsch­land auch ein Wahl­prü­fungsver­fahren für die Wahl zum Europäis­chen Par­la­ment let­ztlich beim Bun­desver­fas­sungs­gericht. Mit weitre­ichen­den Fol­gen, wie sich heute zeigte:

Der Zweite Sen­at des Bun­desver­fas­sungs­gerichts hat mit seinem heute verkün­de­ten Urteil entsch­ieden, dass die bei der Europawahl 2009 (7. Wahlpe­ri­ode) gel­tende Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel unter den gegen­wär­ti­gen Ver­hält­nis­sen gegen die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien ver­stößt, und daher die der Sper­rk­lausel zugrunde liegende Vorschrift des § 2 Abs. 7 EuWG für nichtig erk­lärt. Demge­genüber hat der Sen­at die von einem Beschw­erde­führer gerügte Ver­hält­niswahl auf der Grund­lage „star­rer“ Lis­ten nicht bean­standet.

Die Ver­fas­sungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel führt nach dem Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts jedoch nicht dazu, die Wahl zum Europäis­chen Par­la­ment des Jahres 2009 für ungültig zu erk­lären und eine Neuwahl anzuord­nen.

Das Europawahlgesetz und das Grundgesetz[↑]

Das Europawahlge­setz ist als deutsches Bun­desrecht an den im Grundge­setz ver­ankerten Grund­sätzen der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien zu messen. Der Grund­satz der Gle­ich­heit der Wahl gebi­etet bei der Ver­hält­niswahl, die auch für die Wahl der Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments gilt, dass — über die Zählw­ert­gle­ich­heit hin­aus — jed­er Wäh­ler mit sein­er Stimme den gle­ichen Ein­fluss auf die Zusam­menset­zung der zu wäh­len­den Vertre­tung haben muss. Der Grund­satz der Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien ver­langt, dass jed­er Partei grund­sät­zlich die gle­ichen Möglichkeit­en im gesamten Wahlver­fahren und damit gle­iche Chan­cen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt wer­den.

Die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel bewirkt eine Ungle­ichgewich­tung der Wäh­ler­stim­men hin­sichtlich ihres Erfol­gswerts, weil diejeni­gen Wäh­ler­stim­men, die für Parteien abgegeben wor­den sind, die an der Sper­rk­lausel gescheit­ert sind, ohne Erfolg bleiben. Zugle­ich wird durch die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel der Anspruch der poli­tis­chen Parteien auf Chan­cen­gle­ich­heit beein­trächtigt.

Dif­feren­zierende Regelun­gen bei der Wahlrechts­gle­ich­heit und Chan­cen­gle­ich­heit der Parteien bedür­fen stets eines beson­deren, sach­lich legit­imierten, „zwin­gen­den“ Grun­des. Sie müssen zur Ver­fol­gung ihrer Zwecke geeignet und erforder­lich sein.

Der Geset­zge­ber hat eine die Wahlgle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit berührende Regelung des Wahlrechts zu über­prüfen und gegebe­nen­falls zu ändern, wenn die ver­fas­sungsrechtliche Recht­fer­ti­gung dieser Norm durch neue Entwick­lun­gen in Frage gestellt wird.

Für Dif­feren­zierun­gen verbleibt dem Geset­zge­ber nur ein eng bemessen­er Spiel­raum. Die Aus­gestal­tung des Europawahlrechts unter­liegt ein­er strik­ten ver­fas­sungs­gerichtlichen Kon­trolle, weil die Gefahr beste­ht, dass der deutsche Wahlge­set­zge­ber mit ein­er Mehrheit von Abge­ord­neten die Wahl eigen­er Parteien auf europäis­ch­er Ebene durch eine Sper­rk­lausel und den hier­durch bewirk­ten Auss­chluss kleiner­er Parteien absich­ern kön­nte. Die all­ge­meine und abstrak­te Behaup­tung, durch den Weg­fall der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel werde der Einzug kleiner­er Parteien und Wäh­lerge­mein­schaften in die Vertre­tung­sor­gane erle­ichtert und dadurch die Wil­lens­bil­dung in diesen Orga­nen erschw­ert, kann den Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit nicht recht­fer­ti­gen. Zur Recht­fer­ti­gung der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel bedarf es vielmehr der mit einiger Wahrschein­lichkeit zu erwartenden Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit der Vertre­tung­sor­gane.

Die 5%-Sperrklausel[↑]

Nach diesen Maßstäben durfte die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel nicht beibehal­ten wer­den. Die bei der Europawahl 2009 gegebe­nen und fortbeste­hen­den tat­säch­lichen und rechtlichen Ver­hält­nisse bieten keine hin­re­ichen­den Gründe, die den mit der Sper­rk­lausel ver­bun­de­nen schw­er­wiegen­den Ein­griff in die Grund­sätze der Wahlrechts­gle­ich­heit und der Chan­cen­gle­ich­heit der poli­tis­chen Parteien recht­fer­ti­gen.

Die Ein­schätzung des Geset­zge­bers, dass das Europäis­che Par­la­ment mit dem Weg­fall der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel in sein­er Funk­tions­fähigkeit beein­trächtigt werde, kann sich nicht auf aus­re­ichende tat­säch­liche Grund­la­gen stützen und trägt den spez­i­fis­chen Arbeits­be­din­gun­gen des Europäis­chen Par­la­ments sowie sein­er Auf­gaben­stel­lung nicht angemessen Rech­nung. Zwar ist zu erwarten, dass ohne Sper­rk­lausel in Deutsch­land — sowie unter Berück­sich­ti­gung ein­er möglichen Besei­t­i­gung von Zugangs­beschränkun­gen in anderen Mit­glied­staat­en — die Zahl der nur mit einem oder zwei Abge­ord­neten im Europäis­chen Par­la­ment vertrete­nen Parteien zunimmt und es sich dabei auch nicht um eine zu ver­nach­läs­si­gende Größenord­nung han­delt. Ohne Sper­rk­lausel in Deutsch­land wären statt aktuell 162 dann 169 Parteien im Europäis­chen Par­la­ment vertreten. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass dadurch die Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments mit der erforder­lichen Wahrschein­lichkeit beein­trächtigt würde. Zen­trale Arbeit­sein­heit­en des Europäis­chen Par­la­ments sind die Frak­tio­nen, die über eine erhe­bliche Inte­gra­tionskraft ver­fü­gen und es über die Jahre hin­weg ver­mocht haben, namentlich die im Zuge der Erweiterun­gen der Europäis­chen Union hinzutre­tenden Parteien trotz der großen Band­bre­ite der ver­schiede­nen poli­tis­chen Strö­mungen zu inte­gri­eren. Nach diesen Erfahrun­gen ist jeden­falls grund­sät­zlich davon auszuge­hen, dass auch weit­ere Klein­parteien, die beim Fort­fall der Sper­rk­lauseln im Europäis­chen Par­la­ment vertreten wären, sich den beste­hen­den Frak­tio­nen anschließen kön­nen.

Gle­ich­es gilt für die Fähigkeit der Frak­tio­nen, durch Absprachen in angemessen­er Zeit zu Mehrheit­sentschei­dun­gen zu kom­men. Die „etablierten“ Frak­tio­nen im Europäis­chen Par­la­ment haben sich in der par­la­men­tarischen Prax­is koop­er­a­tions­bere­it gezeigt und sind in der Lage, die erforder­lichen Abstim­mungsmehrheit­en zu organ­isieren. Es ist nicht ersichtlich, dass bei Weg­fall der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel mit Abge­ord­neten klein­er Parteien in ein­er Größenord­nung zu rech­nen wäre, die es den vorhan­de­nen poli­tis­chen Grup­pierun­gen im Europäis­chen Par­la­ment unmöglich machen würde, in einem geord­neten par­la­men­tarischen Prozess zu Entschei­dun­gen zu kom­men. Schließlich zeigt die Entwick­lung des Europäis­chen Par­la­ments, dass entsprechende Anpas­sun­gen der par­la­men­tarischen Arbeit an verän­derte Gegeben­heit­en wie etwa eine Zunahme der Zahl frak­tion­slos­er Abge­ord­neter zu erwarten sind.

Zwar ist von den in der mündlichen Ver­hand­lung gehörten Sachkundi­gen und Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments übere­in­stim­mend die Erwartung geäußert wor­den, dass mit dem Einzug weit­er­er Klein­parteien in das Europäis­che Par­la­ment die Mehrheits­gewin­nung erschw­ert werde. Damit allein ist jedoch noch keine hin­re­ichend wahrschein­lich zu erwartende Beein­träch­ti­gung der Funk­tions­fähigkeit des Europäis­chen Par­la­ments dargelegt.

Des Weit­eren sind die Auf­gaben des Europäis­chen Par­la­ments durch die europäis­chen Verträge so aus­gestal­tet, dass es an zwin­gen­den Grün­den, in die Wahl- und Chan­cen­gle­ich­heit einzu­greifen, fehlt. Eine — bei der Wahl zum Deutschen Bun­destag — ver­gle­ich­bare Inter­essen­lage beste­ht auf europäis­ch­er Ebene nach den europäis­chen Verträ­gen nicht. Das Europäis­che Par­la­ment wählt keine Union­sregierung, die auf seine fort­laufende Unter­stützung angewiesen wäre. Eben­so wenig ist die Geset­zge­bung der Union von ein­er gle­ich­bleiben­den Mehrheit im Europäis­chen Par­la­ment abhängig, die von ein­er sta­bilen Koali­tion bes­timmter Frak­tio­nen gebildet würde und der eine Oppo­si­tion gegenüber­stünde. Zudem ist die unionale Geset­zge­bung nach dem Primär­recht so konzip­iert, dass sie nicht von bes­timmten Mehrheitsver­hält­nis­sen im Europäis­chen Par­la­ment abhängig ist.

Wahl nach starren Listen[↑]

Die gegen die Wahl nach „star­ren“ Lis­ten erhobene Rüge greift dage­gen nicht durch. Nach dem Union­srecht bleibt es den Mit­glied­staat­en vor­be­hal­ten, sich entwed­er für eine Wahl mit gebun­de­nen — durch den Wäh­ler nicht verän­der­baren — Lis­ten oder für offene — die Möglichkeit der Verän­derung der Rei­hen­folge der Wahlbe­wer­ber auf den Wahlvorschlä­gen gewährende — Lis­ten zu entschei­den. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat bere­its für nationale Wahlen wieder­holt fest­gestellt, dass die Wahl nach „star­ren“ Lis­ten ver­fas­sungsrechtlich nicht zu bean­standen ist. Neue Argu­mente, die für die Europawahl Anlass zu ein­er anderen Beurteilung geben kön­nten, sind nicht vor­ge­tra­gen wor­den.

Folgen für die Europawahl 2007[↑]

Die Ver­fas­sungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel hat die Nichtigerk­lärung der sie regel­nden Bes­tim­mung des § 2 Abs. 7 EuWG zur Folge. Der Wahlfehler führt jedoch nicht dazu, die Wahl zum Europäis­chen Par­la­ment des Jahres 2009 in Deutsch­land für ungültig zu erk­lären und eine erneute Wahl anzuord­nen. Denn im Rah­men der gebote­nen Abwä­gung ist dem Bestandss­chutz der im Ver­trauen auf die Ver­fas­sungsmäßigkeit des Europawahlge­set­zes zusam­menge­set­zten Volksvertre­tung Vor­rang gegenüber der Durch­set­zung des fest­gestell­ten Wahlfehlers einzuräu­men. Eine Neuwahl in Deutsch­land wirk­te sich störend und mit nicht abschätzbaren Fol­gen auf die laufende Arbeit des Europäis­chen Par­la­ments aus, ins­beson­dere auf die Zusam­me­nar­beit der Abge­ord­neten in den Frak­tio­nen und Auss­chüssen. Demge­genüber ist der Wahlfehler nicht als „unerträglich“ anzuse­hen. Er bet­rifft nur einen gerin­gen Anteil der Abge­ord­neten des deutschen Kontin­gents und stellt die Legit­i­ma­tion der deutschen Abge­ord­neten des Europäis­chen Par­la­ments in ihrer Gesamtheit nicht in Frage.

Dissenting Votes[↑]

Die Entschei­dung erg­ing nicht ein­stim­mung, son­dern mit 5:3 Stim­men. Zwei Ver­fas­sungsrichter — Di Fabio und Melling­hoff — haben der Entschei­dung ein Son­der­vo­tum beige­fügt, in der sie ihren abwe­ichen­den Stand­punkt begrün­den:

Die Richter Di Fabio und Melling­hoff tra­gen die Entschei­dung in Ergeb­nis und Begrün­dung nicht mit. Sie sind der Auf­fas­sung, dass die Sen­atsmehrheit durch eine zu formel­hafte Anle­gung der Prü­fungs­maßstäbe den Ein­griff in die Wahlrechts­gle­ich­heit und die Chan­cen­gle­ich­heit poli­tis­ch­er Parteien nicht überzeu­gend gewichte. Der Sen­at ziehe den Gestal­tungsspiel­raum des Wahlge­set­zge­bers zu eng und nehme eine mögliche Funk­tions­beein­träch­ti­gung des Europa­parla­ments trotz dessen gewach­sen­er poli­tis­ch­er Ver­ant­wor­tung in Kauf.

Die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel sei keine bere­its dem Grunde nach ver­botene Dif­feren­zierung. Sie stelle vielmehr eine ergänzende Regelung zum Ver­hält­niswahlrecht dar. Das Ver­hält­niswahlsys­tem mit der Annexbe­din­gung ein­er Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel sei aus Sicht der Erfol­gswert­gle­ich­heit weitaus weniger ein­schnei­dend als ein — vom Grundge­setz eben­falls erlaubtes — ein­stu­figes Mehrheitswahlsys­tem, welch­es dazu führen könne, dass sog­ar mehr als 50% der im Wahlkreis abgegebe­nen Stim­men ohne jede Man­datswirkung blieben. Die Wahlgrund­sätze aus Art. 38 GG nötigten nicht zur Aus­gestal­tung eines reinen Wahlsys­tems, son­dern ließen Mod­i­fika­tio­nen und Mis­chun­gen zu. Die ver­fas­sungs­gerichtliche Prü­fung dürfe kein einzelnes Ele­ment eines Wahlsys­tems her­aus­greifen und daran strenge Gle­ich­heit­san­forderun­gen richt­en. Wahlrechts­fra­gen seien der poli­tis­chen Gestal­tung des Geset­zge­bers unter­wor­fen, dessen Regelungsauf­trag angesichts der All­ge­mein­heit der Wahlgrund­sätze dem Bun­desver­fas­sungs­gericht Zurück­hal­tung aufer­lege.

Die Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel sei sach­lich gerecht­fer­tigt, um für das deutsche Kontin­gent eine zu weit­ge­hende Zer­split­terung der im Europa­parla­ment vertrete­nen poli­tis­chen Parteien zu ver­hin­dern. Dabei trage Deutsch­land zusam­men mit den anderen Mit­glied­staat­en ins­ge­samt Ver­ant­wor­tung für die Funk­tions­fähigkeit des Europa­parla­ments. Ger­ade die Staat­en mit größeren Man­datskontin­gen­ten leis­teten in ihrem Gestal­tungsrah­men dur­chaus Beiträge gegen eine weit­ere Zer­gliederung des Europa­parla­ments. Neben Sper­rk­lauseln enthiel­ten die Wahlsys­teme in den Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union auch wahltech­nis­che Aus­gestal­tun­gen, die ohne­hin zu Dif­feren­zen in der Erfol­gswert­gle­ich­heit führten. Mit der isolierten Aufhe­bung der deutschen Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel durch den Sen­at werde daher im europäis­chen Umfeld ein Son­der­weg beschrit­ten. Der Dif­feren­zierungs­grund der Funk­tions­beein­träch­ti­gung des Par­la­ments werde durch den Sen­at let­ztlich auf eine Funk­tion­sun­fähigkeit begren­zt, ohne dass die Recht­sprechung des Bun­desver­fas­sungs­gerichts hier­für eine Grund­lage biete. Ein sach­lich­er Grund für die Recht­fer­ti­gung der Fünf-Prozent-Sper­rk­lausel beste­he bere­its in der Ver­ringerung möglich­er Funk­tions­beein­träch­ti­gun­gen des Europa­parla­ments und liege nicht erst dann vor, wenn dessen kün­ftige Hand­lung­sun­fähigkeit zu erwarten sei.

Der Umstand, dass es dem Europa­parla­ment bish­er — unter Bedin­gun­gen großer Het­ero­gen­ität — gelun­gen sei, eine mehrheits­fähige Wil­lens­bil­dung her­beizuführen, könne kein Argu­ment dafür sein, dass die Ver­hin­derung ein­er zusät­zlichen par­la­men­tarischen Zer­gliederung die Sper­rk­lausel nicht recht­fer­ti­gen könne. Jede weit­ere poli­tis­che Frag­men­tierung erhöhe den zeitlichen und per­son­ellen Aufwand, Kon­sens her­beizuführen und verkleinere größere poli­tis­che Rich­tun­gen mit Wieder­erken­nungswert für die Wäh­ler. Dem Geset­zge­ber müsse, ger­ade vor dem Hin­ter­grund, dass sich das Europa­parla­ment nach Inkraft­treten des Ver­trages von Liss­abon in ein­er neuen Phase sein­er Entwick­lung befinde, ein Spiel­raum für die Beurteilung von Funk­tion­srisiken zuge­bil­ligt wer­den.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Urteil vom 9. Novem­ber 2011 — 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10