Der EU-Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention — und die Informationsfreiheit

Das Gericht der Europäis­chen Union hat den Beschluss des Rates, den Zugang zu einem den Beitritt der Europäis­chen Union zur Europäis­chen Kon­ven­tion zum Schutz der Men­schen­rechte und Grund­frei­heit­en betr­e­f­fend­en Doku­ment zu ver­weigern, teil­weise für nichtig erk­lärt.

Der EU-Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention — und die Informationsfreiheit

Jed­er Unions­bürg­er sowie jede natür­liche oder juris­tis­che Per­son mit Wohn­sitz oder Sitz in einem Mit­glied­staat hat nach der Verord­nung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Doku­menten des Europäis­chen Par­la­ments, des Rates und der Kom­mis­sion1 vor­be­haltlich bes­timmter Aus­nah­men ein Recht auf Zugang zu Doku­menten der EU-Organe. Die Organe ver­weigern ins­beson­dere den Zugang zu einem Doku­ment, durch dessen Ver­bre­itung der Schutz des öffentlichen Inter­ess­es im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen beein­trächtigt würde.

Am 23. Jan­u­ar 2011 beantragte Leonard Besselink, Pro­fes­sor für Ver­fas­sungsrecht an der juris­tis­chen Fakultät der Uni­ver­sität Utrecht (Nieder­lande), Zugang zu einem Doku­ment, das einen Entwurf für einen Beschluss des Rates der Europäis­chen Union über die Ermäch­ti­gung der Kom­mis­sion zu Ver­hand­lun­gen über den Beitritt der Europäis­chen Union zur Europäis­chen Kon­ven­tion zum Schutz der Men­schen­rechte und Grund­frei­heit­en (EMRK) enthält. In diesem Doku­ment befind­en sich fern­er die von der Kom­mis­sion in ihrer Eigen­schaft als Ver­hand­lungs­führerin der Union einzuhal­tenden Ver­hand­lungsrichtlin­ien.

Mit Beschluss vom 1. April 2011 ver­weigerte der Rat den vollen Zugang zu dem Doku­ment und gewährte Zugang zu ein­er in Teilen freigegebe­nen Fas­sung dieses Doku­ments, da er der Ansicht war, dass die Ver­bre­itung des Doku­ments den Schutz des öffentlichen Inter­ess­es im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen beein­trächti­gen würde. Ins­beson­dere wür­den mit dem Doku­ment die strate­gis­chen Ziele der Union offen­gelegt, wodurch ihre Ver­hand­lungspo­si­tion geschwächt würde. Zudem würde durch die Ver­bre­itung eines vor­bere­i­t­en­den Schrift­stücks das Ver­trauen­skli­ma zwis­chen den Ver­hand­lungspart­nern beein­trächtigt, so dass die kün­fti­gen inter­na­tionalen Ver­hand­lun­gen der Union in Mitlei­den­schaft gezo­gen wer­den kön­nten.

Herr Besselink hat beim Gericht der Europäis­chen Union Klage auf Nichtigerk­lärung des Beschlusses des Rates erhoben. Nach sein­er Auf­fas­sung hat der Rat durch eine unzutr­e­f­fende Anwen­dung der in der Verord­nung Nr. 1049/2001 vorge­se­henen Aus­nahme in Bezug auf den Schutz des öffentlichen Inter­ess­es im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen einen Rechts­fehler began­gen. Zudem habe der Rat gegen diese Verord­nung und den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit ver­stoßen, da er nicht geprüft habe, ob es ange­bracht gewe­sen wäre, in größerem Umfang einen teil­weisen Zugang zu gewähren und die Ablehnung auf die Teile des Doku­ments zu beschränken, für die dies angemessen und unbe­d­ingt erforder­lich gewe­sen wäre.

In seinem jet­zt verkün­de­ten Urteil erk­lärt das Union­s­gericht den Beschluss des Rates teil­weise für nichtig.

Zum einen stellt das Gericht der Europäis­chen Union fest, dass der Rat einen offen­sichtlichen Beurteilungs­fehler began­gen hat, indem er den Zugang zur Ver­hand­lungsrichtlin­ie Nr. 5 über den Beitritt zu den Zusatzpro­tokollen zur EMRK ver­weigerte. Da diese näm­lich den Ver­hand­lungspart­nern mit­geteilt wor­den war, kann in ihrer Ver­bre­itung keine Schwächung der Ver­hand­lungspo­si­tion der Union gese­hen wer­den. Überdies enthält sie lediglich den Stand­punkt der Union zur Frage des Beitritts der Union zu den Pro­tokollen und schließt z. B. wed­er den Stand­punkt der Part­ner der Union in den Ver­hand­lun­gen noch den Stand­punkt der Union zum Stand­punkt ihrer Part­ner ein. Daher kann die Ver­bre­itung dieses Teils des Doku­ments nicht das Ver­trauen­skli­ma zwis­chen den an diesen Ver­hand­lun­gen unmit­tel­bar oder mit­tel­bar Beteiligten gefährden.

Zum anderen war der Rat in Bezug auf die übri­gen Ver­hand­lungsrichtlin­ien nach Auf­fas­sung des Gerichts zu der Annahme berechtigt, dass eine Ver­bre­itung ihres genauen Inhalts das öffentliche Inter­esse im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen beein­trächti­gen kön­nte. Denn auch wenn es sich um ein vor­bere­i­t­en­des Schrift­stück han­delt, kön­nen sich die von der Union im Rah­men inter­na­tionaler Ver­hand­lun­gen ein­genomme­nen Stand­punk­te auf­grund des Ver­laufs dieser Ver­hand­lun­gen sowie der Zugeständ­nisse und Kom­pro­misse, auf die sich die ver­schiede­nen Beteiligten in diesem Rah­men ver­ständigt haben, ändern. Dabei ist nicht auszuschließen, dass sich die öffentliche Ver­bre­itung der eige­nen Stand­punk­te durch die Union, während die Ver­hand­lungspo­si­tio­nen der anderen Parteien geheim bleiben, neg­a­tiv auf die Ver­hand­lungskraft der Union auswirkt.

Da die Ver­bre­itung des in Rede ste­hen­den Doku­ments – abge­se­hen von der Ver­hand­lungsrichtlin­ie Nr. 5 – möglicher­weise das öffentliche Inter­esse im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen hätte beein­trächti­gen kön­nen, war der Rat verpflichtet, sodann anhand des Grund­satzes der Ver­hält­nis­mäßigkeit zu prüfen, ob das Doku­ment, unter Beschränkung ein­er etwaigen Weigerung auf die von der genan­nten Aus­nahme erfassten Angaben, teil­weise zugänglich zu machen war. Im vor­liegen­den Fall hat der Rat einen sehr eingeschränk­ten Zugang gewährt, der im Wesentlichen nur den Ein­leitung­steil des Doku­ments und einen Teil des Beschlussen­twurfs des Rates umfasste. Hierzu ergibt sich nach Auf­fas­sung des Union­s­gerichts aus der Prü­fung des in Rede ste­hen­den Doku­ments, dass bes­timmte Teile der Ver­hand­lungsrichtlin­ien hät­ten offen­gelegt wer­den kön­nen, ohne dadurch das öffentliche Inter­esse der Union im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen zu beein­trächti­gen. Dies gilt für die Teile des Beschlussen­twurfs und der Ver­hand­lungsrichtlin­ien, in denen der Rat lediglich auf die Grund­sätze für die Ver­hand­lun­gen über den Beitritt der Union zur EMRK hin­weist. Es gilt auch für die Ver­hand­lungsrichtlin­ien, in denen der Rat lediglich eine Liste in den Ver­hand­lun­gen aufzu­greifend­er Fra­gen auf­stellt, ohne zu ihnen näher Stel­lung zu nehmen. Nach Auf­fas­sung des Gerichts führen diese Schlussfol­gerun­gen hin­sichtlich des Umfangs des teil­weisen Zugangs zur Rechtswidrigkeit der vom Rat vorgenomme­nen Prü­fung. Das Gericht stellt daher fest, dass der Rat in Bezug auf die Teile des Doku­ments, deren Ver­bre­itung das öffentliche Inter­esse im Bere­ich inter­na­tionaler Beziehun­gen beein­trächti­gen kon­nte, nicht sein­er Verpflich­tung nachgekom­men ist, die Weigerung allein auf die von der ange­führten Aus­nahme erfassten Infor­ma­tio­nen zu beschränken.

Aus diesen Grün­den erk­lärt das Gericht der Europäis­chen Union den Beschluss des Rates für nichtig, soweit mit ihm der Zugang zur Ver­hand­lungsrichtlin­ie Nr. 5 und zu den nicht offen­gelegten Teilen des Doku­ments ver­weigert wird, in denen auf die für die Ver­hand­lun­gen maßgeben­den Grund­sätze des EU-Ver­trags hingewiesen wird oder lediglich die in den Ver­hand­lun­gen aufzu­greifend­en Fra­gen dargestellt wer­den. Im Übri­gen wurde die Klage von Her­rn Besselink abgewiesen.

Gericht der Europäis­chen Union, Urteil vom 12. Sep­tem­ber 2013 — T 331/11 [Besslink / Rat]

  1. ABl. L 145, S. 43 []