Der EU-Wie­der­auf­bau­fonds kann kommen

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat einen gegen die Aus­fer­ti­gung des Eigen­mit­tel­be­schluss-Rati­fi­zie­rungs­ge­set­zes zum Eu-Wie­der­auf­bau­fonds gerich­te­ten Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung abgelehnt.

Der EU-Wie­der­auf­bau­fonds kann kommen

Der EU-Wie­der­auf­bau­fonds – und der EU-Eigenmittelbeschluss

Im Juli 2020 ver­ein­bar­ten die Staats- und Regie­rungs­chefs der Euro­päi­schen Uni­on zur Bewäl­ti­gung der wirt­schaft­li­chen und sozia­len Aus­wir­kun­gen der COVID-19-Pan­de­mie das Auf­bau­in­stru­ment „Next Genera­ti­on EU“. Der Eigen­mit­tel­be­schluss des Rates der Euro­päi­schen Uni­on vom 14.12.2020, dem alle Mit­glied­staa­ten zustim­men müs­sen, ermäch­tigt die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on, im Namen der Euro­päi­schen Uni­on an den Kapi­tal­märk­ten Mit­tel bis zu einem Betrag von 750 Mil­li­ar­den Euro zu Prei­sen von 2018 auf­zu­neh­men. Zwar ist der gegen das deut­sche Zustim­mungs­ge­setz gerich­te­te Antrag im Haupt­sa­che­ver­fah­ren weder von vorn­her­ein unzu­läs­sig noch offen­sicht­lich unbe­grün­det, weil die Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler jeden­falls die Mög­lich­keit dar­ge­legt haben, dass durch das ERatG die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes (Art. 79 Abs. 3 GG) berührt sein oder eine offen­sicht­li­che und struk­tu­rell bedeut­sa­me Über­schrei­tung des Inte­gra­ti­ons­pro­gramms vor­lie­gen könn­te. Bei sum­ma­ri­scher Prü­fung lässt sich eine hohe Wahr­schein­lich­keit für einen Ver­stoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG aller­dings nicht fest­stel­len. Die des­halb gebo­te­ne Fol­gen­ab­wä­gung fällt zu Las­ten der Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler aus, weil die Nach­tei­le, die sich erge­ben, wenn die einst­wei­li­ge Anord­nung nicht erlas­sen wird, sich das ERatG spä­ter jedoch als ver­fas­sungs­wid­rig erwei­sen soll­te, weni­ger schwer wie­gen als die Fol­gen, die ein­trä­ten, wenn die einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen wür­de, die Ver­fas­sungs­be­schwer­de sich spä­ter jedoch als unbe­grün­det her­aus­stel­len sollte.

Auf der Tagung des Euro­päi­schen Rates vom 17. bis 21.07.2020, die unter dem Ein­druck der COVID-19-Pan­de­mie statt­fand, ver­ein­bar­ten die Staats- und Regie­rungs­chefs der Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on den Mehr­jäh­ri­gen Finanz­rah­men MFR 2021–2027 und das tem­po­rä­re Auf­bau­in­stru­ment „Next Genera­ti­on EU“ (NGEU). Mit NGEU sol­len die gra­vie­ren­den wirt­schaft­li­chen und sozia­len Aus­wir­kun­gen der Pan­de­mie in den Mit­glied­staa­ten ein­ge­dämmt und gemil­dert wer­den. Der Eigen­mit­tel­be­schluss des Rates der Euro­päi­schen Uni­on vom 14.12.2020 (im Fol­gen­den: Eigen­mit­tel­be­schluss 2020) regelt die Grund­la­gen der Finan­zie­rung die­ser Maß­nah­men. Dar­in wird die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on – aus­schließ­lich zur Bewäl­ti­gung der Fol­gen der COVID-19-Pan­de­mie – ermäch­tigt, im Namen der Euro­päi­schen Uni­on an den Kapi­tal­märk­ten Mit­tel bis zu einem Betrag von 750 Mil­li­ar­den Euro zu Prei­sen von 2018 auf­zu­neh­men. Er tritt erst nach Zustim­mung aller Mit­glied­staa­ten in Kraft. Der Deut­sche Bun­des­tag nahm den Gesetz­ent­wurf zum ERatG am 25.03.2021 an. Der Bun­des­rat stimm­te ihm am 26.03.2021 zu.

Die Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler machen im Wesent­li­chen gel­tend, das Eigen­mit­tel­be­schluss-Rati­fi­zie­rungs­ge­setz ver­let­ze sie in ihren Rech­ten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung hat­te kei­nen Erfolg:

Offe­ner Aus­gang des Hauptsacheverfahrens

Der Antrag im Haupt­sa­che­ver­fah­ren ist zwar weder von vorn­her­ein unzu­läs­sig noch offen­sicht­lich unbegründet.

Das Recht auf demo­kra­ti­sche Selbst­be­stim­mung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG ver­mit­telt den Bür­ge­rin­nen und Bür­gern nicht nur Schutz vor einer sub­stan­ti­el­len Ero­si­on der Gestal­tungs­macht des Deut­schen Bun­des­ta­ges, son­dern auch ein Recht dar­auf, dass Orga­ne, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­ge Stel­len der Euro­päi­schen Uni­on nur die Zustän­dig­kei­ten aus­üben, die ihnen nach Maß­ga­be des Art. 23 GG über­tra­gen wor­den sind. Das Bud­get­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges und sei­ne haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung sind als unver­füg­ba­rer Teil des grund­ge­setz­li­chen Demo­kra­tie­prin­zips durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützt. Danach gehört es zum ände­rungs­fes­ten Kern von Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass der Bun­des­tag dem Volk gegen­über ver­ant­wort­lich über alle wesent­li­chen Ein­nah­men und Aus­ga­ben ent­schei­det. Es dür­fen kei­ne dau­er­haf­ten Mecha­nis­men begrün­det wer­den, die auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen ande­rer Staa­ten hin­aus­lau­fen, vor allem wenn sie mit schwer kal­ku­lier­ba­ren Fol­ge­wir­kun­gen ver­bun­den sind. Jede aus­ga­ben­wirk­sa­me soli­da­ri­sche Hilfs­maß­nah­me des Bun­des grö­ße­ren Umfangs im inter­na­tio­na­len oder unio­na­len Bereich muss vom Bun­des­tag im Ein­zel­nen bewil­ligt wer­den. Soweit über­staat­li­che Ver­ein­ba­run­gen getrof­fen wer­den, die auf­grund ihrer Grö­ßen­ord­nung für das Bud­get­recht von struk­tu­rel­ler Bedeu­tung sein kön­nen, muss dar­über hin­aus gesi­chert sein, dass wei­ter­hin hin­rei­chen­der par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss auf die Art und Wei­se des Umgangs mit den zur Ver­fü­gung gestell­ten Mit­teln besteht. Eine Ver­let­zung des Demo­kra­tie­prin­zips liegt vor, wenn die Fest­le­gung von Abga­ben in Art und Höhe in wesent­li­chem Umfang supra­na­tio­na­li­siert und damit der Dis­po­si­ti­ons­be­fug­nis des Bun­des­ta­ges ent­zo­gen würde.

Aus dem Vor­trag der Antrag­stel­len­den ergibt sich jeden­falls die Mög­lich­keit, dass der gebil­lig­te Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 in die haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Bun­des­ta­ges ein­greift, die Ver­fas­sungs­iden­ti­tät des Grund­ge­set­zes beein­träch­tigt und die Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler in ihrem Recht auf demo­kra­ti­sche Selbst­be­stim­mung verletzt.

Die Antrag­stel­len­den füh­ren aus, die Haf­tungs­re­ge­lun­gen des Eigen­mit­tel­be­schlus­ses 2020 ermäch­tig­ten die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on dazu, unter bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen von den Mit­glied­staa­ten zusätz­li­che Mit­tel abzu­ru­fen. Dies kön­ne dazu füh­ren, dass die Haf­tung der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land für die Ver­bind­lich­kei­ten der Euro­päi­schen Uni­on eine Höhe errei­che, die den auf 190 Mil­li­ar­den Euro begrenz­ten Haf­tungs­an­teil am ESM-Kapi­tal erheb­lich über­stei­ge. Der Deut­sche Bun­des­tag wer­de einem finanz­wirk­sa­men Mecha­nis­mus aus­ge­setzt, der „zu nicht über­schau­ba­ren haus­halts­be­deut­sa­men Belas­tun­gen ohne vor­he­ri­ge kon­sti­tu­ti­ve Zustim­mung“ füh­re. Es könn­ten zusätz­li­che Covid-19-Fol­gen­be­wäl­ti­gungs­pro­gram­me auf­ge­legt wer­den, ohne dass der Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 ange­passt wer­den müs­se. Der Bun­des­tag sei nicht mehr „Herr sei­ner Ent­schlüs­se“. Die Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler berück­sich­ti­gen dabei zwar nicht die Begren­zung der maxi­ma­len jähr­li­chen Belas­tung des Bun­des­haus­halts und den Grad der Wahr­schein­lich­keit, mit der sich das von ihnen auf­ge­zeig­te Haf­tungs­ri­si­ko in vol­lem Umfang ver­wirk­li­chen könn­te. Die Mög­lich­keit einer die Gren­zen von Art. 79 Abs. 3 GG über­schrei­ten­den Ent­lee­rung der Haus­halts­au­to­no­mie des Bun­des­ta­ges durch den Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 ist jedoch nicht von vorn­her­ein ausgeschlossen.

Die Antrag­stel­len­den tra­gen dar­über hin­aus hin­rei­chend dazu vor, dass und war­um der Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 weder von Art. 311 Abs. 3 AEUV gedeckt noch mit Art. 125 Abs. 1 AEUV ver­ein­bar und als Ultra-vires-Akt zu qua­li­fi­zie­ren sei und dass er das Prin­zip der begrenz­ten Ein­zel­er­mäch­ti­gung offen­sicht­lich und mit struk­tu­rell bedeut­sa­mer Wir­kung ver­let­ze. Mit ihm wer­de das Ver­schul­dungs­ver­bot, das zu den wesent­li­chen Grund­la­gen der deut­schen Zustim­mung zu den Ver­trä­gen von Maas­tricht und Lis­sa­bon zäh­le, gebro­chen. Auch ver­sto­ße der Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 gegen die soge­nann­te Nicht­bei­stands- („No bail out“)-Klausel gemäß Art. 125 Abs. 1 AEUV, nach der weder die Euro­päi­sche Uni­on noch die Mit­glied­staa­ten für die Ver­bind­lich­kei­ten eines ande­ren Mit­glied­staats haf­te­ten und nicht für der­ar­ti­ge Ver­bind­lich­kei­ten einträten.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist in der Haupt­sa­che auch nicht offen­sicht­lich unbe­grün­det. Die Ein­wän­de der Antrag­stel­le­rin­nen und Antrag­stel­ler las­sen es jeden­falls nicht aus­ge­schlos­sen erschei­nen, dass die Ermäch­ti­gung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on zur Auf­nah­me von 750 Mil­li­ar­den Euro auf dem Kapi­tal­markt über die in Art. 311 Abs. 3 AEUV ent­hal­te­ne Ermäch­ti­gung hin­aus­geht. Fer­ner ist nach ihrem Vor­trag nicht aus­zu­schlie­ßen, dass Deutsch­land unter bestimm­ten Umstän­den hier­für haf­ten müss­te und dass dadurch die durch Art. 110 in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 in Ver­bin­dung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschütz­te haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Bun­des­ta­ges berührt wird.

Bei sum­ma­ri­scher Prü­fung lässt sich eine hohe Wahr­schein­lich­keit für einen Ver­stoß gegen die durch Art. 79 Abs. 3 in Ver­bin­dung mit Art. 110 und Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG geschütz­te haus­halts­po­li­ti­sche Gesamt­ver­ant­wor­tung des Bun­des­ta­ges aller­dings nicht feststellen.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat bis­lang nicht ent­schie­den, ob und inwie­weit sich unmit­tel­bar aus dem Demo­kra­tie­prin­zip eine jus­ti­zia­ble Begren­zung der Über­nah­me von Zah­lungs­ver­pflich­tun­gen oder Haf­tungs­zu­sa­gen her­lei­ten lässt. Dabei kommt es mit Blick auf das Demo­kra­tie­prin­zip nur auf eine evi­den­te Über­schrei­tung von äußers­ten Gren­zen an. Eine unmit­tel­bar aus dem Demo­kra­tie­prin­zip fol­gen­de Ober­gren­ze könn­te allen­falls über­schrit­ten sein, wenn sich die Zah­lungs­ver­pflich­tun­gen und Haf­tungs­zu­sa­gen im Ein­tritts­fall so aus­wirk­ten, dass die Haus­halts­au­to­no­mie jeden­falls für einen nen­nens­wer­ten Zeit­raum nicht nur ein­ge­schränkt wür­de, son­dern prak­tisch voll­stän­dig leer­lie­fe, wobei der Gesetz­ge­ber nament­lich mit Blick auf die Fra­ge der Ein­tritts­ri­si­ken und die zu erwar­ten­den Fol­gen für die Hand­lungs­frei­heit des Haus­halts­ge­setz­ge­bers über einen wei­ten Ein­schät­zungs­spiel­raum verfügt.

Vor die­sem Hin­ter­grund spre­chen bei sum­ma­ri­scher Prü­fung vor­lie­gend meh­re­re Grün­de gegen eine Berüh­rung der haus­halts­po­li­ti­schen Gesamt­ver­ant­wor­tung des Bundestags:

  • Die Ermäch­ti­gung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on, am Kapi­tal­markt Mit­tel bis zu 750 Mil­li­ar­den Euro zu Prei­sen von 2018 auf­zu­neh­men, führt nicht zu einer unmit­tel­ba­ren Haf­tung Deutsch­lands und des Bun­des­haus­halts. Eine sol­che kommt nur in Betracht, wenn die Mit­tel der Euro­päi­schen Uni­on nicht aus­rei­chen, um den Ver­pflich­tun­gen aus der Mit­tel­auf­nah­me nach­zu­kom­men, und die Kom­mis­si­on die erfor­der­li­chen Mit­tel nicht auf ande­re Wei­se, etwa durch kurz­fris­ti­ge Kas­sen­kre­di­te, bereit­stel­len kann. In die­sem Fall haf­ten die Mit­glied­staa­ten grund­sätz­lich anteils­mä­ßig („pro rata“) ent­spre­chend ihrem Finan­zie­rungs­an­teil am Bud­get der Euro­päi­schen Uni­on. Nur wenn ein Mit­glied­staat einem der­ar­ti­gen Kapi­tal­ab­ruf ganz oder teil­wei­se nicht recht­zei­tig nach­kommt, kann die Kom­mis­si­on von ande­ren Mit­glied­staa­ten zusätz­li­che Mit­tel abru­fen, wobei wie­der­um der jewei­li­ge Finan­zie­rungs­an­teil zugrun­de zu legen ist. Schließ­lich sieht der Eigen­mit­tel­be­schluss vor, dass die Til­gung zum 31.12.2058 abge­schlos­sen sein muss. Höhe, Dau­er und Zweck der von der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on auf­zu­neh­men­den Mit­tel sind daher eben­so begrenzt wie die mög­li­che Haf­tung Deutsch­lands. Die ent­spre­chen­den Mit­tel sind zudem aus­schließ­lich zur Bewäl­ti­gung der Fol­gen der COVID-19-Kri­se ein­zu­set­zen. Eine zusätz­li­che Kre­dit­auf­nah­me durch die Euro­päi­sche Uni­on ist nicht vorgesehen.
  • Ob die Aus­ge­stal­tung des Eigen­mit­tel­be­schlus­ses 2020 den sich aus Art. 79 Abs. 3 GG erge­ben­den Anfor­de­run­gen an den Schutz der Haus­halts­au­to­no­mie des Deut­schen Bun­des­ta­ges voll­stän­dig Rech­nung trägt, wird in dem Ver­fah­ren der Haupt­sa­che zu klä­ren sein. Dabei wird ins­be­son­de­re zu prü­fen sein, ob durch den Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 dau­er­haf­te Mecha­nis­men begrün­det wer­den, die auf eine Haf­tungs­über­nah­me für Wil­lens­ent­schei­dun­gen ande­rer Staa­ten hin­aus­lau­fen, ob Ver­pflich­tun­gen ent­ste­hen kön­nen, die für das Bud­get­recht des Bun­des­ta­ges von struk­tu­rel­ler Bedeu­tung sind, sowie ob gewähr­leis­tet ist, dass ein hin­rei­chen­der par­la­men­ta­ri­scher Ein­fluss auf die Art und Wei­se des Umgangs mit den zur Ver­fü­gung gestell­ten Mit­teln besteht. Aus­ge­schlos­sen ist eine Berüh­rung der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät inso­weit ange­sichts des Umfangs des Haf­tungs­ri­si­kos, sei­ner Dau­er und der begrenz­ten Mit­wir­kungs­mög­lich­kei­ten des Bun­des­ta­ges nicht.

Fol­gen­ab­wä­gung

Weil sich der Aus­gang des Haupt­sa­che­ver­fah­rens als offen erweist, hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt grund­sätz­lich eine Fol­gen­ab­wä­gung vor­zu­neh­men. Die­se geht hier zu Las­ten der Antrag­stel­ler aus.

Ergin­ge die einst­wei­li­ge Anord­nung, könn­te der Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che nicht in Kraft tre­ten. Das Haupt­sa­che­ver­fah­ren wird vor­aus­sicht­lich einen erheb­li­chen Zeit­raum in Anspruch neh­men. Ein ver­zö­ger­tes Inkraft­tre­ten des Eigen­mit­tel­be­schlus­ses 2020 wür­de des­sen wirt­schafts­po­li­ti­sche Ziel­set­zung beein­träch­ti­gen. Die damit ver­bun­de­nen Nach­tei­le könn­ten sich zudem als irrever­si­bel her­aus­stel­len und – da das Auf­bau­in­stru­ment NGEU gera­de der Bewäl­ti­gung der Fol­gen der COVID-19-Pan­de­mie die­nen soll und die Maß­nah­men über einen rela­tiv kur­zen Zeit­raum erfol­gen sol­len – ange­sichts der mit die­ser Pan­de­mie ver­bun­de­nen Dyna­mik ihren Zweck ver­feh­len. Ein ver­spä­te­tes Inkraft­tre­ten hät­te nach Ein­schät­zung der Bun­des­re­gie­rung, der bei der Bewer­tung außen­po­li­tisch erheb­li­cher Sach­ver­hal­te ein wei­ter Ein­schät­zungs- und Pro­gno­se­spiel­raum zukommt, zudem erheb­li­che außen- und euro­pa­po­li­ti­sche Ver­wer­fun­gen zur Folge.

Dem­ge­gen­über wie­gen die Nach­tei­le erheb­lich weni­ger schwer, die sich erge­ben, wenn die einst­wei­li­ge Anord­nung nicht erlas­sen wird, sich das Eigen­mit­tel­be­schluss-Rati­fi­zie­rungs­ge­setz spä­ter jedoch als ver­fas­sungs­wid­rig erwei­sen soll­te. Der Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 könn­te nach der Zustim­mung aller Mit­glied­staa­ten in Kraft tre­ten und die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on wäre ermäch­tigt, bis 2026 im Namen der Euro­päi­schen Uni­on Mit­tel bis zu 750 Mil­li­ar­den Euro zu Prei­sen von 2018 an den Kapi­tal­märk­ten auf­zu­neh­men. Für den Bun­des­haus­halt kön­nen sich dar­aus nur dann zusätz­li­che Belas­tun­gen erge­ben, wenn die Gesamt­gut­ha­ben der Euro­päi­schen Uni­on ihren Kas­sen­mit­tel­be­darf nicht decken. Für den Fall, dass sämt­li­che ande­ren Mit­glied­staa­ten der Euro­päi­schen Uni­on ihrer Nach­schuss­pflicht nicht nach­kom­men, könn­te sich bis 2058 rech­ne­risch nach Dar­stel­lung der Bun­des­re­gie­rung eine jähr­li­che Belas­tung des Bun­des­haus­halts von ca. 21 Mil­li­ar­den Euro erge­ben. Die­ses Sze­na­rio hal­ten Bun­des­tag und Bun­des­re­gie­rung für unrea­lis­tisch. Soll­te sich der Eigen­mit­tel­be­schluss 2020 im Haupt­sa­che­ver­fah­ren als Ultra-vires-Akt erwei­sen, besteht die Mög­lich­keit, dass der – vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nach Art. 267 AEUV zu befas­sen­de – Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on den Eigen­mit­tel­be­schluss für nich­tig erklärt. Stellt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt einen Ultra-vires-Akt fest oder soll­te er ent­ge­gen der sum­ma­ri­schen Prü­fung im vor­lie­gen­den Beschluss eine Berüh­rung der Ver­fas­sungs­iden­ti­tät durch den Eigen­mit­tel­be­schluss beja­hen, müss­ten Bun­des­re­gie­rung, Bun­des­tag und Bun­des­rat die ihnen zu Gebo­te ste­hen­den Maß­nah­men ergrei­fen, um die Ver­fas­sungs­ord­nung wiederherzustellen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 15. April 2021 – 2 BvR 547/​21