ESM — der Europäische Stabilitätsmechanismus und der “Euro-Plus-Pakt”

Vor dem Bun­desver­fas­sungs­gericht waren heute die Anträge im Organstre­it „ESM/Eu­ro-Plus-Pakt” erfol­gre­ich. Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat mit seinem heute verkün­de­ten Urteil die Anträge der Frak­tion Bünd­nis 90/Die Grü­nen für begrün­det erachtet, mit denen die Antrag­stel­lerin eine Ver­let­zung der Unter­rich­tungsrechte des Deutschen Bun­destages durch die Bun­desregierung im Zusam­men­hang mit dem Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus (ESM) und dem Euro-Plus-Pakt gel­tend macht.

<span class="caps">ESM</span> — der Europäische Stabilitätsmechanismus und der “Euro-Plus-Pakt”

Zur Einordnung des BVerfG-Urteils[↑]

Mit diesem Urteil ist freilich nichts über die Ver­fas­sungsmäßigkeit des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus (ESM) oder des “Euro-Plus-Pak­tes” gesagt, dies war nicht Gegen­stand des hier entsch­iede­nen Karl­sruher Ver­fahrens. Hier ging es auss­chließlich um eine andere Frage, näm­lich die, ob die Bun­desregierung den Euro-Plus-Pakt alleine in Brüs­sel hin­ter ver­schlosse­nen Türen ver­han­deln durfte oder aber ob die Bun­desregierung bere­its im Vor­feld den Deutschen Bun­destag hätte informieren und beteili­gen müssen. Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG muss die Bun­desregierung den Deutschen Bun­destag „in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union“ umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt unter­richt­en. Die Organstre­it-Anträge der Bun­destags­frak­tion von Bündnis90/Die Grü­nen betr­e­f­fen auss­chließlich diese Frage, näm­lich, ob die Bun­desregierung in der ersten Jahreshälfte 2011 Unter­rich­tungspflicht­en aus Art. 23 Abs. 2 GG gegenüber dem Deutschen Bun­destag ver­let­zt hat.

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht musste vor diesem Hin­ter­grund in diesem Organstre­itver­fahren klären, ob die Mitwirkungs- und Unter­rich­tungsrechte, die dem Deutschen Bun­destag aus Art. 23 Abs. 2 GG zuste­hen, auch zwis­chen­staatliche Instru­mente der genan­nten Art erfassen kön­nen, die von der Bun­desregierung im Kon­text der europäis­chen Inte­gra­tion und unions­be­zo­gen behan­delt wer­den.

Die Organstreit-Anträge[↑]

Der erste Antrag zielt auf den sog. Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus (ESM). Hier­bei han­delt es sich um ein zwis­chen­staatlich­es Instru­ment der Mit­glied­staat­en der Euro­zone zur Bekämp­fung der Staatss­chuldenkrise im Gebi­et der Europäis­chen Währung­sunion. Die Antrag­stel­lerin begehrt die Fest­stel­lung, dass die Bun­desregierung die Rechte des Deutschen Bun­destages aus Art. 23 Abs. 2 GG ver­let­zt hat, indem sie es unter­lassen hat, unmit­tel­bar vor und nach der Tagung des Europäis­chen Rates vom 4. Feb­ru­ar 2011 umfassend, zum früh­est­möglichen Zeit­punkt und fort­laufend über die Aus­gestal­tung des ESM zu unter­richt­en und ins­beson­dere spätestens am 6. April 2011 den Entwurf eines Ver­trages über den ESM an den Deutschen Bun­destag zu übersenden.

Der zweite Antrag bet­rifft den sog. Euro-Plus-Pakt, der auf der Tagung des Europäis­chen Rates vom 4. Feb­ru­ar 2011 öffentlich vorgestellt wurde. Diese Abmachung, die in Deutsch­land zunächst auch unter dem Begriff „Pakt für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit“ disku­tiert wurde, soll namentlich die Gefahr von Währungskrisen im Euro-Raum struk­turell ver­ringern. Hier­für will der Euro-Plus-Pakt unter anderem die wirtschaftliche Säule der Währung­sunion stärken und „eine neue Qual­ität der wirtschaft­spoli­tis­chen Koor­dinierung“ erre­ichen. In diesem Kon­text begehrt die Antrag­stel­lerin die Fest­stel­lung, dass die Bun­desregierung die Rechte des Deutschen Bun­destages aus Art. 23 Abs. 2 GG ver­let­zt hat, indem sie es vor der Tagung des Europäis­chen Rates am 4. Feb­ru­ar 2011 unter­lassen hat, den Bun­destag über die Ini­tia­tive der Bun­deskan­z­lerin zu ein­er ver­stärk­ten wirtschaft­spoli­tis­chen Koor­dinierung der Mit­glieder des Euro-Währungs­ge­bi­etes zu unter­richt­en, und es nach der Tagung bis zum 11. März 2011 unter­lassen hat, umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt über den Euro-Plus-Pakt zu unter­richt­en.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Der Zweite Sen­at des Bun­desver­fas­sungs­gerichts hat entsch­ieden, dass die Bun­desregierung den Deutschen Bun­destag sowohl im Hin­blick auf den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus als auch hin­sichtlich der Vere­in­barung des Euro-Plus-Pak­tes in seinen Unter­rich­tungsrecht­en aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­let­zt hat:

Zu den Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union im Sinne von Art. 23 Abs. 2 GG gehören Ver­tragsän­derun­gen und entsprechende Änderun­gen auf der Ebene des Primär­rechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie Recht­set­zungsak­te der Europäis­chen Union (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union han­delt es sich auch bei völk­er­rechtlichen Verträ­gen, wenn sie in einem Ergänzungs- oder son­sti­gen beson­deren Nähev­er­hält­nis zum Recht der Europäis­chen Union ste­hen. Maßgebend dafür ist eine Gesamt­be­tra­ch­tung der Umstände, ein­schließlich der Regelungsin­halte, ‑ziele und ‑wirkun­gen.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG geregelte Unter­rich­tungspflicht knüpft an das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ankerte Recht des Deutschen Bun­destages auf Mitwirkung in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union an. Das Erforder­nis der umfassenden Unter­rich­tung will dem Deutschen Bun­destag die Wahrnehmung sein­er Mitwirkungsrechte ermöglichen. Dementsprechend ist eine umso inten­si­vere Unter­rich­tung geboten, je kom­plex­er ein Vor­gang ist, je tiefer er in den Zuständigkeits­bere­ich der Leg­isla­tive ein­greift und je mehr er sich ein­er förm­lichen Beschlussfas­sung oder Vere­in­barung annähert. Daraus ergeben sich Anforderun­gen an die Qual­ität, Quan­tität und Aktu­al­ität der Unter­rich­tung.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genan­nte Zeitvor­gabe „zum früh­est­möglichen Zeit­punkt“ ist so auszule­gen, dass der Bun­destag die Infor­ma­tio­nen der Bun­desregierung spätestens zu einem Zeit­punkt erhal­ten muss, der ihn in die Lage ver­set­zt, sich fundiert mit dem Vor­gang zu befassen und eine Stel­lung­nahme zu erar­beit­en, bevor die Bun­desregierung nach außen wirk­same Erk­lärun­gen, ins­beson­dere bindende Erk­lärun­gen zu unionalen Recht­set­zungsak­ten und inter­gou­verne­men­tal­en Vere­in­barun­gen, abgibt.

Gren­zen der Unter­rich­tungspflicht ergeben sich aus dem Grund­satz der Gewal­tenteilung. Inner­halb der Funk­tio­nenord­nung des Grundge­set­zes kommt der Regierung ein Kern­bere­ich exeku­tiv­er Eigen­ver­ant­wor­tung zu, der einen grund­sät­zlich nicht aus­forschbaren Initiativ‑, Beratungs- und Hand­lungs­bere­ich ein­schließt. Solange die interne Wil­lens­bil­dung der Bun­desregierung nicht abgeschlossen ist, beste­ht kein Anspruch des Par­la­ments auf Unter­rich­tung.

Dementsprechend urteilte das Bun­desver­fas­sungs­gericht, dass die Bun­desregierung den Deutschen Bun­destag in seinem Unter­rich­tungsrecht aus Artikel 23 Absatz 2 Satz 2 des Grundge­set­zes ver­let­zt hat,

  • indem sie es unter­lassen hat, ihm einen ihr am 21. Feb­ru­ar 2011 vor­liegen­den Text der Europäis­chen Kom­mis­sion über die Ein­rich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sowie den Entwurf eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus vom 6. April 2011 zuzuleit­en, sowie fern­er
  • indem sie es unter­lassen hat, ihn über die am 4. Feb­ru­ar 2011 öffentlich vorgestellte Ini­tia­tive für den Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit vor­ab zu informieren sowie ihm das inof­fizielle Doku­ment der Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion und des Europäis­chen Rates vom 25. Feb­ru­ar 2011 mit der Beze­ich­nung „Enhanced Eco­nom­ic Pol­i­cy Coor­di­na­tion in the Euro Area — Main Fea­tures and Con­cepts“ zuzuleit­en.

Die Zulässigkeit der Organstreit-Anträge[↑]

Die Anträge sind zuläs­sig. Die Bun­destags­frak­tion von Bündnis90/Die Grü­nen macht hierin eine Ver­let­zung der Rechte des Deutschen Bun­destages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG auf Unter­rich­tung durch die Antrags­geg­ner­in in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union gel­tend. Sie begehrt die Fest­stel­lung, dass die Antrags­geg­ner­in den Deutschen Bun­destag im Zusam­men­hang mit der Schaf­fung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus und des Euro-Plus-Pak­tes im Früh­jahr 2011 nicht den Vor­gaben der Ver­fas­sung entsprechend unter­richtet habe. Bezüglich des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus wen­det sich die Antrag­stel­lerin gegen die unter­lassene Unter­rich­tung im Hin­blick auf die Tagung des Europäis­chen Rates am 4. Feb­ru­ar 2011 und rügt die unter­lassene Übersendung des Ver­tragsen­twurfs vom 6. April 2011. Betr­e­f­fend den Euro-Plus-Pakt bean­standet die Antrag­stel­lerin im Zusam­men­hang mit der Tagung des Europäis­chen Rates vom 4. Feb­ru­ar 2011 das Unter­lassen jeglich­er Unter­rich­tung über die Ini­tia­tive der Antrags­geg­ner­in sowie ein­er umfassenden und früh­est­möglichen Infor­ma­tion über den Pakt.

Eine Konkretisierung dieser Anträge im Sinne der im Tenor fest­gestell­ten Unter­las­sun­gen der Antrags­geg­ner­in ergibt sich in hin­re­ichen­dem Maße aus der Antrags­be­grün­dung. Dort wer­den der der Bun­desregierung am 21. Feb­ru­ar 2011 vor­liegende Text der Europäis­chen Kom­mis­sion über die Ein­rich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus und der Entwurf eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus vom 6. April 2011 eben­so in Bezug genom­men wie die Ini­tia­tive für den Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit und das inof­fizielle Doku­ment der Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion und des Europäis­chen Rates vom 25. Feb­ru­ar 2011.

Die Antrag­stel­lerin ist als Frak­tion im 17. Deutschen Bun­destag im Organstre­itver­fahren parteifähig (§ 13 Nr. 5, § 63 BVer­fGG) und berechtigt, Rechte des Deutschen Bun­destages im Wege der Prozess­stand­schaft gel­tend zu machen1. Dies ist sowohl Aus­druck der Kon­troll­funk­tion des Par­la­ments als auch ein Instru­ment des Min­der­heit­en­schutzes2. Die Bun­desregierung ist nach § 63 BVer­fGG taugliche Antrags­geg­ner­in.

Das gerügte Unter­lassen der Antrags­geg­ner­in ist zuläs­siger Gegen­stand eines Organstre­itver­fahrens (§ 64 Abs. 1 BVer­fGG).

Die Antrag­stel­lerin ist antrags­befugt (§ 64 Abs. 1 BVer­fGG) und hat ihre Anträge den Anforderun­gen des § 64 Abs. 2 BVer­fGG entsprechend begrün­det. Sie macht eine Ver­let­zung der Unter­rich­tungspflicht der Bun­desregierung aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gel­tend, der ein Recht des Deutschen Bun­destages auf Unter­rich­tung kor­re­spondiert. Diese als ver­let­zt gel­tend gemachte Recht­spo­si­tion grün­det in einem Ver­fas­sungsver­hält­nis, in dem sich auf bei­den Seit­en Ver­fas­sung­sor­gane gegenüber ste­hen und um ver­fas­sungsrechtliche Posi­tio­nen stre­it­en.

Soweit die als ver­let­zt gerügten Unter­rich­tungspflicht­en sich auch nach dem ein­fachen Recht — hier ins­beson­dere dem Gesetz über die Zusam­me­nar­beit von Bun­desregierung und Deutschem Bun­destag in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union — bes­tim­men, ist dies im Organstre­it allen­falls insoweit rel­e­vant, als das Gesetz unmit­tel­bar aus der Ver­fas­sung selb­st fol­gende Rechte und Pflicht­en wider­spiegelt; eine Ver­let­zung ein­fachen Rechts kann im Organstre­it nicht gel­tend gemacht wer­den3.

Bei­de Anträge sind auch frist­gerecht gestellt. Sie sind am 25. Juli 2011 und damit inner­halb von sechs Monat­en seit Bekan­ntwer­den der Unter­las­sung (§ 64 Abs. 3 BVer­fGG) beim Bun­desver­fas­sungs­gericht einge­gan­gen4.

Die Frist zur Antrag­stel­lung begin­nt erst dann, wenn ein entsprechen­der Ver­stoß mit hin­re­ichen­der Sicher­heit fest­ste­ht oder wenn sich der Antrags­geg­n­er erkennbar weigert, die Maß­nah­men zu tre­f­fen, die der Antrag­steller zur Wahrung der Rechte aus seinem ver­fas­sungsrechtlichen Sta­tus für erforder­lich hält5. Dies war hier bezüglich bei­der Anträge früh­estens am 26. Jan­u­ar 2011 der Fall.

Da der Lauf der Frist nach § 64 Abs. 3 BVer­fGG jeden­falls nicht vor ein­er entsprechen­den und ein­deuti­gen Weigerung des zuständi­gen Ressort­min­is­ters begin­nen kann6, wurde die Antrags­frist hin­sichtlich des Antrags zu 1. früh­estens am 26. Jan­u­ar 2011 in Gang geset­zt. An diesem Tag lehnte der Bun­desmin­is­ter der Finanzen gegenüber dem Auss­chuss für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union die Weit­er­leitung eines inof­fiziellen Papiers (non paper) der Europäis­chen Kom­mis­sion mit Inhal­ten und Plä­nen zum Gesamt­paket („com­pre­hen­sive pack­age“) von Europäis­ch­er Finanzsta­bil­isierungs­fazil­ität und Europäis­chem Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus aus­drück­lich mit der Begrün­dung ab, dass im Hin­blick auf Sitzun­gen der Finanzmin­is­ter der Euro-Gruppe eine mündliche Unter­rich­tung aus­re­iche.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Antrags­geg­ner­in wurde ein früher­er Frist­lauf wed­er durch die E‑Mail eines Refer­at­sleit­ers im Bun­desmin­is­teri­um der Finanzen vom 19. Jan­u­ar 2011 noch durch Erk­lärun­gen im Finan­zauss­chuss und im Auss­chuss für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union vom gle­ichen Tag aus­gelöst. Hierin lässt sich bere­its keine ein­deutige Weigerung der Bun­desregierung erblick­en, den Deutschen Bun­destag über die Entwick­lung der Aus­gestal­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus und ihn betr­e­f­fende Ver­tragsen­twürfe zu unter­richt­en. Noch am 17. Jan­u­ar 2011 hat­te das Bun­desmin­is­teri­um der Finanzen auf die Doku­mente­nan­forderung aus dem Bun­destag (Refer­at PA 1 — Europa) tele­fonisch zugesichert, inof­fizielle Doku­mente (non papers) der Europäis­chen Kom­mis­sion, sobald sie vor­lä­gen, an den Deutschen Bun­destag zu über­mit­teln; zudem wurde sowohl in der E‑Mail vom 19. Jan­u­ar 2011 als auch in den Erk­lärun­gen gegenüber den Auss­chüssen aus­drück­lich ver­sichert, dass der Bun­destag über die Arbeit­en an dem per­ma­nen­ten Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus wie bish­er regelmäßig unter­richtet beziehungsweise beteiligt werde, sobald eine abges­timmte Posi­tion der Bun­desregierung vor­liege. Selb­st wenn man die in der E‑Mail vom 19. Jan­u­ar 2011 geäußerte Auf­fas­sung, es gehe bei den Über­legun­gen zur Entwick­lung eines Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus um die Vor­bere­itung eines zwis­chen­staatlichen Instru­ments der Mit­glied­staat­en des Euro-Währungs­ge­bi­etes und nicht um ein Vorhaben der Europäis­chen Union, als Weigerung ver­ste­hen wollte, der Unter­rich­tungspflicht nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nachzukom­men, kön­nte diese nicht der Bun­desregierung zugerech­net wer­den. Denn bei den Äußerun­gen han­delte es sich lediglich um die — überdies informell geäußerte — Recht­sauf­fas­sung eines Refer­at­sleit­ers beziehungsweise ander­er Beamter des Bun­desmin­is­teri­ums der Finanzen.

Auch der Antrag zu 2. ist frist­gerecht gestellt. Vor dem 25. Jan­u­ar 2011 ist eine den Frist­lauf in Gang set­zende endgültige Weigerung der Antrags­geg­ner­in, dem Deutschen Bun­destag Infor­ma­tio­nen zum Euro-Plus-Pakt zu über­mit­teln, nicht ersichtlich.

Der Antrag­stel­lerin fehlt es für die Anträge schließlich nicht an dem erforder­lichen Rechtss­chutzbedürf­nis.

Umfang und Reich­weite der Infor­ma­tion­spflicht­en und ‑rechte aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG sind unklar und zwis­chen den Beteiligten umstrit­ten. Dies gilt bere­its für den Anwen­dungs­bere­ich der in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG geregel­ten Unter­rich­tungsrechte des Bun­destages. Hier ist klärungs­bedürftig, ob Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union auch inter­gou­verne­men­tale Verträge und Absprachen erfassen, die zwar im Zusam­men­hang mit der europäis­chen Inte­gra­tion ste­hen, aber nicht auf eine Recht­set­zung durch die Europäis­che Union zie­len. Hin­sichtlich des Antrags zu 1. hat­te die Antrags­geg­ner­in bere­its vor­prozes­su­al zu erken­nen gegeben, dass sie völk­er­rechtliche Abkom­men zwis­chen den Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union nicht als Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union ver­standen wis­sen will. Darüber hin­aus hat der Bun­desmin­is­ter der Finanzen die Auf­fas­sung vertreten, über Dossiers der Euro-Gruppe sei nur mündlich zu unter­richt­en.

Das Rechtss­chutzbedürf­nis der Antrag­stel­lerin wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Bun­desregierung dem Deutschen Bun­destag bere­its am 17. Mai 2011 und damit vor Stel­lung des Antrags im Organstre­itver­fahren den Entwurf zum Ver­trag über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus und am 11. März 2011 zum Euro-Plus-Pakt zugeleit­et hat. Das Rechtss­chutzbedürf­nis im Organstre­itver­fahren ent­fällt grund­sät­zlich nicht deshalb, weil eine bean­standete Rechtsver­let­zung abgeschlossen ist7. Ob beson­dere Umstände im Sinne eines „Fort­set­zungs­fest­stel­lungsin­ter­ess­es“ erforder­lich sind, damit über eine in der Ver­gan­gen­heit liegende und abgeschlossene Rechtsver­let­zung entsch­ieden wer­den kann, bedarf hier kein­er Entschei­dung; denn solche Umstände sind hier in Form eines objek­tiv­en Inter­ess­es an der Klärung der Reich­weite der Unter­rich­tungspflicht­en aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG8 und in Form ein­er Wieder­hol­ungs­ge­fahr9 gegeben. Die Recht­sauf­fas­sung, dass es sich bei den ver­fahrens­ge­gen­ständlichen Vorgän­gen nicht um Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union han­dele, hat die Antrags­geg­ner­in auch in der Antragser­widerung vor­ge­tra­gen. Zudem hat­te sie vor­prozes­su­al vertreten, Papiere, die noch nicht zwis­chen den Ressorts abges­timmt seien, müssten auch dann nicht dem Bun­destag vorgelegt wer­den, wenn diese von der Bun­deskan­z­lerin zur Grund­lage deutsch­er poli­tis­ch­er Ini­tia­tiv­en auf europäis­ch­er Ebene gemacht wür­den. Auch bei mündlich einge­bracht­en Ini­tia­tiv­en beste­he keine Unter­rich­tungspflicht im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Den gerügten Unter­las­sun­gen liegen damit jew­eils Recht­sauf­fas­sun­gen der Antrags­geg­ner­in zu Grunde, die zukün­ftig in ver­gle­ich­baren Fällen zu gle­ichen Reak­tio­nen auf gel­tend gemachte Infor­ma­tion­sansprüche des Par­la­ments führen kön­nen.

Der Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Art. 23 GG räumt dem Deutschen Bun­destag in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union weitre­ichende Mitwirkungs- und Infor­ma­tion­srechte ein. Die stärkere Ein­bindung des Par­la­ments in den europäis­chen Inte­gra­tionsprozess dient dem Aus­gle­ich der mit der Europäisierung ver­bun­de­nen Kom­pe­ten­zver­schiebun­gen im nationalen Gewal­tenge­füge zugun­sten der mit­glied­staatlichen Regierun­gen. Zu den Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union gehören Ver­tragsän­derun­gen und entsprechende Änderun­gen auf der Ebene des Primär­rechts (Art. 23 Abs. 1 GG) sowie Recht­set­zungsak­te der Europäis­chen Union (Art. 23 Abs. 3 GG). Um eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union han­delt es sich auch bei völk­er­rechtlichen Verträ­gen, wenn diese in einem Ergänzungs- oder son­sti­gen beson­deren Nähev­er­hält­nis zum Recht der Europäis­chen Union ste­hen. Wann ein solch­es Ver­hält­nis vor­liegt, lässt sich nicht anhand eines einzel­nen abschließen­den und zugle­ich trennschar­fen Merk­mals bes­tim­men. Maßgebend ist vielmehr eine Gesamt­be­tra­ch­tung der Umstände, ein­schließlich geplanter Regelungsin­halte, ‑ziele und ‑wirkun­gen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusam­men­wirken als auss­chlaggebend erweisen kön­nen.

Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG geregelte Pflicht der Bun­desregierung, den Deutschen Bun­destag umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt zu unter­richt­en, soll dem Bun­destag die Wahrnehmung sein­er in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ankerten Rechte auf Mitwirkung in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union ermöglichen. Die Unter­rich­tung muss dem Bun­destag eine frühzeit­ige und effek­tive Ein­flussnahme auf die Wil­lens­bil­dung der Bun­desregierung eröff­nen und so erfol­gen, dass das Par­la­ment nicht in eine bloß nachvol­lziehende Rolle gerät. Zudem hat die Ausle­gung und Anwen­dung des Art. 23 Abs. 2 GG dem Umstand Rech­nung zu tra­gen, dass diese Bes­tim­mung auch dem im Demokratieprinzip ver­ankerten Grund­satz par­la­men­tarisch­er Öffentlichkeit dient.

Das Erforder­nis ein­er umfassenden Unter­rich­tung ist sein­er Funk­tion gemäß so auszule­gen, dass eine umso inten­si­vere Unter­rich­tung geboten ist, je kom­plex­er ein Vor­gang ist, je tiefer er in den Zuständigkeits­bere­ich der Leg­isla­tive ein­greift und je mehr er sich ein­er förm­lichen Beschlussfas­sung oder Vere­in­barung annähert. Daraus ergeben sich Anforderun­gen an die Qual­ität, Quan­tität und Aktu­al­ität der Unter­rich­tung. So erfasst die Pflicht zur umfassenden Unter­rich­tung nicht nur Ini­tia­tiv­en und Posi­tio­nen der Bun­desregierung selb­st sowie Gegen­stand, Ver­lauf und Ergeb­nis der Sitzun­gen und Beratun­gen von Orga­nen und Gremien der Europäis­chen Union, in denen die Bun­desregierung vertreten ist. Die Unter­rich­tungspflicht erstreckt sich vielmehr auch auf die Weit­er­leitung amtlich­er Unter­la­gen und Doku­mente der Organe, Gremien und Behör­den der Europäis­chen Union und ander­er Mit­glied­staat­en.

Dem Zeit­punkt der Unter­rich­tung kommt eine ihrem Umfang gle­ichrangige Bedeu­tung zu. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genan­nte Zeitvor­gabe „zum früh­est­möglichen Zeit­punkt“ ist dahin auszule­gen, dass der Bun­destag die Infor­ma­tio­nen der Bun­desregierung spätestens zu einem Zeit­punkt erhal­ten muss, der ihn in die Lage ver­set­zt, sich fundiert mit dem Vor­gang zu befassen und eine Stel­lung­nahme zu erar­beit­en, bevor die Bun­desregierung nach außen wirk­same Erk­lärun­gen, ins­beson­dere bindende Erk­lärun­gen zu unionalen Recht­set­zungsak­ten und inter­gou­verne­men­tal­en Vere­in­barun­gen, abgibt.

Die Unter­rich­tung hat angesichts der Anforderun­gen an ihre Klarheit, Ver­ste­ti­gung und Repro­duzier­barkeit grund­sät­zlich schriftlich zu erfol­gen. Aus­nah­men sind nur in engen Gren­zen zuläs­sig, unter Umstän­den aber auch geboten, wenn die Bun­desregierung eine umfassende und zugle­ich früh­est­mögliche Unter­rich­tung nur mündlich sich­er­stellen kann.

Gren­zen der Unter­rich­tungspflicht ergeben sich aus dem Grund­satz der Gewal­tenteilung. Inner­halb der Funk­tio­nenord­nung des Grundge­set­zes kommt der Regierung ein Kern­bere­ich exeku­tiv­er Eigen­ver­ant­wor­tung zu, der einen grund­sät­zlich nicht aus­forschbaren Initiativ‑, Beratungs- und Hand­lungs­bere­ich ein­schließt. Solange die interne Wil­lens­bil­dung der Bun­desregierung nicht abgeschlossen ist, beste­ht kein Anspruch des Par­la­ments auf Unter­rich­tung. Wenn die Bun­desregierung indes ihre Wil­lens­bil­dung selb­st so weit konkretisiert hat, dass sie Zwis­chen- oder Tei­l­ergeb­nisse an die Öffentlichkeit geben kann oder mit ein­er eige­nen Posi­tion in einen Abstim­mung­sprozess mit Drit­ten ein­treten will, fällt ein Vorhaben nicht mehr in den gegenüber dem Bun­destag abgeschirmten Kern­bere­ich exeku­tiv­er Eigen­ver­ant­wor­tung.

Im Einzel­nen:

Ver­fas­sungsrechtlich­er Maßstab für die Unter­rich­tung des Deutschen Bun­destages durch die Bun­desregierung in und über Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union ist Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Mit Art. 23 GG hat der ver­fas­sungsän­dernde Geset­zge­ber die tra­di­tionelle Auf­gaben­verteilung zwis­chen Exeku­tive und Leg­isla­tive im Bere­ich der auswär­ti­gen Gewalt für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union dergestalt geord­net, dass er dem Deutschen Bun­destag weitre­ichende Mitwirkungsrechte eingeräumt hat. Die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­ankerten Unter­rich­tungspflicht­en der Bun­desregierung sind Voraus­set­zung und Aus­druck dieser Mitwirkungsrechte und haben den daraus fol­gen­den Infor­ma­tions­bedürfnis­sen des Bun­destages — unter Wahrung des Kern­bere­ichs exeku­tiv­er Eigen­ver­ant­wor­tung — in sach­lich­er, zeitlich­er und förm­lich­er Hin­sicht zu genü­gen.

Das Grundge­setz hat in Anknüp­fung an die tra­di­tionelle Staat­sauf­fas­sung der Regierung im Bere­ich auswär­tiger Poli­tik einen weit bemesse­nen Spiel­raum zu eigen­ver­ant­wortlich­er Auf­gaben­wahrnehmung über­lassen10. Die Rolle des Par­la­ments ist schon aus Grün­den der Funk­tion­s­gerechtigkeit in diesem Bere­ich beschränkt11. Zwar sieht Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG für den Abschluss völk­er­rechtlich­er Verträge, welche die poli­tis­chen Beziehun­gen des Bun­des regeln oder sich auf Gegen­stände der Bun­des­ge­set­zge­bung beziehen, die Notwendigkeit der Zus­tim­mung oder Mitwirkung der jew­eils für die Bun­des­ge­set­zge­bung zuständi­gen Kör­per­schaften in Form eines Bun­des­ge­set­zes vor. Der Verkehr mit anderen Staat­en, die Vertre­tung in inter­na­tionalen Organ­i­sa­tio­nen, zwis­chen­staatlichen Ein­rich­tun­gen und Sys­te­men gegen­seit­iger kollek­tiv­er Sicher­heit (Art. 24 Abs. 2 GG) sowie die Sich­er­stel­lung der gesamt­staatlichen Ver­ant­wor­tung bei der Außen­vertre­tung Deutsch­lands fall­en aber grund­sät­zlich in den Kom­pe­tenzbere­ich der Exeku­tive, ins­beson­dere der Bun­desregierung. Die grund­sät­zliche Zuord­nung der Akte des auswär­ti­gen Verkehrs zum Kom­pe­tenzbere­ich der Exeku­tive beruht auf der Annahme, dass insti­tu­tionell und auf Dauer typ­is­cher­weise allein die Regierung in hin­re­ichen­dem Maße über die per­son­ellen, sach­lichen und organ­isatorischen Möglichkeit­en ver­fügt, auf wech­sel­nde äußere Lagen zügig und sachgerecht zu reagieren, und so die staatliche Auf­gabe, die auswär­ti­gen Angele­gen­heit­en ver­ant­wortlich wahrzunehmen, best­möglich zu erfüllen12. Eine erweit­ernde Ausle­gung der Zus­tim­mungs- oder Mitwirkungs­befug­nisse des Bun­destages unter Über­spielung der konkreten Ord­nung der Verteilung und des Aus­gle­ichs staatlich­er Macht im Grundge­setz würde die außen- und sicher­heit­spoli­tis­che Hand­lungs­fähigkeit der Bun­desregierung ungerecht­fer­tigt beschnei­den und liefe auf eine nicht funk­tion­s­gerechte Teilung der Staats­ge­walt hin­aus13. Sie lässt sich nicht auf einen aus dem Demokratieprinzip abgeleit­eten allum­fassenden Par­la­mentsvor­be­halt stützen14.

Auch die der Bun­desregierung anver­traute auswär­tige Gewalt ste­ht aber nicht außer­halb par­la­men­tarisch­er Kon­trolle15. Das par­la­men­tarische Regierungssys­tem des Grundge­set­zes stellt dem Deutschen Bun­destag auch insoweit geeignete Instru­mente für die poli­tis­che Kon­trolle der Bun­desregierung zur Ver­fü­gung. Der Bun­destag kann sein Frage‑, Debat­ten- und Entschließungsrecht ausüben, seine Kon­troll- und Haushalts­befug­nisse wahrnehmen und dadurch auf die Entschei­dun­gen der Regierung ein­wirken oder durch Wahl eines neuen Bun­deskan­zlers die Regierung stürzen, Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG16.

Bei der Gestal­tung völk­er­rechtlich­er Verträge ist der Bun­destag grund­sät­zlich auf die nachträgliche Zus­tim­mung gemäß Art. 59 Abs. 2 GG ver­wiesen (“Rat­i­fika­tion­slage”). Inwieweit die Bun­desregierung in diesem Zusam­men­hang Unter­rich­tungspflicht­en tre­f­fen, die in den Bere­ich der voraus­ge­hen­den Ver­tragsver­hand­lun­gen hinein­re­ichen, ist nicht grund­sät­zlich gek­lärt und hier nicht zu entschei­den.

Für den Bere­ich der Europäis­chen Union hat Art. 23 GG das Span­nungsver­hält­nis zwis­chen exeku­tiv­er Außen­vertre­tung und par­la­men­tarisch­er Ver­ant­wor­tung auf spez­i­fis­che Weise aus­gestal­tet und dem Deutschen Bun­destag in Anse­hung der mit der Europäisierung ver­bun­de­nen Gewichtsver­lagerung zugun­sten der Exeku­tive weitre­ichende Mitwirkungsrechte zuge­s­tanden.

Art. 23 GG sieht für die Ausübung der auswär­ti­gen Gewalt durch die Bun­desregierung in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union eine Mitwirkung von Bun­destag und Bun­desrat vor (Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG). Zen­traler, wenn auch nicht alleiniger Bezugspunkt der Mitwirkung des Bun­destages ist die Verpflich­tung der Bun­desregierung, dem Deutschen Bun­destag vor ein­er Mitwirkung an Recht­set­zungsak­ten der Europäis­chen Union Gele­gen­heit zur Stel­lung­nahme zu geben (Art. 23 Abs. 3 Satz 1 GG) und diese Stel­lung­nahme bei den Ver­hand­lun­gen zu berück­sichti­gen (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG).

Mit Art. 23 GG hat der ver­fas­sungsän­dernde Geset­zge­ber auf mit der europäis­chen Inte­gra­tion ver­bun­dene Ver­schiebun­gen im nationalen Gewal­tenge­füge reagiert. Die europäis­che Union besitzt auf­grund der Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en (Art. 23 Abs. 1 GG) die Kom­pe­tenz, selb­st Recht zu set­zen, das unmit­tel­bar gilt und in vielfältiger Weise Rechte und Pflicht­en für die Bürg­er begrün­det. Bei seinem Erlass agieren über den Europäis­chen Rat und den Rat nicht primär die nationalen Geset­zge­bung­sor­gane, son­dern die mit­glied­staatlichen Exeku­tiv­en. Die der Geset­zge­bung zugrunde liegen­den poI­itis­chen Vorstel­lun­gen wer­den vom Europäis­chen Rat, der sich aus den Staats- und Regierungschefs der Mit­glied­staat­en und den Präsi­den­ten des Europäis­chen Rates und der Kom­mis­sion zusam­menset­zt, in Bezug auf die all­ge­meinen poli­tis­chen Ziele fest­gelegt (Art. 15 EUV). Vor allem ist der Rat, der aus den Vertretern der Mit­glied­staat­en auf Min­is­terebene beste­ht (vgl. heute Art. 16 Abs. 2 EUV) und grund­sät­zlich mit qual­i­fiziert­er Mehrheit entschei­det (Art. 16 Abs. 3 EUV), für die Fes­tle­gung der Poli­tik zuständig und — in der Regel gemein­sam mit dem Europäis­chen Par­la­ment — zen­trales Geset­zge­bung­sor­gan (vgl. Art. 16 Abs. 1 EUV). Das stellt die par­la­men­tarische Demokratie auf nationaler Ebene vor beson­dere Her­aus­forderun­gen, weil das Par­la­ment aus der Rolle der zen­tralen Entschei­dungsin­stanz teil­weise ver­drängt wird17. Eine stärkere Ein­bindung der nationalen Par­la­mente in den Inte­gra­tionsprozess kann deren Kom­pe­ten­zver­luste gegenüber der jew­eili­gen nationalen Regierung aus­gle­ichen.

Eine verbesserte Mitwirkung des nationalen Par­la­ments an den Entschei­dun­gen der an der Recht­set­zung im Rat beteiligten Bun­desregierung wurde als Bedin­gung aus­re­ichen­der demokratis­ch­er Legit­i­ma­tion der supra­na­tionalen Recht­set­zung betra­chtet18. Daher wurde in den Beratun­gen der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion von Bun­destag und Bun­desrat eine umfassende und früh­est­mögliche Unter­rich­tung durch die Bun­desregierung gefordert, um Bun­destag und Bun­desrat zumin­d­est Gele­gen­heit zur Ein­flussnahme auf die Mitwirkung der Bun­desregierung an Vorhaben der Europäis­chen Union zu geben19.

Die ver­glichen mit der all­ge­meinen Gewichtsverteilung zwis­chen Bun­desregierung und Deutschem Bun­destag im Bere­ich der auswär­ti­gen Gewalt stärkere Ein­bindung des Par­la­ments in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union durch weitre­ichende Infor­ma­tions- und Mitwirkungsrechte20 ist zudem Teil ein­er insti­tu­tionellen Architek­tur, die den nationalen Par­la­menten in der Europäis­chen Union eine über die Mit­glied­staat­en hin­ausweisende Rolle zuweist und auf diese Weise ihr demokratis­ches Legit­i­ma­tionspo­ten­tial für die Europäis­che Union frucht­bar machen will21. Art. 23 Abs. 2 GG kor­re­spondiert insoweit mit Art. 12 EUV, der den nationalen Par­la­menten eine stärkere Rolle im insti­tu­tionellen Gefüge der Europäis­chen Union beimisst22.

Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG bezieht das Mitwirkungsrecht des Par­la­ments auf Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union und bes­timmt damit zugle­ich den Gegen­stand der Unter­rich­tungspflicht gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Zu den Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union gehören Ver­tragsän­derun­gen und entsprechende Änderun­gen auf der Ebene des Primär­rechts (Art. 23 Abs. 1 GG; vgl. auch §§ 2 ff. IntVG23) sowie Recht­set­zungsak­te der Europäis­chen Union (Art. 23 Abs. 3 GG). Darin erschöpft sich der Anwen­dungs­bere­ich der Norm aber nicht.

Um Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union kann es sich auch in anderen Fällen han­deln. Ins­beson­dere gehören völk­er­rechtliche Verträge unab­hängig davon, ob sie auf eine förm­liche Änderung der ver­traglichen Grund­la­gen der Europäis­chen Union (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) gerichtet sind, zu den Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union, wenn sie in einem Ergänzungs- oder son­sti­gen beson­deren Nähev­er­hält­nis zum Recht der Europäis­chen Union ste­hen. Wann ein solch­es Ver­hält­nis vor­liegt, lässt sich nicht anhand eines einzel­nen abschließen­den und zugle­ich trennschar­fen Merk­mals bes­tim­men (vgl. auch die Tech­nik lediglich exem­plar­isch­er Aufzäh­lung von Vorhaben in § 3 EUZBBG). Maßgebend ist vielmehr eine Gesamt­be­tra­ch­tung der Umstände, ein­schließlich geplanter Regelungsin­halte, ‑ziele und ‑wirkun­gen, die sich, je nach Gewicht, einzeln oder in ihrem Zusam­men­wirken als auss­chlaggebend erweisen kön­nen. Für die Zuge­hörigkeit zu den Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union kann es etwa sprechen, wenn die geplante völk­er­rechtliche Koor­di­na­tion im Primär­recht ver­ankert oder die Umset­zung des Vorhabens durch Vorschriften des Sekundär- oder Ter­tiär­rechts vorge­se­hen ist oder ein son­stiger qual­i­fiziert­er inhaltlich­er Zusam­men­hang mit einem in den Verträ­gen niedergelegten Poli­tik­bere­ich — also mit dem Inte­gra­tionspro­gramm der Europäis­chen Union — beste­ht, wenn das Vorhaben von Orga­nen der Europäis­chen Union vor­angetrieben wird oder deren Ein­schal­tung in die Ver­wirk­lichung des Vorhabens — auch im Wege der Organ­lei­he — vorge­se­hen ist oder wenn ein völk­er­rechtlich­er Ver­trag auss­chließlich zwis­chen Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union geschlossen wer­den soll. Ein qual­i­fiziert­er inhaltlich­er Zusam­men­hang mit einem der primär­rechtlich normierten Poli­tik­bere­iche der Europäis­chen Union (vgl. auch § 4 Abs. 4 Nr. 1 EUZBBG), der ein Ergänzungs- oder son­stiges beson­deres Nähev­er­hält­nis zum Union­srecht begrün­det, wird ins­beson­dere dann vor­liegen, wenn der Sinn eines Ver­tragsvorhabens ger­ade im wech­sel­seit­i­gen Zusam­men­spiel mit einem dieser Poli­tik­bere­iche liegt, und erst recht dann, wenn der Weg der völk­er­rechtlichen Koor­di­na­tion gewählt wird, weil gle­ichgerichtete Bemühun­gen um eine Ver­ankerung im Primär­recht der Union nicht die notwendi­gen Mehrheit­en gefun­den haben.

Für dieses weite Ver­ständ­nis des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG spricht zunächst sein Wort­laut. Der For­mulierung “Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union” kann keine Beschränkung auf bes­timmte Recht­sak­te ent­nom­men wer­den. Eine solche ergibt sich auch nicht aus dem Zusam­men­spiel des Begriffs “Angele­gen­heit­en” mit dem Begriff der “Europäis­chen Union”. Der Wort­laut ist vielmehr offen: Er lässt ein­er­seits eine Deu­tung dergestalt zu, dass nur solche Vorhaben gemeint sind, deren Urhe­berin oder unmit­tel­bar­er Gegen­stand die Europäis­che Union als Insti­tu­tion ist. Er lässt sich jedoch auch zwan­g­los als umfassender Ver­weis auf Angele­gen­heit­en mit spez­i­fis­chem Bezug zur Europäis­chen Union und dem ihr zugewiese­nen Inte­gra­tionspro­gramm ohne Fes­tle­gung auf bes­timmte Gestal­tungs­for­men ver­ste­hen.

Sys­tem­a­tis­che Gesicht­spunk­te erhärten diese Ausle­gung. So ist in Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG von der Entwick­lung der Europäis­chen Union zum Zwecke der Ver­wirk­lichung eines vere­in­ten Europas die Rede, wom­it Pro­gramm und Ziel­rich­tung der gesamten Vorschrift bes­timmt wer­den. Dem würde es wider­sprechen, weite Teile des dynamis­chen und vielgestalti­gen Prozess­es der Inte­gra­tion im Rah­men der Europäis­chen Union von vorn­here­in aus dem par­la­men­tarischen Mitwirkungsrecht auszuk­lam­mern.

Der in den Beratun­gen der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion all­ge­gen­wär­tige Kom­pen­sa­tion­s­gedanke weist eben­falls auf ein weites Ver­ständ­nis der Regelung hin. Sie soll gewährleis­ten, dass der Deutsche Bun­destag über seine Ver­ant­wor­tung für die Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en auf die Europäis­che Union gemäß Art. 23 Abs. 1 GG24 hin­aus auch an deren weit­er­er Gestal­tung und an ihrem Wirken teil­hat. Art. 23 Abs. 2 GG zielt deshalb darauf, dem Bun­destag aus­re­ichende Zeit für eine Entschei­dung einzuräu­men, ob und gegebe­nen­falls wie er sich an der nationalen Wil­lens­bil­dung beteili­gen möchte25. Diese Frage stellt sich nicht nur mit Blick auf die Beteili­gung an der Recht­set­zung im Sinne von Art. 288 ff. AEUV, son­dern auch für son­stige Ini­tia­tiv­en und Vorschläge, die für die Entwick­lung und das Han­deln der Europäis­chen Union von Bedeu­tung sind. Im Hin­blick darauf muss Art. 23 Abs. 2 GG auch auf die Erar­beitung völk­er­rechtlich­er Verträge und poli­tis­ch­er Ini­tia­tiv­en Anwen­dung find­en, wenn diese im obi­gen Sinne sub­stantielle Berührungspunk­te mit dem in den Verträ­gen niedergelegten Inte­gra­tionspro­gramm aufweisen.

Schließlich legt auch die his­torische Ausle­gung eine weite Inter­pre­ta­tion des Begriffs der “Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union” nahe. Art. 23 Abs. 2 GG hat im Zusam­men­hang mit der Rat­i­fika­tion des Ver­trags von Maas­tricht Ein­gang in das Grundge­setz gefun­den, mit einem Ver­trag also, der die damals bere­its über 30 Jahre alten supra­na­tionalen Europäis­chen Gemein­schaften mit der Gemein­samen Außen- und Sicher­heit­spoli­tik sowie der Gemein­samen Jus­tiz- und Innen­poli­tik, zwei sein­erzeit inter­gou­verne­men­tal organ­isierten Poli­tik­bere­ichen, unter dem Dach der Europäis­chen Union zusam­men­fasste26. Der ver­fas­sungsän­dernde Geset­zge­ber des Jahres 1992 hat­te somit ein Bild der Europäis­chen Union vor Augen, in der die — allein supra­na­tionalen — Europäis­chen Gemein­schaften und die inter­gou­verne­men­tal­en Bere­iche unter­schieden wur­den. Wenn er die Mitwirkungsrechte des Bun­destages vor diesem Hin­ter­grund auf die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union bezo­gen hat, liegt es nahe, dass er zwis­chen den Säulen der Europäis­chen Union nicht dif­feren­zieren wollte. Vielmehr sollte sich Art. 23 Abs. 2 GG auf “alle Vorhaben der Europäis­chen Union [erstreck­en], die für die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land bzw. den Bun­destag von Inter­esse sein kön­nten“27. Bestätigt wird dies durch die sich im Laufe der Beratun­gen ver­fes­ti­gende Erken­nt­nis, dass die europäis­che Inte­gra­tion ein dynamis­ch­er Entwick­lung­sprozess sei, der auf der Ebene der Mit­glied­staat­en ein hohes Maß an Flex­i­bil­ität erfordere28. Anhalt­spunk­te für eine abwe­ichende Ausle­gung ergeben sich auch nicht aus der Rat­i­fika­tion des Ver­trags von Liss­abon, weil nicht erkennbar ist, dass dadurch die Reich­weite des Art. 23 Abs. 2 GG reduziert wer­den sollte.

Ob und inwieweit Maß­nah­men in den Bere­ichen der Gemein­samen Außen- und Sicher­heit­spoli­tik und der Gemein­samen Sicher­heits- und Vertei­di­gungspoli­tik von Art. 23 Abs. 2 GG erfasst wer­den, ist hier nicht zu entschei­den.

Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG hat die Bun­desregierung den Bun­destag (und den Bun­desrat) umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt zu unter­richt­en. Gegen­stand, Gren­zen sowie Art und Weise der Unter­rich­tung des Deutschen Bun­destages sind mit Blick auf den Nor­mzweck, diesem eine effek­tive Wahrnehmung sein­er Mitwirkungsrechte in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union unter Wahrung der Eigen­ver­ant­wor­tung der Exeku­tive zu ermöglichen, zu bes­tim­men. Daraus fol­gen nähere Anforderun­gen an die Unter­rich­tung.

Anknüp­fungspunkt der Unter­rich­tungspflicht ist das in Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG ver­ankerte Recht des Deutschen Bun­destages auf Mitwirkung in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union. Die Unter­rich­tung muss dem Bun­destag in erster Lin­ie eine frühzeit­ige und effek­tive Ein­flussnahme auf die Wil­lens­bil­dung der Bun­desregierung eröff­nen. Nur auf ein­er aus­re­ichen­den Infor­ma­tion­s­grund­lage ist der Bun­destag in der Lage, den europäis­chen Inte­gra­tionsprozess zu begleit­en und zu bee­in­flussen, kann er das Für und Wider ein­er Angele­gen­heit disku­tieren und Stel­lung­nah­men erar­beit­en. Die Unter­rich­tung muss so erfol­gen, dass das Par­la­ment nicht in eine bloß nachvol­lziehende Rolle gerät29.

Die Entste­hungs­geschichte von Art. 23 Abs. 2 GG bestätigt diese Inter­pre­ta­tion. Vor der Neu­fas­sung des Art. 23 GG ver­langten die im Deutschen Bun­destag vertrete­nen Frak­tio­nen übere­in­stim­mend die Ver­ankerung von par­la­men­tarischen Mitwirkungsrecht­en mit dem Ziel, die Entschei­dun­gen über europäis­che Recht­set­zungsak­te bere­its vor­ab auf nationaler Ebene bee­in­flussen zu kön­nen30. Im Hin­blick auf die Erfahrung, dass der Bun­destag häu­fig vor vol­len­dete Tat­sachen gestellt wor­den war, die er nur noch hat­te zur Ken­nt­nis nehmen kön­nen, schlug die Gemein­same Ver­fas­sungskom­mis­sion die Festschrei­bung der Unter­rich­tungspflicht in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG vor. Es bestand insoweit weit­ge­hende Einigkeit, dass eine fundierte Wil­lens­bil­dung und ver­ant­wor­tungsvolle Mitwirkung des Bun­destages eine umfassende Infor­ma­tion zum früh­est­möglichen Zeit­punkt voraus­set­ze31.

Die Unter­rich­tungspflicht nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG soll dazu beitra­gen, “Infor­ma­tion­sasym­me­trien” zwis­chen Bun­desregierung und Bun­destag auszu­gle­ichen, soweit dies zur Gewährleis­tung ein­er effek­tiv­en Rechtswahrnehmung erforder­lich ist32. Eine enge Ausle­gung liefe diesem Zweck zuwider. Der ver­fas­sungsän­dernde Geset­zge­ber hat sich, wie die Entste­hungs­geschichte nahelegt, bewusst für eine weitre­ichende Unter­rich­tungspflicht entsch­ieden.

Nach­dem die ursprünglich vorge­se­hene Bindung an die Stel­lung­nah­men des Bun­destages33 auf Druck der Bun­desregierung auf die — deut­lich schwächere — Pflicht zur Berück­sich­ti­gung der Stel­lung­nah­men (Art. 23 Abs. 3 Satz 2 GG) reduziert wor­den war, set­zte der Bun­destag im Gegen­zug eine stren­gere Fas­sung der Unter­rich­tungspflicht durch34. Wenn die Unter­rich­tungspflicht­en der Bun­desregierung daher im Ver­gle­ich mit den in Art. 23 Abs. 3 GG geregel­ten Mitwirkungsrecht­en des Bun­destages eine über­schießende Ten­denz aufweisen35, so verkör­pert dies den spez­i­fis­chen Zweck dieses insti­tu­tionellen Arrange­ments, eine effek­tive Mitwirkung des Deutschen Bun­destages in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union trotz Fehlens for­maler Bindungsmöglichkeit­en zu gewährleis­ten36.

Für die Ausle­gung und Hand­habung des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist fern­er von Bedeu­tung, dass die Unter­rich­tungspflicht nicht nur dazu dient, die Mitwirkungsrechte des Deutschen Bun­destages nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG zu ermöglichen. Sie sichert auf nationaler Ebene zugle­ich ab, dass der Deutsche Bun­destag die ihm in Art. 12 EUV sowie in Art. 1 und 2 des Pro­tokolls über die Rolle der nationalen Par­la­mente in der Europäis­chen Union und in Art. 4 des Pro­tokolls über die Anwen­dung der Grund­sätze der Sub­sidiar­ität und Ver­hält­nis­mäßigkeit zugewiese­nen Auf­gaben erfüllen kann.

Die Ausle­gung und Anwen­dung des Art. 23 Abs. 2 GG hat darüber hin­aus dem Umstand Rech­nung zu tra­gen, dass diese Bes­tim­mung auch dem im Demokratieprinzip ver­ankerten Grund­satz par­la­men­tarisch­er Öffentlichkeit dient.

Der Deutsche Bun­destag trifft seine Entschei­dun­gen grund­sät­zlich im Plenum37 und in öffentlich­er Beratung. Öffentlich­es Ver­han­deln von Argu­ment und Gege­nar­gu­ment, öffentliche Debat­te und öffentliche Diskus­sion sind wesentliche Ele­mente des demokratis­chen Par­la­men­taris­mus. Ger­ade das im par­la­men­tarischen Ver­fahren nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleis­tete Maß an Öffentlichkeit der Auseinan­der­set­zung und Entschei­dungssuche eröffnet Möglichkeit­en eines Aus­gle­ichs wider­stre­i­t­en­der Inter­essen, die sich bei einem weniger trans­par­enten Vorge­hen so nicht ergäben38. Im europäis­chen Kon­text stärkt die öffentliche par­la­men­tarische Wil­lens­bil­dung gle­ichzeit­ig die Respon­siv­ität von europäis­chen Entschei­dun­gen für die Inter­essen und Überzeu­gun­gen der Bürg­er39. Erst die Öffentlichkeit der Beratung schafft die Voraus­set­zun­gen für eine Kon­trolle durch die Bürg­er40. Dies gilt auch, wo die par­la­men­tarische Beratung sich, sei es mitwirk­end oder kon­trol­lierend, auf das Entschei­dungsver­hal­ten bezieht41. Die par­la­men­tarische Ver­ant­wor­tung gegenüber den Bürg­ern ist wesentliche Voraus­set­zung des von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG geforderten effek­tiv­en Ein­flusses des Volkes auf die Ausübung der Staats­ge­walt42.

Entschei­dun­gen von erhe­blich­er rechtlich­er oder fak­tis­ch­er Bedeu­tung für die Spiel­räume kün­ftiger Geset­zge­bung muss grund­sät­zlich ein Ver­fahren voraus­ge­hen, das der Öffentlichkeit Gele­gen­heit bietet, ihre Auf­fas­sun­gen auszu­bilden und zu vertreten, und das die Volksvertre­tung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließen­den Maß­nah­men zu klären43. Exem­plar­isch dafür ist, dass der Deutsche Bun­destag auch in einem Sys­tem inter­gou­verne­men­tal­en Regierens die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung nach diesen Grund­sätzen wahrzunehmen hat. Nach sein­er haushalt­spoli­tis­chen Gesamtver­ant­wor­tung muss der Deutsche Bun­destag der Ort sein, an dem eigen­ver­ant­wortlich über Ein­nah­men und Aus­gaben entsch­ieden wird, auch im Hin­blick auf inter­na­tionale und europäis­che Verbindlichkeit­en44. Hier­für gilt der Grund­satz der Bud­getöf­fentlichkeit als Aus­prä­gung des all­ge­meinen Öffentlichkeit­sprinzips der Demokratie45.

Gren­zen der Unter­rich­tungspflicht ergeben sich aus dem Grund­satz der Gewal­tenteilung. Das Funk­tio­nenge­füge des Grundge­set­zes geht davon aus, dass die Regierung einen Kern­bere­ich exeku­tiv­er Eigen­ver­ant­wor­tung besitzt, der einen grund­sät­zlich nicht aus­forschbaren Initiativ‑, Beratungs- und Hand­lungs­bere­ich ein­schließt46. Ein solch­er nicht aus­forschbar­er Kern­bere­ich wird vom Bun­desver­fas­sungs­gericht etwa im Zusam­men­hang mit den Ermit­tlun­gen par­la­men­tarisch­er Unter­suchungsauss­chüsse und par­la­men­tarischen Fragerecht­en anerkan­nt47. Zu diesem Kern­bere­ich gehört jeden­falls die Wil­lens­bil­dung der Regierung, sowohl hin­sichtlich der Erörterun­gen im Kabi­nett als auch bei der Vor­bere­itung von Kabi­netts- und Ressor­tentschei­dun­gen, die sich vor allem in ressort­in­ter­nen und ‑über­greifend­en Abstim­mung­sprozessen vol­lzieht48. Solange die interne Wil­lens­bil­dung der Bun­desregierung nicht abgeschlossen ist, beste­ht daher kein Anspruch des Par­la­ments auf Unter­rich­tung.

Nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG muss die Unter­rich­tung des Bun­destages in sach­lich­er Hin­sicht umfassend sein, in zeitlich­er Hin­sicht zum früh­est­möglichen Zeit­punkt erfol­gen und in ein­er zweck­gerecht­en Weise aus­gestal­tet sein. Diese Anforderun­gen besitzen zwar unter­schiedliche Regelungsin­halte, ste­hen aber nicht isoliert nebeneinan­der, son­dern sind aufeinan­der bezo­gen.

Das Erforder­nis der umfassenden Unter­rich­tung ist sein­er Funk­tion gemäß auszule­gen, dem Deutschen Bun­destag die Wahrnehmung sein­er Mitwirkungsrechte zu ermöglichen. Dementsprechend ist eine umso inten­si­vere Unter­rich­tung geboten, je kom­plex­er ein Vor­gang ist, je tiefer er in den Zuständigkeits­bere­ich der Leg­isla­tive ein­greift und je mehr er sich ein­er förm­lichen Beschlussfas­sung oder Vere­in­barung annähert. Daraus ergeben sich Anforderun­gen an die Qual­ität, Quan­tität und Aktu­al­ität der Unter­rich­tung unter Berück­sich­ti­gung der aus dem Grund­satz der Gewal­tenteilung fol­gen­den Gren­zen. Die Regelun­gen der §§ 4 ff. EUZBBG enthal­ten insoweit Konkretisierun­gen, die auch von der Bun­desregierung im Grund­satz nicht in Frage gestellt wor­den sind.

In qual­i­ta­tiv­er Hin­sicht erfasst die Pflicht zur umfassenden Unter­rich­tung zunächst Ini­tia­tiv­en und Posi­tio­nen der Bun­desregierung selb­st. Darüber hin­aus erstreckt sie sich auf die Weit­er­leitung amtlich­er Unter­la­gen und Doku­mente der Organe sowie son­stiger Gremien und Behör­den der Europäis­chen Union und ander­er Mit­glied­staat­en in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union, ist darauf aber nicht beschränkt. Sobald und soweit die Bun­desregierung selb­st mit ein­er Angele­gen­heit befasst ist, kön­nen auch ihr vor­liegende Infor­ma­tio­nen über informelle und (noch) nicht schriftlich doku­men­tierte Vorgänge erfasst sein. Die Unter­rich­tungspflicht kann, unab­hängig von ein­er förm­lichen Doku­men­ta­tion, auch Gegen­stand, Ver­lauf und Ergeb­nis der Sitzun­gen und Beratun­gen von Orga­nen und Gremien der Europäis­chen Union betr­e­f­fen, in denen die Bun­desregierung vertreten ist49.

Nach dem Zweck der Unter­rich­tungspflicht kommt es nicht darauf an, ob die Bun­desregierung die Infor­ma­tio­nen auf offiziellem Wege oder auf andere Weise erlangt hat50. Uner­he­blich für das Beste­hen ein­er Weit­er­leitungspflicht ist fern­er, ob die Doku­mente und Infor­ma­tio­nen von Orga­nen oder son­sti­gen Stellen der Europäis­chen Union stam­men oder aus der Sphäre ander­er Mit­glied­staat­en51. Auch die eventuelle Geheimhal­tungs­bedürftigkeit ein­er Infor­ma­tion (vgl. etwa Art. 6 der Geschäft­sor­d­nung des Rates52) ste­ht ihrer Weit­er­leitung an den Bun­destag grund­sät­zlich nicht ent­ge­gen. In Fällen, in denen das Wohl des Staates durch das Bekan­ntwer­den ver­traulich­er Infor­ma­tio­nen gefährdet wer­den kann, kann die Unter­rich­tung ver­traulich erfol­gen53. Die Voraus­set­zun­gen dafür hat der Bun­destag mit dem Erlass sein­er Geheim­schut­zord­nung geschaf­fen54.

Quan­tität und Detail­liertheit der dem Deutschen Bun­destag zu über­mit­tel­nden Infor­ma­tio­nen bemessen sich im Hin­blick auf den Zweck der Unter­rich­tung ein­er­seits nach der Bedeu­tung ein­er Angele­gen­heit. So muss der Bun­destag von allen Vorgän­gen erfahren, die sein­er Mitwirkung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG unter­liegen, und zugle­ich die für eine fundierte Beschlussfas­sung erforder­lichen Infor­ma­tio­nen erhal­ten. Auf der anderen Seite richt­en sich der gebotene Umfang und die erforder­liche Tiefe der Unter­rich­tung auch nach dem jew­eili­gen Sach- und Ver­hand­lungs­stand.

Eine “Über­flu­tung” des Bun­destages mit Infor­ma­tio­nen, die auf­grund ihrer Masse wed­er admin­is­tra­tiv noch durch die Abge­ord­neten ver­ar­beit­et wer­den kön­nen, ist nicht Sinn des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG55. Zwar ist es in erster Lin­ie Auf­gabe des Par­la­ments selb­st, im Rah­men sein­er Geschäft­sor­d­nungsau­tonomie für eine sachgerechte Sich­tung und Bew­er­tung der unter Art. 23 Abs. 2 GG fal­l­en­den Angele­gen­heit­en zu sor­gen und die organ­isatorischen Voraus­set­zun­gen für die Ver­ar­beitung der ihm über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen zu schaf­fen56 (vgl. auch § 4 Abs. 5 EUZBBG zur begren­zten Möglichkeit eines Verzichts auf Infor­ma­tio­nen). Doch erlaubt Art. 23 Abs. 2 GG bei Angele­gen­heit­en, die nur von erkennbar geringer Bedeu­tung für den Bun­destag sind, oder bei Vorgän­gen, die sich noch in einem sehr frühen, wenig konkreten Ver­fahrenssta­di­um befind­en, eine kur­sorische, auf die wesentlichen Eck­punk­te beschränk­te Unter­rich­tung, die den Bun­destag in die Lage ver­set­zt, nähere Infor­ma­tio­nen nachzu­fordern. Auch ein­er über­mäßi­gen Belas­tung der Regierung, die deren Funk­tions- und Arbeits­fähigkeit bedro­ht, kann bei geringem Infor­ma­tion­sin­ter­esse des Par­la­ments im Einzelfall im Rah­men ein­er Abwä­gung Rech­nung getra­gen wer­den57.

Die gebotene umfassende Unter­rich­tung erschöpft sich — wie sich auch aus dem sys­tem­a­tis­chen Zusam­men­hang mit der Pflicht zur früh­est­möglichen Unter­rich­tung ergibt — nicht in einem ein­ma­li­gen Tätig­w­er­den. Es han­delt sich vielmehr um eine auf Dauer angelegte, fort­laufende Pflicht, die jedes­mal aktu­al­isiert wird, wenn sich bei der Behand­lung ein­er Angele­gen­heit neue poli­tis­che oder rechtliche Fra­gen stellen, zu denen sich der Deutsche Bun­destag noch keine Mei­n­ung gebildet hat58.

Recht­set­zungsak­ten der Europäis­chen Union und inter­gou­verne­men­tal­en Vere­in­barun­gen gehen regelmäßig kom­plexe und lang­wierige Abstim­mung­sprozesse voraus. Die Bun­desregierung kann dem Bun­destag dabei nur die ihr selb­st jew­eils vor­liegen­den Infor­ma­tio­nen zuleit­en, so dass die Pflicht zur umfassenden Unter­rich­tung nicht sta­tisch, son­dern dynamisch zu ver­ste­hen ist. Wis­sens­stand und Hal­tung der Bun­desregierung im Hin­blick auf einen Vor­gang bleiben im Regelfall nicht gle­ich, son­dern sind im Laufe der Zeit Verän­derun­gen unter­wor­fen. Mit zunehmender Konkretisierung eines Vorhabens ist jedoch typ­is­cher­weise auch eine Zunahme der Infor­ma­tions­dichte auf Seit­en der Bun­desregierung ver­bun­den. Dabei entste­ht mit jedem Erken­nt­nis­gewinn der Bun­desregierung zunächst eine Infor­ma­tion­sasym­me­trie im Ver­hält­nis zum Bun­destag, die — soll die ver­fas­sungsrechtliche Vor­gabe ein­er “umfassenden” Unter­rich­tung nicht wirkungs­los bleiben — grund­sät­zlich aus­geglichen wer­den muss. Diese Pflicht zum Aus­gle­ich von Infor­ma­tion­sun­gle­ichgewicht­en zwis­chen Bun­desregierung und Bun­destag verdichtet sich mit zunehmender Kom­plex­ität und Bedeu­tung eines Vor­gangs sowie mit der zeitlichen Nähe zu ein­er förm­lichen Beschlussfas­sung oder zum Abschluss ein­er Vere­in­barung.

Aus Grün­den der Gewal­tenteilung erstreckt sich der Unter­rich­tungsanspruch aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG grund­sät­zlich nicht auf Aspek­te, die dem ein­er konkreten Posi­tion­ierung vorge­lagerten Wil­lens­bil­dung­sprozess der Bun­desregierung zuzuord­nen sind. Ini­tia­tiv­en der Bun­desregierung und ihrer Posi­tion­ierung bei von drit­ter Seite angestoße­nen Vorhaben in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union geht ein — je nach Vor­gang — mehr oder weniger umfan­gre­ich­er Wil­lens­bil­dung­sprozess voraus, in dessen Ver­lauf sich unter Umstän­den erst allmäh­lich eine bes­timmte Auf­fas­sung her­aus­bildet. Bis dahin han­delt es sich um einen von ver­schiede­nen innen- und außen­poli­tis­chen sowie inneror­gan­schaftlichen Belan­gen, Erwä­gun­gen und Entwick­lun­gen abhängi­gen und damit noch volatilen Vor­gang, der den Bere­ich der Bun­desregierung noch nicht ver­lässt und über den der Bun­destag von Ver­fas­sungs wegen grund­sät­zlich auch noch nicht zu informieren ist. Wenn die Bun­desregierung indes ihre Wil­lens­bil­dung selb­st so weit konkretisiert hat, dass sie Zwis­chen- oder Tei­l­ergeb­nisse an die Öffentlichkeit geben kann oder mit ein­er eige­nen Posi­tion in einen Abstim­mung­sprozess mit Drit­ten ein­treten will, fällt ein Vorhaben nicht mehr in den gegenüber dem Bun­destag abgeschirmten Kern­bere­ich exeku­tiv­er Eigen­ver­ant­wor­tung. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebi­etet in diesen Fällen eine sub­stantielle Infor­ma­tion des Bun­destages durch die Bun­desregierung über ihr Vorhaben.

Auch die strik­ten zeitlichen Anforderun­gen an die Unter­rich­tung nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG (“zum früh­est­möglichen Zeit­punkt”) sollen gewährleis­ten, dass der Bun­destag in der Lage ist, seine Mitwirkungsrechte in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union effek­tiv wahrzunehmen.

Entste­hungs­geschichtlich erweist sich die strenge zeitliche Vor­gabe als bewusste Abkehr von Art. 2 des Zus­tim­mungs­ge­set­zes zu den Römis­chen Verträ­gen vom 27. Juli 195759, wo lediglich eine laufende Unter­rich­tung des Bun­destages vorgeschrieben und eine der Beschlussfas­sung im Rat zeitlich vorge­lagerte Unter­rich­tung nur als Soll-Vorschrift vorge­se­hen war. Auf dieser Grund­lage waren dem Bun­destag Infor­ma­tio­nen häu­fig erst nach ein­er Beschlussfas­sung im Rat zuge­gan­gen und damit später als dem Bun­desrat und den deutschen Mit­gliedern des Europäis­chen Par­la­ments60. Die in der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion und im Son­der­auss­chuss Europäis­che Union zeitweise disku­tierten For­mulierun­gen ein­er “rechtzeit­i­gen” oder ein­er “regelmäßi­gen” Unter­rich­tung wur­den daher ver­wor­fen. Das Erforder­nis ein­er regelmäßi­gen Unter­rich­tung stelle nicht hin­re­ichend sich­er, dass der Bun­destag die rel­e­van­ten Infor­ma­tio­nen so früh wie möglich erhalte61. Auch der Begriff “rechtzeit­ig” erschien den Mit­gliedern der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion zu unbes­timmt, da er einen weit­en Inter­pre­ta­tion­sspiel­raum eröffne und den Unter­rich­tungszeit­punkt let­ztlich in das Ermessen der Bun­desregierung stelle. Um eine fundierte Wil­lens­bil­dung des Bun­destages zu ermöglichen, sei eine umfassende Infor­ma­tion zum früh­est­möglichen Zeit­punkt uner­lässlich62. Mit der gewählten For­mulierung “zum früh­est­möglichen Zeit­punkt” wollte der ver­fas­sungsän­dernde Geset­zge­ber also eine möglichst präzise, objek­tiv bes­timm­bare Zeitvor­gabe schaf­fen63.

Dem Zeit­punkt kommt eine dem Umfang der Unter­rich­tung gle­ichrangige Bedeu­tung zu. Nur wenn der Bun­destag frühzeit­ig von einem Vorhaben erfährt, kann er den regelmäßig durch eine Vielzahl von Akteuren getra­ge­nen Entschei­dung­sprozess in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union noch bee­in­flussen. Im Hin­blick darauf ist die in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG genan­nte Zeitvor­gabe “zum früh­est­möglichen Zeit­punkt” so auszule­gen, dass der Bun­destag die Infor­ma­tio­nen der Bun­desregierung spätestens zu einem Zeit­punkt erhal­ten muss, der ihn in die Lage ver­set­zt, sich fundiert mit dem Vor­gang zu befassen und eine Stel­lung­nahme zu erar­beit­en, bevor die Bun­desregierung nach außen wirk­same Erk­lärun­gen, ins­beson­dere bindende Erk­lärun­gen zu unionalen Recht­set­zungsak­ten und inter­gou­verne­men­tal­en Vere­in­barun­gen, abgibt. Das schließt es aus, dass die Bun­desregierung ohne vorherige Beteili­gung des Deutschen Bun­destages konkrete Ini­tia­tiv­en ergreift oder an Beschlussfas­sun­gen mitwirkt, und gebi­etet die Weit­er­leitung sämtlich­er Doku­mente, sobald sie zum Gegen­stand von Ver­hand­lun­gen gemacht wer­den.

Offizielle Doku­mente, Berichte und Mit­teilun­gen müssen daher eben­so wie alle inof­fiziellen Infor­ma­tio­nen an den Bun­destag weit­ergeleit­et wer­den, sobald sie — gegebe­nen­falls über die Ständi­ge Vertre­tung der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land bei der Europäis­chen Union — in den Ein­fluss­bere­ich der Bun­desregierung gelan­gen64. Ein Ermessen der Bun­desregierung hin­sichtlich des Zeit­punk­tes der Weit­er­leitung beste­ht nicht. Verzögerun­gen bei der Weit­er­leitung sind nur zuläs­sig, um der Bun­desregierung eine Prü­fung der Voraus­set­zun­gen des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG zu ermöglichen. Über Sitzun­gen der Organe und informelle Beratun­gen, an denen die Bun­desregierung beteiligt ist, muss der Bun­destag — auch wenn noch keine förm­lichen Vorschläge oder son­stige Beratungs­grund­la­gen existieren — bere­its im Voraus und so rechtzeit­ig informiert wer­den, dass er sich über den Gegen­stand der Sitzun­gen eine Mei­n­ung bilden und auf die Ver­hand­lungslin­ie und das Abstim­mungsver­hal­ten der Bun­desregierung Ein­fluss nehmen kann65. Über den Ver­lauf und die erziel­ten Zwis­chen- und Endergeb­nisse ist er unmit­tel­bar im Anschluss an die Beratun­gen zu unter­richt­en. Für den Zeit­punkt der Unter­rich­tung über Ini­tia­tiv­en und Posi­tion­ierun­gen der Bun­desregierung und das Gebot laufend­er Aktu­al­isierung des Infor­ma­tion­s­standes des Bun­destages gilt das bere­its Gesagte.

Aus dem mit der Unter­rich­tung des Bun­destages ver­fol­gten Zweck des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG fol­gen schließlich auch Anforderun­gen an das Ver­fahren und die Form der Unter­rich­tung. Adres­sat der Unter­rich­tung ist grund­sät­zlich der Bun­destag als Ganz­er; die Unter­rich­tung hat grund­sät­zlich schriftlich zu erfol­gen. Einzel­heit­en kön­nen im Rah­men der ver­fas­sungsrechtlichen Vor­gaben durch Gesetz oder Vere­in­barung zwis­chen dem Deutschen Bun­destag und der Bun­desregierung geregelt wer­den.

Adres­sat der Unter­rich­tung gemäß Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ist der Bun­destag als Ganz­er. Damit soll gewährleis­tet wer­den, dass sämtliche Abge­ord­nete gle­icher­maßen und unter­schied­s­los auf die über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen zugreifen kön­nen. Allerd­ings ver­lei­ht Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG dem Par­la­ment die Befug­nis, seine inneren Angele­gen­heit­en im Rah­men der ver­fas­sungsmäßi­gen Ord­nung autonom zu regeln und sich selb­st so zu organ­isieren, dass es seine Auf­gaben sachgerecht erfüllen kann66. Es ist daher in erster Lin­ie Sache des Bun­destages selb­st, dafür Sorge zu tra­gen, dass die ihm über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen ein­er effek­tiv­en par­la­men­tarischen Wil­lens­bil­dung zuge­führt wer­den. Ins­beson­dere obliegt ihm die Entschei­dung, in welchem Umfang er den Auss­chuss für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union gemäß Art. 45 Satz 2 GG ermächtigt, die Rechte des Bun­destages gemäß Art. 23 GG gegenüber der Bun­desregierung wahrzunehmen. Der Bun­destag kann hierzu die erforder­lichen Regelun­gen tre­f­fen und Einzel­heit­en der Unter­rich­tung im Wege ein­er Vere­in­barung mit der Bun­desregierung fes­tle­gen (vgl. § 12 EUZBBG). “Inof­fizielle” Infor­ma­tio­nen einzel­ner Abge­ord­neter oder von Frak­tio­nen und deren Beauf­tragten wie den Obleuten in den Auss­chüssen erfüllen den Anspruch des Bun­destages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht.

Der Zweck des Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­langt im Grund­satz eine schriftliche Unter­rich­tung durch die Bun­desregierung. Zwar ist die Schrift­form in Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht aus­drück­lich vorge­se­hen. Angesichts der Anforderun­gen an Klarheit, Ver­ste­ti­gung und Repro­duzier­barkeit, die an eine förm­liche Unter­rich­tung des Par­la­ments zu stellen sind, erscheint die Schrift­form gegenüber der mündlichen Unter­rich­tung als das vor­rangige Medi­um zur effek­tiv­en Infor­ma­tion des Bun­destages. Der mündlichen Unter­rich­tung des Plenums, des Auss­chuss­es für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union wie auch der Fachauss­chüsse kommt vor diesem Hin­ter­grund grund­sät­zlich nur eine ergänzende und erläuternde Funk­tion zu.

Aus­nah­men vom Schriftlichkeits­grund­satz sind nur in engen Gren­zen und ins­beson­dere im Hin­blick auf das Gebot ein­er Unter­rich­tung zum früh­est­möglichen Zeit­punkt zuläs­sig, unter Umstän­den aber auch geboten. Da Infor­ma­tion­sasym­me­trien zwis­chen Regierung und Par­la­ment nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG nicht nur best‑, son­dern auch schnell­st­möglich beseit­igt wer­den sollen, sind Kon­stel­la­tio­nen denkbar, in denen die Bun­desregierung eine umfassende und zugle­ich früh­est­mögliche Unter­rich­tung nur mündlich sich­er­stellen kann67. Das ist etwa der Fall, wenn zu ein­er Angele­gen­heit noch keine schriftlichen Unter­la­gen vor­liegen und in vertret­bar­er Zeit auch nicht beschafft oder hergestellt wer­den kön­nen, eine Unter­rich­tung des Deutschen Bun­destages jedoch im Hin­blick auf die effek­tive Wahrnehmung sein­er Mitwirkungsrechte erforder­lich ist. Für die Über­las­sung fremd­sprachiger Unter­la­gen gilt Ver­gle­ich­bares. Ent­fällt das Hin­der­nis, ist das ent­standene Infor­ma­tions­de­fiz­it unverzüglich auszu­gle­ichen. Auch insoweit ist die Fes­tle­gung von Einzel­heit­en ein­er Regelung durch den Bun­destag sowie ein­er näheren Konkretisierung in Vere­in­barun­gen zwis­chen Bun­destag und Bun­desregierung zugänglich.

Der Europäische Stabilitätsmechanismus (European Stability Mechanism — ESM)[↑]

Die Bun­desregierung hat den Deutschen Bun­destag nicht in dem nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebote­nen Maß über die Ein­rich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus unter­richtet. Errich­tung und Aus­gestal­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sind eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Da sie die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Deutschen Bun­destages und damit eine sein­er wesentlichen Funk­tio­nen betr­e­f­fen, war eine voll­ständi­ge Unter­rich­tung erforder­lich. Die Bun­desregierung hat es unter­lassen, dem Deutschen Bun­destag einen ihr am 21. Feb­ru­ar 2011 vor­liegen­den Text der Europäis­chen Kom­mis­sion über die Errich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus und den Entwurf eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus vom 06.04.2011 zu über­mit­teln, und dadurch seine Rechte aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­let­zt.

Die Errich­tung und Aus­gestal­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus ist eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Eine Gesamtschau der ihn prä­gen­den Charak­ter­is­ti­ka ergibt sub­stantielle Berührungspunk­te mit dem Inte­gra­tionspro­gramm der Europäis­chen Verträge. Seine Grün­dung soll durch eine Änderung des Ver­trages über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union abgesichert wer­den. Der zu sein­er Errich­tung zu schließende Ver­trag weist den Orga­nen der Europäis­chen Union neue Zuständigkeit­en zu und dient der Absicherung eines Poli­tik­bere­ichs, der der Europäis­chen Union als auss­chließliche Zuständigkeit zugewiesen ist. Dass es sich dabei um einen völk­er­rechtlichen Ver­trag han­deln soll, stellt seine Zuord­nung zu dem in den Verträ­gen über die Europäis­che Union und über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union niedergelegten Inte­gra­tionspro­gramm nicht in Frage.

Die Grün­dung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus soll durch eine Änderung des Ver­trages über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union union­srechtlich ermöglicht und abgesichert wer­den. Die insoweit vorge­se­hene Ein­fü­gung von Art. 136 Abs. 3 AEUV muss im Wege ein­er Ver­tragsän­derung nach Art. 48 EUV erfol­gen. Schon wegen dieses qual­i­fizierten Zusam­men­hangs mit dem Union­srecht han­delt es sich um eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union.

Das Vor­liegen ein­er Angele­gen­heit der Europäis­chen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG wird auch dadurch indiziert, dass ver­schiedene Organe der Europäis­chen Union durch den Ver­trag über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus neue Zuständigkeit­en zugewiesen erhal­ten. Diese Zuständigkeit­szuweisung war in den Ver­hand­lun­gen über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus, wie aus der in das Jahr 2010 zurück­re­ichen­den Vorgeschichte sowie den fol­gen­den Konkretisierungss­chrit­ten ersichtlich ist, bere­its zu Beginn des Jahres 2011 angelegt.

Die Vertreter der Regierun­gen der Mit­glied­staat­en sind in einem Beschluss vom 20. Juni 2011 übereingekom­men, dass der Ver­trag über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus Bes­tim­mungen enthal­ten solle, nach denen sowohl die Europäis­che Kom­mis­sion als auch die Europäis­che Zen­tral­bank die in dem Ver­trag aufge­führten Auf­gaben aus­führen sollen. Auf der oper­a­tiv­en Ebene, bei Aktivierung der Finanzhil­fe, wurde namentlich der Europäis­chen Kom­mis­sion eine wichtige Rolle zugedacht. Sie soll mit dem Inter­na­tionalen Währungs­fonds und in Absprache mit der Europäis­chen Zen­tral­bank den tat­säch­lichen Finanzierungs­be­darf des begün­stigten Mit­glied­staats ermit­teln. Ermächtigt vom Gou­verneursrat, ver­han­delt sie ein makroökonomis­ches Anpas­sung­spro­gramm und überwacht die Ein­hal­tung der poli­tis­chen Aufla­gen, wiederum — in der soge­nan­nten Troi­ka — mit dem Inter­na­tionalen Währungs­fonds und der Europäis­chen Zen­tral­bank, die bere­its in der Durch­führung der Schulden­tragfähigkeit­s­analyse zusam­men­wirken. Art. 13 Abs. 1 des Entwurfs eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sieht fern­er vor, dass der Vor­sitzende des Gou­verneursrates Auf­gaben auf die Europäis­che Kom­mis­sion über­tra­gen kann. Bleibt der Kred­it­nehmer über die Laufzeit des Pro­gramms hin­aus Schuld­ner des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus, kann der Rat eine fort­dauernde Überwachung ver­an­lassen. Nach Erörterung im Gou­verneursrat kann er auf Vorschlag der Kom­mis­sion beschließen, eine Überwachung nach der Durch­führung des Pro­gramms durchzuführen, die so lange aufrechter­hal­ten wer­den kann, wie ein bes­timmter Betrag der Finanzhil­fe noch nicht zurück­gezahlt wurde.

Der Entwurf eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sieht in sein­er Fas­sung vom 02.02.2012 darüber hin­aus vor, dass Pro­grammbeschlüsse sowohl von der Europäis­chen Kom­mis­sion als auch vom Rat der Europäis­chen Union nach den Art. 121 und 136 AEUV überwacht wer­den (17. Erwä­gungs­grund). Der Europäis­che Gericht­shof soll nach Maß­gabe von Art. 273 AEUV schließlich über die Ausle­gung und Anwen­dung des Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus entschei­den.

Die Zuord­nung zu den Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus die Organe der Europäis­chen Union lediglich im Wege der Organ­lei­he in Anspruch nimmt. In der Sache wer­den den Orga­nen damit, wen­ngle­ich nicht in dem eigentlich dafür vorge­se­henen Ver­fahren nach Art. 48 Abs. 1 EUV, weit­ere Auf­gaben und Befug­nisse über­tra­gen. Für die Kom­pe­ten­zausstat­tung der Organe gel­ten daher auch insoweit der Grund­satz der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung (vgl. auch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 EUV) sowie die Ver­bote, ihnen eine Kom­pe­ten­zKom­pe­tenz einzuräu­men oder den Kern der grundge­set­zlichen Ver­fas­sungsi­den­tität (Art. 79 Abs. 3 i.V.m. Art. 1 und 20 GG) zu berühren68. Andern­falls kön­nten die der For­ten­twick­lung der europäis­chen Inte­gra­tion von Ver­fas­sungs wegen gezo­ge­nen Gren­zen und die insoweit vorge­se­henen ver­fahren­srechtlichen Sicherun­gen umgan­gen wer­den. Jede Zuweisung von Auf­gaben und Befug­nis­sen an die Europäis­che Union und/oder ihre Organe ist daher in der Sache eine Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en, und zwar auch dann, wenn die Organe für die Erledi­gung der Auf­gabe „nur“ im Wege der Organ­lei­he in Anspruch genom­men und mit Befug­nis­sen aus­ges­tat­tet wer­den.

Dafür spricht im Übri­gen auch die mit der Ein­räu­mung von Auf­gaben und Befug­nis­sen im Wege der Organ­lei­he ver­bun­dene und von den Ver­tragsparteien offenkundig gewün­schte Möglichkeit der Organe, diese Auf­gaben und Befug­nisse kohärent mit den Einzel­er­mäch­ti­gun­gen aus dem Bere­ich des in den Verträ­gen niedergelegten Inte­gra­tionspro­gramms auszuüben und auf diese Weise eine Struk­tur zu schaf­fen, in der die Unter­schiede zwis­chen „weichen“ Steuerungsin­stru­men­tarien und imper­a­tiv­en Recht­set­zungs- und Auf­sicht­sak­ten ver­schwim­men69. Dies zeigt sich etwa in der Anhal­tung des Gou­verneursrates, seine Entschei­dun­gen im zwis­chen­staatlichen Rah­men mit dem Ver­fahren im Überwachungsrah­men der Europäis­chen Union (Art. 121, 126, 136 Abs. 1 AEUV) zu verzah­nen (17. Erwä­gungs­grund sowie Art. 13 Abs. 1 des Entwurfs eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus).

Der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus soll darüber hin­aus der Absicherung eines Poli­tik­bere­ichs dienen, der der Europäis­chen Union als auss­chließliche Zuständigkeit zugewiesen ist. Der Entwurf des Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus ergänzt die Wirtschafts- und Währungspoli­tik.

Mit der Ergänzung von Art. 136 AEUV um einen Absatz 3, der die Finanzhil­fen an strenge Aufla­gen und ein Tätig­w­er­den des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus daran bindet, dass es zur Sta­bil­isierung des Währungsraums ins­ge­samt unab­d­ing­bar ist (vgl. Art. 3 des Entwurfs eines Ver­trags über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus), wird an die im Titel VIII geregelte Wirtschafts- und Währungspoli­tik (Art. 119 ff. AEUV) angeknüpft und deut­lich gemacht, dass mit den Regelun­gen die Währungspoli­tik und ins­beson­dere die Sta­bil­ität des Euro-Währungs­ge­bi­etes gesichert wer­den soll. Damit wird ein Poli­tik­bere­ich ergänzt, den der Ver­trag über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union in die auss­chließliche Zuständigkeit der Union ver­weist (Art. 3 Abs. 1 lit. c AEUV). Der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus dient mithin unmit­tel­bar der Ver­wirk­lichung der Ziele der Union (Art. 3 Abs. 4 EUV). An dem auf der Grund­lage von Art. 136 Abs. 3 AEUV zu schließen­den Ver­trag über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sollen zudem nur Mit­glied­staat­en teil­nehmen, die Teil des Euro-Währungs­ge­bi­etes sind und für die Art. 136 ff. AEUV spez­i­fis­che Regelun­gen enthal­ten. Auch dies ist ein Indiz dafür, dass es sich bei dem in Aus­sicht genomme­nen Ver­trag über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus um eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union han­delt.

Die Tat­sache, dass der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus im Wege eines geson­derten völk­er­rechtlichen Ver­trages außer­halb der bish­eri­gen Struk­tur des Union­srechts etabliert wer­den soll, führt zu keinem anderen Ergeb­nis. Wie dargelegt, erfasst die For­mulierung „Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union“ auch Vorhaben, die inter­gou­verne­men­tal ver­wirk­licht wer­den sollen, wenn sie in einem Ergänzungs- oder son­sti­gen beson­deren Nähev­er­hält­nis zum Recht der Union ste­hen. Dass der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus im Wege inter­gou­verne­men­taler Zusam­me­nar­beit ver­wirk­licht wer­den soll, ist somit eben­so wenig maßge­blich wie seine Qual­i­fika­tion als zwis­chen­staatliche Organ­i­sa­tion ohne eigene Hoheits­ge­walt. Jeden­falls durch die Ver­flech­tung mit supra­na­tionalen Ele­menten besitzt der Europäis­che Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus eine hybride Natur, die ihn zu ein­er Angele­gen­heit der Europäis­chen Union macht. Ob in der gewählten Form des völk­er­rechtlichen Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus eine Umge­hung des Union­srechts liegt, namentlich ob der Ver­trag mit Art. 48 EUV vere­in­bar ist, ist hier nicht zu entschei­den.

Errich­tung und Aus­gestal­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus betr­e­f­fen die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Deutschen Bun­destages und damit eine sein­er wesentlichen Funk­tio­nen. Daraus fol­gt die Notwendigkeit ein­er beson­ders umfan­gre­ichen und detail­lierten Unter­rich­tung.

Angesichts der Kom­plex­ität und der Bedeu­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus für die haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung des Deutschen Bun­destages ist eine Beteili­gung des Deutschen Bun­destages geboten, die ihn in die Lage ver­set­zt, sich — auch und ger­ade in öffentlich­er Debat­te — einge­hend mit dem The­ma auseinan­derzuset­zen und Notwendigkeit und Umfang der zu beschließen­den Maß­nah­men zu klären. Nur so kann sichergestellt wer­den, dass auch im Hin­blick auf die mit dem Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus ein­herge­hen­den Verbindlichkeit­en der Deutsche Bun­destag der Ort ist, an dem eigen­ver­ant­wortlich über Ein­nah­men und Aus­gaben entsch­ieden wird.

Aus dem Gebot umfassender und früh­est­möglich­er Infor­ma­tion ergeben sich deshalb im konkreten Fall hohe Anforderun­gen an die Qual­ität, Quan­tität, Aktu­al­ität und Ver­w­ert­barkeit der Unter­rich­tung über die Ver­hand­lun­gen zum Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus. Die Unter­rich­tung hat sich namentlich ohne Abstriche auf die Weit­er­leitung der amtlichen Unter­la­gen und Doku­mente aller Organe sowie son­stiger Gremien und Behör­den der Europäis­chen Union und ander­er Mit­glied­staat­en zu erstreck­en. Über­mit­teln muss die Bun­desregierung aber auch Infor­ma­tio­nen über informelle und nicht schriftlich doku­men­tierte Vorgänge sowie über Gegen­stand, Ver­lauf und Ergeb­nis der Sitzun­gen und Beratun­gen aller Organe und Gremien der Europäis­chen Union, in denen sie vertreten ist, sowie über bi- und mul­ti­lat­erale Aktio­nen von Mit­glied­staat­en auf völk­er­rechtlich­er Ebene. Nicht zulet­zt verpflichtet Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG die Bun­desregierung dazu, den Deutschen Bun­destag über eigene Ini­tia­tiv­en und Posi­tio­nen in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union betr­e­f­fend den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus zu informieren. Nur so kann ver­hin­dert wer­den, dass der Deutsche Bun­destag in die Rolle des bloßen Nachvol­lzuges gerät70.

Die Bun­desregierung hat den Deutschen Bun­destag nicht umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus unter­richtet. Sie hat dem Bun­destag einen ihr spätestens am 21.02.2011 vor­liegen­den Text der Europäis­chen Kom­mis­sion über die Merk­male des Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus sowie einen Entwurf des Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus vom 06.04.2011 nicht über­mit­telt. Spätere mündliche oder schriftliche Infor­ma­tio­nen ändern nichts an der Ver­let­zung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Gründe, die ein­er Über­mit­tlung ent­ge­gen­ste­hen kön­nten, sind nicht ersichtlich; ins­beson­dere kann sich die Bun­desregierung nicht auf Ver­traulichkeit berufen.

Die Bun­desregierung hat einen ihr am 21. Feb­ru­ar 2011 vor­liegen­den Text der Europäis­chen Kom­mis­sion über die Ein­rich­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus, der Gegen­stand der Beratun­gen über die Merk­male des Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus im Rat war, dem Deutschen Bun­destag nicht zugeleit­et. Die Exis­tenz dieses Papiers wird durch einen inter­nen Bericht des Verbindungs­büros des Deutschen Bun­destages in Brüs­sel vom 21.02.2011 belegt. Wie aus dem Bericht des Verbindungs­büros her­vorge­ht, arbeit­ete der Rat — in dem die Bun­desregierung vertreten ist — zu diesem Zeit­punkt an der Aus­gestal­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus auf der Grund­lage eines Textes der Europäis­chen Kom­mis­sion. Da Papiere der Europäis­chen Kom­mis­sion, auf deren Grund­lage die Merk­male des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus im Europäis­chen Rat wie auch im ECOFIN­Rat und der Euro­Gruppe disku­tiert wur­den, ins­beson­dere jen­er Text der Kom­mis­sion, dem Deutschen Bun­destag nicht zur Ver­fü­gung gestellt wurde, hat­te dieser keine Möglichkeit, auf die konkrete Aus­gestal­tung des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus zu einem frühen Zeit­punkt Ein­fluss zu nehmen.

Fern­er hat die Bun­desregierung dem Deutschen Bun­destag den Entwurf eines Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus in der Form des „Draft Treaty Estab­lish­ing the Euro­pean Sta­bil­i­ty Mech­a­nism71“ nicht über­mit­telt.

Einen auf den 6.04.2011 datieren­den Entwurf des Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus hat der Deutsche Bun­destag lediglich aus informellen Quellen erhal­ten, obwohl dieser oder jeden­falls eine frühere Textstufe des Ver­tragsen­twurfs der Bun­desregierung zu diesem Zeit­punkt vor­lag. Dies ergibt sich aus dem Inhalt mündlich­er Auss­chus­sun­ter­rich­tun­gen vom sel­ben Tag: Der Par­la­men­tarische Staatssekretär im Bun­desmin­is­teri­um der Finanzen nan­nte gegenüber dem Haushalt­sauss­chuss des Bun­destages einzelne, bere­its auf dem Europäis­chen Rat vom 24./25. März 2011 bindend verabre­dete Details des Ver­tragsin­halts und erk­lärte, der Ver­trag über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus werde derzeit auf europäis­ch­er Ebene weit­er aus­gear­beit­et und befinde sich noch im Ver­hand­lungssta­di­um72. Die Bun­desregierung hat­te mithin am 6. April 2011 konkrete Erken­nt­nisse über Textstufen des Ver­tragsen­twurfs.

Spätere mündliche oder schriftliche Infor­ma­tio­nen, ins­beson­dere die Übersendung des zu diesem Zeit­punkt in der erweit­erten Euro­Gruppe bere­its berate­nen Entwurfs des Ver­trages über den Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus am 17. beziehungsweise 18.05.2011, ändern nichts an der Ver­let­zung von Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG. Die Bun­desregierung ist verpflichtet, dem Bun­destag nicht nur einen abschließend berate­nen oder sog­ar bere­its beschlosse­nen Ver­trag­s­text zuzuleit­en. Sie muss ihm zum früh­est­möglichen Zeit­punkt ihr vor­liegende Zwis­ch­en­ergeb­nisse und Textstufen — wie den auf den 6. April 2011 datieren­den „Draft Treaty Estab­lish­ing the Euro­pean Sta­bil­i­ty Mech­a­nism (ESM)” — über­mit­teln. Dass sich Entwürfe ändern und daher Aktu­al­isierun­gen erforder­lich wer­den, solche Infor­ma­tio­nen mithin „eine kurze Halb­w­ert­szeit“ aufweisen kön­nen, recht­fer­tigt es nicht, die schriftliche Unter­rich­tung auf einen Zeit­punkt zu ver­schieben, in dem die Ergeb­nisse bere­its fest­ste­hen. Denn damit wird der Bun­destag ger­ade in jene für völk­er­rechtliche Verträge charak­ter­is­tis­che Rat­i­fika­tion­slage gebracht, die ihm eine inhaltliche Ein­flussnahme abschnei­det und vor der ihn Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG schützen will. Wie sich bere­its aus dem kumu­la­tiv­en Erforder­nis frühzeit­iger und umfassender Infor­ma­tion ergibt, kann bei prozesshaften Vorgän­gen der vor­liegen­den Art die Unter­rich­tungspflicht nicht „in einem Gesamt­paket“ erledigt wer­den.

Eine etwaige Ver­traulichkeit bei­der Doku­mente ste­ht dem Erforder­nis ihrer Über­mit­tlung nicht ent­ge­gen. Die Bun­desregierung kann sich ins­beson­dere nicht auf eine grund­sät­zliche Ver­traulichkeit im speziellen For­mat der informell tagen­den erweit­erten Euro­Gruppe berufen. Ver­hand­lun­gen im Vor­feld völk­er­rechtlich­er Verträge, die auf eine Bindung der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land zie­len und Geset­zesqual­ität erlan­gen sollen, sind gegenüber dem Deutschen Bun­destag von vorn­here­in nicht geheimhal­tungs­bedürftig. Soll­ten Gründe für eine Geheimhal­tungs­bedürftigkeit gegenüber der Öffentlichkeit im Hin­blick auf einzelne Infor­ma­tio­nen oder Doku­mente aus­nahm­sweise anzuerken­nen sein, wäre die Bun­desregierung verpflichtet, die Unter­la­gen dem Deutschen Bun­destag unter Hin­weis auf das Erforder­nis ein­er ver­traulichen Behand­lung zuzuleit­en. Die Voraus­set­zun­gen hier­für hat der Bun­destag mit dem Erlass sein­er Geheim­schut­zord­nung geschaf­fen73. Weit­ere Gründe, die gegen eine Über­mit­tlung hät­ten sprechen kön­nen, sind nicht ersichtlich.

Der Euro-Plus-Pakt[↑]

Die Bun­desregierung hat den Deutschen Bun­destag zudem nicht umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt über den Euro-Plus-Pakt unter­richtet und damit die Rechte des Bun­destages aus Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG ver­let­zt. Die Vere­in­barung des Euro-Plus-Pak­tes stellt eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union im Sinne des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG dar, die wichtige Funk­tio­nen des Deutschen Bun­destages berührt und deshalb in beson­derem Maße dessen umfassende und frühzeit­ige Unter­rich­tung gebi­etet. Da die Bun­desregierung den Deutschen Bun­destag über die am 4.02.2011 öffentlich vorgestellte Ini­tia­tive für den Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit nicht informiert sowie ihm das inof­fizielle Doku­ment (non paper) der Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion und des Europäis­chen Rates mit der Über­schrift „Enhanced Eco­nom­ic Pol­i­cy Coor­di­na­tion in the Euro Area — Main Fea­tures and Con­cepts“ vom 25.02.2011 nicht über­mit­telt hat, ist die nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG gebotene umfassende und früh­est­mögliche Unter­rich­tung nicht erfol­gt.

Die Vere­in­barung des Euro-Plus-Pak­tes ist eine Angele­gen­heit der Europäis­chen Union im Sinne von Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG. Eine Gesamtschau ihrer Charak­ter­is­ti­ka ergibt, dass der Pakt sub­stantielle Berührungspunk­te mit dem in den Verträ­gen niedergelegten Inte­gra­tionspro­gramm aufweist.

Bere­its der Umstand, dass sich der Euro-Plus-Pakt beziehungsweise die ihm voraus­ge­gan­gene Ini­tia­tive für den Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit an die Mit­glied­staat­en der Europäis­chen Union richtet, indiziert eine Aus­rich­tung auf das unionale Inte­gra­tionspro­gramm. Inhaltlich ist der Pakt angesichts sein­er Ziele, eine qual­i­ta­tive Verbesserung der Wirtschaft­spoli­tik und der öffentlichen Haushalt­slage sowie eine Stärkung der Finanzsta­bil­ität zu erre­ichen, auf einen in den Verträ­gen niedergelegten Poli­tik­bere­ich der Europäis­chen Union aus­gerichtet. In die Ver­wirk­lichung der Ziele des Pak­tes sind Organe der Europäis­chen Union eingeschal­tet, wie bere­its die vorge­se­hene jährliche Bew­er­tung der von den Mit­glied­staat­en des Euro-Plus-Pak­tes zur Erfül­lung ihrer Selb­stverpflich­tun­gen unter­nomme­nen Reform- und Sta­bil­ität­spro­gramme durch die Europäis­che Kom­mis­sion, den Rat und die Euro-Gruppe zeigt.

Dass der Euro-Plus-Pakt über­wiegend mit Selb­stverpflich­tun­gen der teil­nehmenden Mit­glied­staat­en operiert, stellt seine Einord­nung als Angele­gen­heit der Europäis­chen Union nicht in Frage. Zum einen ste­ht auch eine nur begren­zte rechtliche Verbindlichkeit der Einord­nung als Angele­gen­heit der Europäis­chen Union angesichts der gebote­nen weit­en, nicht auf Recht­set­zung beschränk­ten Ausle­gung des Begriffs nicht ent­ge­gen. Zum anderen ent­fal­tet der Pakt dur­chaus eine gewisse Bindungswirkung. Zwar sieht er — anders als der durch das soge­nan­nte „Six­pack“ reformierte Sta­bil­itäts- und Wach­s­tumspakt — keine Sank­tio­nen für seine Ver­let­zung vor. Mit dem jährlich durchzuführen­den Bench­mark­ing unter Ein­bindung der Europäis­chen Kom­mis­sion enthält der Euro-Plus-Pakt jedoch ein Durch­set­zungsin­stru­ment, auf das in jün­ger­er Zeit auch das nationale Ver­fas­sungsrecht zurück­greift (vgl. Art. 91d GG) und das zudem in unmit­tel­barem Zusam­men­hang mit justi­tiablen Verpflich­tun­gen der Mit­glied­staat­en ste­ht74. Die damit ver­bun­dene Rechen­schaft­spflicht wird jede Bun­desregierung tre­f­fen und hat bere­its im Europäis­chen Semes­ter und der damit ver­bun­de­nen Mit­teilung der Kom­mis­sion vom 7. Juni 2011 über den „Abschluss des ersten Europäis­chen Semes­ters für die Koor­dinierung der Wirtschaft­spoli­tik: Ori­en­tierung für die Poli­tik der Mit­glied­staat­en 20112012“75 ihren Nieder­schlag gefun­den. Einen verbindlichen Bezug auf Europäis­ches Sekundär­recht enthält überdies die Verpflich­tung der am Pakt teil­nehmenden Mit­glied­staat­en, die im Sta­bil­itäts- und Wach­s­tumspakt vorge­se­henen Vor­gaben umzuset­zen.

Ein sub­stantieller Berührungspunkt zum unionalen Inte­gra­tionspro­gramm zeigt sich zudem in der teil­weisen Umset­zung des Euro-Plus-Pak­tes durch Nor­men des Sekundär­rechts. So erstreckt die im Rah­men des soge­nan­nten „Six­pack“ ergan­gene Verord­nung (EU) Nr. 1175/2011 des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 16. Novem­ber 2011 zur Änderung der Verord­nung (EG) 1466/97 des Rates über den Aus­bau der haushalt­spoli­tis­chen Überwachung und der Überwachung und Koor­dinierung der Wirtschaft­spoli­tiken den „Prü­fung­sum­fang“ des damit ins Sekundär­recht aufgenomme­nen Europäis­chen Semes­ters auch auf die Ziele des Euro-Plus-Pak­tes.

Da der Euro-Plus-Pakt die Zuständigkeit­en des Deutschen Bun­destages in nicht uner­he­blich­er Weise berührt, war eine voll­ständi­ge Unter­rich­tung des Bun­destages bere­its in Bezug auf Ini­tia­tiv­en und frühe Sta­di­en der Ver­hand­lun­gen geboten. Namentlich die Selb­stverpflich­tun­gen in Bere­ichen, die der Geset­zge­bungszuständigkeit der Mit­glied­staat­en unter­fall­en, wie etwa dem Steuer- und Sozial­recht, und in denen der Geset­zge­ber in Zukun­ft ein­er Überwachung durch Organe der Europäis­chen Union unter­wor­fen wird, betr­e­f­fen die par­la­men­tarische Ver­ant­wor­tung und sind geeignet, die Gestal­tungsmöglichkeit­en des Geset­zge­bers einzuschränken. Der Bun­destag hat­te ein großes Inter­esse, vor­ab zu erfahren, darüber zu disku­tieren und an der Entschei­dung mitzuwirken, ob und gegebe­nen­falls in welchen Bere­ichen eine Koor­dinierung ver­sprochen und welche Bew­er­tungskri­te­rien angestrebt wer­den soll­ten.

Die Bun­desregierung hat den Deutschen Bun­destag nicht umfassend und zum früh­est­möglichen Zeit­punkt über den Euro-Plus-Pakt unter­richtet.

Sie hat den Deutschen Bun­destag über die am 4. Feb­ru­ar 2011 öffentlich vorgestellte Ini­tia­tive für den Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit — später Euro-Plus-Pakt — nicht vor­ab informiert.

Der Euro-Plus-Pakt geht auf eine deutschfranzö­sis­che Ini­tia­tive zurück, welche die Regierun­gen bei­der Mit­glied­staat­en zum Gegen­stand der Tagung des Europäis­chen Rates vom 4. Feb­ru­ar 2011 gemacht haben und die die Bun­deskan­z­lerin auf dieser Tagung gemein­sam mit dem franzö­sis­chen Staat­spräsi­den­ten der Öffentlichkeit vorgestellt hat. Über dieses Vorhaben hätte die Bun­desregierung den Deutschen Bun­destag spätestens am 2. Feb­ru­ar 2011 informieren müssen.

Zu diesem Zeit­punkt stand fest, dass den Staats- und Regierungschefs auf der unmit­tel­bar bevorste­hen­den Tagung des Europäis­chen Rates ein Diskus­sionsvorschlag für eine ver­stärk­te wirtschaft­spoli­tis­che Koor­dinierung im Euro-Währungs­ge­bi­et zur Verbesserung der Wet­tbe­werb­s­fähigkeit unter­bre­it­et wer­den sollte. Dies geht nicht nur aus den Aus­sagen des Regierungssprech­ers auf der Regierung­s­pressekon­ferenz vom 2. Fre­bru­ar 2011 her­vor, wonach die Bun­desregierung die wirtschaft­spoli­tis­che Koor­dinierung als eine von mehreren jet­zt zu ergreifend­en Maß­nah­men betra­chte und beim Mit­tagessen der Staats- und Regierungschefs die Diskus­sion hierüber eröffnet wer­den solle. Auch der Staatsmin­is­ter des Bun­deskan­zler­amtes bestätigte nachträglich das Ziel der Bun­desregierung, bei der Tagung des Europäis­chen Rates vom 4. Fre­bru­ar 2011 ein Ver­fahren zur Ausar­beitung eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit zu beschließen, und dass das The­ma Wirtschafts- und Währung­sunion am 2. Fre­bru­ar 2011 zusät­zlich auf die Tage­sor­d­nung genom­men wor­den sei76.

Sollte es — wie von der Bun­desregierung gel­tend gemacht — vor dem 4. Fre­bru­ar 2011 noch keine endgültig abges­timmte Posi­tion zum avisierten Inhalt ein­er ver­stärk­ten wirtschaft­spoli­tis­chen Koor­dinierung im Euro-Währungs­ge­bi­et inner­halb der Bun­desregierung gegeben haben, hätte dieser Umstand die Bun­desregierung nicht von ihrer Unter­rich­tungspflicht ent­bun­den. Gegen­stand der gebote­nen Unter­rich­tung war in diesem Fall (noch) nicht der Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit als solch­er, son­dern allein die Absicht der Bun­desregierung, einen Prozess zu dessen Ausar­beitung anzus­toßen (vgl. auch § 5 Abs. 2 Satz 1 EUZBBG). Hierzu hat­te der Regierungssprech­er auf der Pressekon­ferenz vom 2. Fre­bru­ar 2011 eine abges­timmte Hal­tung der Bun­desregierung angekündigt. Die Wil­lens­bil­dung inner­halb der Bun­desregierung war fol­glich insoweit abgeschlossen, als sie mit ihrer Ini­tia­tive an die Öffentlichkeit gehen kon­nte und mit ein­er eige­nen Posi­tion in einen Abstim­mung­sprozess mit Drit­ten ein­treten wollte. Die Bun­desregierung war daher verpflichtet, den Deutschen Bun­destag vor Beginn der Tagung des Europäis­chen Rates über die Ini­tia­tive zumin­d­est in ihren Grundzü­gen zu informieren (vgl. auch § 5 Abs. 5 Satz 1 und 2 EUZBBG).

Die dem Deutschen Bun­destag von der Bun­desregierung unter­bre­it­eten Infor­ma­tio­nen genügten nicht, um die Unter­rich­tungspflicht zu erfüllen.

Dies gilt zunächst für den „Vor­bericht zum Europäis­chen Rat am 4. Fre­bru­ar 2011“ vom 2. Fre­bru­ar 2011. Darin heißt es lediglich, dass die Bun­desregierung für ein von den Staats- und Regierungschefs der Euro­zone aus­ge­hen­des starkes Sig­nal ein­trete, zur Erhöhung der Wet­tbe­werb­s­fähigkeit die wirtschaft­spoli­tis­che Koor­dinierung im Euro-Währungs­ge­bi­et zu verbessern. Nicht erwäh­nt wurde hinge­gen, dass die Bun­desregierung zu diesem Zweck eine Ini­tia­tive für den Beschluss eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit vorstellen wolle und was der wesentliche Inhalt dieser Ini­tia­tive sein werde.

Zure­ichende Infor­ma­tio­nen über das geplante Vorhaben enthält auch nicht die Antwort des Bun­desmin­is­teri­ums für Wirtschaft und Tech­nolo­gie vom 2. Fre­bru­ar 2011 auf eine konkrete Anforderung des Deutschen Bun­destages. Nach­dem die Ini­tia­tive der Bun­desregierung bere­its am 31. Jan­u­ar 2011 in ver­schiede­nen Nachricht­en­magazi­nen the­ma­tisiert wor­den war, hat­te der Deutsche Bun­destag am 1. Fre­bru­ar 2011 um Über­mit­tlung von Papieren und Infor­ma­tio­nen gebeten, auf deren Basis die Ini­tia­tive vorgestellt wer­den sollte. Das Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Tech­nolo­gie teilte hier­auf nur mit, dass die Zeitungsar­tikel auf einen noch nicht abgeschlosse­nen Abstim­mung­sprozess Bezug näh­men und „im weit­eren Fort­gang die nach dem EUZBBG vorge­se­henen Unter­rich­tun­gen unverzüglich erfol­gen kön­nen“.

Schließlich genügte auch die am 3. Fre­bru­ar 2011 vom Staatsmin­is­ter des Bun­deskan­zler­amtes vorgenommene „Obleu­te­un­ter­rich­tung“77 nicht, um die Unter­rich­tungspflicht zu erfüllen. Ungeachtet der Tat­sache, dass die Obleute des Auss­chuss­es für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union bere­its nicht die richti­gen Unter­rich­tungsadres­sat­en waren, hat­te die Erk­lärung des Staatsmin­is­ters des Bun­deskan­zler­amtes lediglich zum Inhalt, „dass zu dem The­ma noch keine abges­timmte Posi­tion der Bun­desregierung beste­he und dementsprechend auch keine abges­timmte Posi­tion beim Europäis­chen Rat beschlossen wer­den würde“78.

Darüber hin­aus hat die Bun­desregierung dem Deutschen Bun­destag ein inof­fizielles Doku­ment der Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion und des Europäis­chen Rates vom 25. Fre­bru­ar 2011 mit der Beze­ich­nung „Enhanced Eco­nom­ic Pol­i­cy Coor­di­na­tion in the Euro Area — Main Fea­tures and Con­cepts“ nicht über­mit­telt, welch­es wesentliche Inhalte des Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit — später Euro-Plus-Pakt — beschrieb.

Nach dem Vor­brin­gen der Ver­fahrens­beteiligten ist davon auszuge­hen, dass sich die Bun­desregierung im Besitz dieses inof­fiziellen Doku­ments befand. Dies legt bere­its der sein­erzeit­ige EMail-Verkehr nahe. Danach hat der Deutsche Bun­destag auf aus­drück­liche Anfrage an das Bun­desmin­is­teri­um für Wirtschaft und Tech­nolo­gie vom 3. März 2011 sowie an das Bun­deskan­zler­amt vom 4. März 2011, ob der Bun­desregierung ein gemein­sames Papi­er der Präsi­den­ten der Europäis­chen Kom­mis­sion und des Europäis­chen Rates zur deutschfranzö­sis­chen Ini­tia­tive für einen Pakt für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit vor­liege, keine — das heißt auch keine verneinende — Antwort des Bun­deskan­zler­amtes erhal­ten. Zudem hat sich die Bun­desregierung im vor­liegen­den Ver­fahren auf den Vor­wurf ein­er Unter­rich­tungspflichtver­let­zung ein­ge­lassen, ohne die darin impliz­it enthal­tene Behaup­tung, ihr habe das Papi­er vorgele­gen, in Abrede zu stellen, was im Hin­blick auf die Arbeitsweise der beteiligten europäis­chen Organe auch fern­liegend wäre.

Dieses Doku­ment stellte die Bun­desregierung dem Deutschen Bun­destag trotz aus­drück­lich­er Anforderung nicht zur Ver­fü­gung (vgl. auch § 5 Abs. 3 EUZBBG). Erst am 11. März 2011 über­sandte sie den offiziellen Entwurf eines Pak­tes für Wet­tbe­werb­s­fähigkeit. Zu diesem Zeit­punkt bestand für den Deutschen Bun­destag keine Möglichkeit mehr, dessen Inhalt zu disku­tieren und durch eine Stel­lung­nahme auf die Bun­desregierung einzuwirken. Denn die Staats- und Regierungschefs der Mit­glied­staat­en des Euro-Währungs­ge­bi­etes einigten sich bere­its am gle­ichen Tag, dem 11. März 2011, auf den Pakt. Damit ent­standen bere­its ab diesem Zeit­punkt konkrete Selb­stverpflich­tun­gen auch für die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land, ohne dass der Deutsche Bun­destag auf deren Inhalt hätte ein­wirken oder diese hätte ver­hin­dern kön­nen.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Urteil vom 19. Juni 2012 — 2 BvE 4/11

  1. vgl. BVer­fGE 2, 143, 165; 45, 1, 28; 67, 100, 125; 104, 151, 193; 118, 244, 254 f.; 124, 78, 106 []
  2. vgl. BVer­fGE 45, 1, 29 f.; 60, 319, 325 f.; 68, 1, 77 f.; 121, 135, 151 []
  3. vgl. BVer­fGE 104, 151, 193 f.; 118, 277, 319 []
  4. vgl. hierzu BVer­fGE 92, 80, 89 []
  5. BVer­fGE 92, 80, 89; 103, 164, 170 f.; 107, 286, 297; 114, 107, 118; zulet­zt BVer­fG, Beschluss vom 22.11.2011 — 2 BvE 3/08 []
  6. vgl. BVer­fGE 21, 312, 319 f.; s. auch BVer­fGE 4, 250, 269 []
  7. BVer­fGE 1, 372, 379; 41, 291, 303; 121, 135, 152 []
  8. vgl. zum Klarstel­lungsin­ter­esse BVer­fGE 1, 372, 379; 121, 135, 152 []
  9. vgl. BVer­fGE 121, 135, 152; 124, 267, 275 []
  10. BVer­fGE 104, 151, 207; vgl. auch schon BVer­fGE 49, 89, 125 []
  11. vgl. BVer­fGE 104, 151, 207 []
  12. BVer­fGE 68, 1, 87; vgl. auch BVer­fGE 104, 151, 207 []
  13. vgl. BVer­fGE 90, 286, 363; 104, 151, 207 []
  14. vgl. BVer­fGE 49, 89, 124 ff.; 68, 1, 87 []
  15. vgl. BVer­fGE 104, 151, 207; siehe fern­er BVer­fGE 49, 89, 125; 68, 1, 89; 90, 286, 364 []
  16. BVer­fGE 68, 1, 109 f.; vgl. auch BVer­fGE 104, 151, 208 []
  17. vgl. Unger, Das Ver­fas­sung­sprinzip der Demokratie, 2008, S. 43 []
  18. Abge­ord­neter Ver­heugen, Gemein­same Ver­fas­sungskom­mis­sion, 11. Sitzung am 15. Okto­ber 1992, Stenographis­ch­er Bericht, in: Deutsch­er Bun­destag, Hrsg., Mate­ri­alien zur Ver­fas­sungs­diskus­sion und zur Grundge­set­zän­derung in der Folge der deutschen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sitzung­spro­tokolle, 1996, S. 543, 545 []
  19. vgl. Möller/Limpert, ZParl 24, 1993, S. 21, 24 ff. []
  20. zu ähn­lichen Regelun­gen in anderen Mit­glied­staat­en vgl. etwa Art. 6 des Dänis­chen Geset­zes über den Beitritt zu den Europäis­chen Gemein­schaften; Art. 88–4 der Franzö­sis­chen Ver­fas­sung; Art. 23e des Öster­re­ichis­chen Bun­des-Ver­fas­sungs­ge­set­zes; Art. 197, 1. lit. i der Por­tugiesis­chen Ver­fas­sung; Kap. 10 §§ 2 und 3 der Schwedis­chen Reich­stag­sor­d­nung []
  21. vgl. Lang, Die Mitwirkungsrechte des Bun­desrates und des Bun­destages in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union gemäß Art. 23 Abs. 2 bis 7 GG, 1997, S. 279 f. []
  22. vgl. auch Pro­tokoll über die Rolle der nationalen Par­la­mente in der Europäis­chen Union; Pro­tokoll über die Anwen­dung der Grund­sätze der Sub­sidiar­ität und Ver­hält­nis­mäßigkeit []
  23. Gesetz über die Wahrnehmung der Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung des Bun­destages und des Bun­desrates in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union, Inte­gra­tionsver­ant­wor­tungs­ge­setz — IntVG — vom 22.09.2009, BGBl I 3022 []
  24. vgl. BVer­fGE 123, 267, 351 ff. []
  25. vgl. Schorkopf, in: Bon­ner Kom­men­tar, Art. 23 Rn. 136, August 2011 []
  26. vgl. BVer­fGE 89, 155, 158 ff.; Oppermann/Classen/Nettesheim, Euro­parecht, 5. Aufl. 2011, § 3 Rn. 2 []
  27. BT-Drucks 12/6000, S. 21 []
  28. BT-Drucks 12/3338, S. 6; BT-Drucks 12/6000, S. 20 []
  29. vgl. BVer­fG, Urteil vom 07.09.2011 — 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10, NJW 2011, S. 2946, 2951, Rn. 124; Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11 []
  30. vgl. die Abge­ord­neten Dr. Möller und Ver­heugen, Gemein­same Ver­fas­sungskom­mis­sion, 11. Sitzung am 15. Okto­ber 1992, Stenographis­ch­er Bericht, in: Deutsch­er Bun­destag, Hrsg., Mate­ri­alien zur Ver­fas­sungs­diskus­sion und zur Grundge­set­zän­derung in der Folge der deutschen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sitzung­spro­tokolle, 1996, S. 543, 544 f. []
  31. vgl. BT-Drucks 12/3896, S. 19; BT-Drucks 12/6000, S. 21; vgl. auch Möller/Limpert, ZParl 24, 1993, S. 21, 26 []
  32. Schorkopf, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd 6, Art. 23 Rn. 144, August 2011 []
  33. so noch der Vorschlag von Möller, Arbeit­sun­ter­lage Nr. 67 der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion vom 9. Juli 1992 []
  34. vgl. Abge­ord­neter Ver­heugen, Gemein­same Ver­fas­sungskom­mis­sion, 11. Sitzung am 15. Okto­ber 1992, Stenographis­ch­er Bericht, in: Deutsch­er Bun­destag, Hrsg., Mate­ri­alien zur Ver­fas­sungs­diskus­sion und zur Grundge­set­zän­derung in der Folge der deutschen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sitzung­spro­tokolle, 1996, S. 543, 545 []
  35. vgl. Uerp­mann-Wittza­ck, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 75 []
  36. vgl. Rath, Entschei­dungspoten­ziale des Deutschen Bun­destages in EU-Angele­gen­heit­en, 2001, S. 43 ff. []
  37. vgl. BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11 []
  38. BVer­fGE 70, 324, 355; vgl. auch BVer­fGE 40, 237, 249 []
  39. vgl. Müller-Franken, DVBl 2009, S. 1072, 1080 []
  40. vgl. BVer­fGE 125, 104, 125; zulet­zt BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11 []
  41. zur Kon­troll­funk­tion des Par­la­ments BVer­fGE 67, 100, 130; 110, 199, 218 f.; 124, 78, 121 []
  42. vgl. BVer­fGE 83, 60, 71 f.; 93, 37, 66 []
  43. vgl. BVer­fGE 85, 386, 403 f.; 95, 267, 307 f.; 108, 282, 312 []
  44. vgl. BVer­fG, Urteil vom 07.09.2011 — 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10, NJW 2011, S. 2946, 2951, Rn. 124; BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11 []
  45. vgl. BVer­fGE 70, 324, 358 []
  46. BVer­fGE 67, 100, 139; 77, 1, 59; 110, 199, 214; 124, 78, 120 []
  47. vgl. BVer­fGE 67, 100, 139, zum Recht der Unter­suchungsauss­chüsse; BVer­fGE 110, 199, 215; 124, 78, 120, zum par­la­men­tarischen Fragerecht []
  48. BVer­fGE 67, 100, 139; 110, 199, 214, 222; 124, 78, 120 []
  49. vgl. Per­nice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101 []
  50. vgl. Per­nice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uerp­mann-Wittza­ck, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77 []
  51. vgl. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 74; Per­nice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uerp­mann-Wittza­ck, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77 []
  52. ABl. EU 2009 Nr. L 325 vom 11.12.2009, S. 35 []
  53. vgl. BVer­fGE 124, 78, 123 f., zu Unter­suchungsauss­chüssen []
  54. vgl. BVer­fGE 67, 100, 135; 70, 324, 359; 77, 1, 48; BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11 []
  55. vgl. Classen, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl. 2010, Art. 23 Rn. 75 []
  56. vgl. Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 107 []
  57. vgl. auch BVer­fGE 110, 199, 220; s. aus der Recht­sprechung der Lan­desver­fas­sungs­gerichte etwa Ver­fas­sungs­gericht­shof des Lan­des Berlin, Urteil vom 14.07.2010 — 57/08, DVBl 2010, S. 966; Bay­erisch­er Ver­fas­sungs­gericht­shof, Entschei­dung vom 06.06.2011 — Vf. 49-IVa-10, NVwZ-RR 2011, S. 841, 843 []
  58. vgl. Baach, Par­la­men­tarische Mitwirkung in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union, 2008, S. 162 []
  59. BGBl II S. 753 []
  60. vgl. Möller, Arbeit­sun­ter­lage Nr. 84 der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion vom 15. Okto­ber 1992 []
  61. vgl. Abge­ord­neter Ver­heugen, Gemein­same Ver­fas­sungskom­mis­sion, 11. Sitzung am 15. Okto­ber 1992, Stenographis­ch­er Bericht, in: Deutsch­er Bun­destag, Hrsg., Mate­ri­alien zur Ver­fas­sungs­diskus­sion und zur Grundge­set­zän­derung in der Folge der deutschen Eini­gung, Band 1, Bericht und Sitzung­spro­tokolle, 1996, S. 543, 545 []
  62. vgl. Möller, Arbeit­sun­ter­lage Nr. 84 der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion vom 15. Okto­ber 1992; Möller/Limpert, a.a.O., S. 26; Schmalen­bach, Der neue Europaar­tikel 23 des Grundge­set­zes im Lichte der Arbeit der Gemein­samen Ver­fas­sungskom­mis­sion, 1996, S. 144 f. []
  63. vgl. Möller/Limpert, a.a.O., S. 26 []
  64. vgl. Per­nice, in: Dreier, GG, Bd. 2, 2. Aufl. 2006, Art. 23 Rn. 101; Uerp­mann-Wittza­ck, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 79 []
  65. vgl. Uerp­mann-Wittza­ck, in: v. Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 23 Rn. 77, 79; Streinz, in: Sachs, GG, 6. Aufl. 2011, Art. 23 Rn. 113 []
  66. vgl. BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11, m.w.N. []
  67. vgl. Schorkopf, in: Bon­ner Kom­men­tar, Bd. 6, Art. 23 Rn. 144, August 2011 []
  68. vgl. BVer­fGE 89, 155, 188; 123, 267, 370 f. []
  69. vgl. Schup­pert, Ver­wal­tung­sor­gan­i­sa­tion und Ver­wal­tung­sor­gan­i­sa­tion­srecht als Steuerungs­fak­toren, in: GVwR Bd. I, 2. Aufl.2012, § 16 Rn. 173a ff., 173h ff. []
  70. BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11; Urteil vom 07.09.2011 — 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10, NJW 2011, 2946, 2951, Rn. 124 []
  71. ESM []
  72. Pro­tokoll Nr. 17/52 der 52. Sitzung des Haushalt­sauss­chuss­es vom 06.04.2011, S. 12, 19 []
  73. vgl. BVer­fG, Urteil vom 28.02.2012 — 2 BvE 8/11 []
  74. vgl. hierzu die Recht­sprechung des EuGH zum bish­eri­gen Sta­bil­itäts- und Wach­s­tumspakt: EuGH, Urteil vom 13.07.2004 — C‑27/04 [Kom­mis­sion gegen Rat], Slg. 2004, I‑6649, insb. Rn. 89 []
  75. KOM, 2011 400 endgültig []
  76. Pro­tokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Auss­chuss­es für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union vom 09.02.2011, S. 14 []
  77. vgl. Pro­tokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Auss­chuss­es für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union vom 09.02.2011, S. 11 []
  78. vgl. Pro­tokoll Nr. 17/31 der 31. Sitzung des Auss­chuss­es für die Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union vom 09.02.2011, S. 11 []