Freizügigkeit für Europas Staatschefs

Es liegt kein Ver­stoß gegen das Union­srecht in der Weigerung der Slowakei, den Präsi­den­ten Ungar­ns in ihr Hoheits­ge­bi­et ein­reisen zu lassen. Denn der Umstand, dass ein Unions­bürg­er das Amt eines Staat­sober­haupts bek­lei­det, kann eine aus dem Völk­er­recht fol­gende Beschränkung des ihm durch das Union­srecht gewährten Rechts auf Freizügigkeit recht­fer­ti­gen.

Freizügigkeit für Europas Staatschefs

Mit dieser Begrün­dung hat der Gericht­shof der Europäis­chen Union in dem hier vor­liegen­den Fall die Klage Ungar­ns wegen Ver­tragsver­let­zung abgewiesen. Auf Ein­ladung ein­er in der Slowakei ansäs­si­gen Vere­ini­gung sollte der Präsi­dent Ungar­ns, Herr Lás­zló Sóly­om, am 21. August 2009 in die slowakische Stadt Komárno reisen, um an der Feier zur Ein­wei­hung ein­er Stat­ue des Heili­gen Stephan teilzunehmen. Der 20. August ist in Ungarn ein Nation­alfeiertag zum Gedenken an den Heili­gen Stephan, den Grün­der und ersten König des ungarischen Staates. Der 21. August wird in der Slowakei als ein heik­les Datum ange­se­hen, da am 21. August 1968 die Stre­itkräfte von fünf Staat­en des Warschauer Pak­tes, darunter ungarische Trup­pen, in die Sozial­is­tis­che Repub­lik Tsche­choslowakei ein­marschierten. Nach mehreren diplo­ma­tis­chen Kon­tak­ten zwis­chen den Botschaften der bei­den Mit­glied­staat­en im Hin­blick auf den geplanten Besuch des ungarischen Präsi­den­ten über­mit­telte das slowakische Außen­min­is­teri­um schließlich am 21. August 2009 dem ungarischen Botschafter in der Slowakischen Repub­lik eine Ver­bal­note, in der es dem Präsi­den­ten Ungar­ns unter­sagte, in slowakisches Hoheits­ge­bi­et einzureisen. Zur Begrün­dung dieses Ver­bots führte diese Note u. a. die Richtlin­ie 2004/381 über die Freizügigkeit inner­halb der Europäis­chen Union an. Als Präsi­dent Sóly­om auf dem Weg in die Slowakische Repub­lik über den Wort­laut dieser Note informiert wurde, bestätigte er deren Emp­fang an der Gren­ze und verzichtete darauf, in das Hoheits­ge­bi­et dieses Mit­glied­staats einzureisen.

Ungarn, das der Auf­fas­sung war, dass die Ein­reise seines Präsi­den­ten nicht auf der Grund­lage der Richtlin­ie hätte unter­sagt wer­den dür­fen, beantragte bei der Kom­mis­sion der Europäis­chen Union, eine Ver­tragsver­let­zungsklage gegen die Slowakei beim Gericht­shof der Europäis­chen Union zu erheben. Die Kom­mis­sion war jedoch der Ansicht, dass das Union­srecht nicht auf Besuche eines Staat­sober­haupts in einem anderen Mit­glied­staat anwend­bar sei und daher der Vor­wurf ein­er Ver­tragsver­let­zung nicht begrün­det sei. Daraufhin entsch­ied Ungarn, selb­st eine Ver­tragsver­let­zungsklage gegen die Slowakei beim Gericht­shof der Europäis­chen Union zu erheben, wozu es nach dem Ver­trag (Art. 259 AEUV) berechtigt ist. Die Kom­mis­sion der Europäis­chen Union trat dem Ver­fahren als Stre­i­thelferin zur Unter­stützung der Slowakei bei. Eine solche Ver­tragsver­let­zungsklage, die sich gegen einen Mit­glied­staat richtet, der gegen seine Verpflich­tun­gen aus dem Union­srecht ver­stoßen hat, kann von der Kom­mis­sion der Europäis­chen Union oder einem anderen Mit­glied­staat erhoben wer­den. Stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union die Ver­tragsver­let­zung fest, hat der betr­e­f­fende Mit­glied­staat dem Urteil unverzüglich nachzukom­men. In der Geschichte der europäis­chen Inte­gra­tion ist es erst das sech­ste Mal, dass ein Mit­glied­staat direkt eine Ver­tragsver­let­zungsklage gegen einen anderen Mit­glied­staat erhebt. Von den fünf früheren Rechtssachen wur­den nur drei mit Urteil abgeschlossen2.

Nach Fest­stel­lung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union genießt Herr Sóly­om als ungarisch­er Staat­sange­höriger den Sta­tus eines Unions­bürg­ers, der ihm das Recht ver­lei­ht, sich im Hoheits­ge­bi­et der Mit­glied­staat­en frei zu bewe­gen und aufzuhal­ten.

In sein­er Urteils­be­grün­dung weist der Gericht­shof der Europäis­chen Union aber darauf hin, dass das Union­srecht im Lichte der ein­schlägi­gen Regeln des Völk­er­rechts auszule­gen ist, das Bestandteil der Recht­sor­d­nung der Union und somit für deren Organe bindend ist. In diesem Zusam­men­hang stellt er fest, dass das Staat­sober­haupt auf der Grund­lage der Regeln des all­ge­meinen Völk­erge­wohn­heit­srechts und mul­ti­lat­eraler Abkom­men in den inter­na­tionalen Beziehun­gen einen beson­deren Sta­tus genießt, der ins­beson­dere Vor­rechte und Schutzrechte umfasst. So verpflichtet die Anwe­sen­heit eines Staat­sober­haupts im Hoheits­ge­bi­et eines frem­den Staates diesen dazu, den Schutz der Per­son zu gewährleis­ten, die dieses Amt bek­lei­det, unab­hängig von der Rechts­grund­lage seines Aufen­thalts.

Der Sta­tus des Staat­sober­haupts weist somit eine Beson­der­heit auf, die sich aus sein­er Regelung im Völk­er­recht ergibt, so dass Hand­lun­gen des Staat­sober­haupts auf inter­na­tionaler Ebene, wie sein Aufen­thalt im Aus­land, diesem Recht und ins­beson­dere dem Recht der diplo­ma­tis­chen Beziehun­gen unter­liegen. Eine der­ar­tige Beson­der­heit ist geeignet, die Per­son, die diesen Sta­tus genießt, von allen anderen Unions­bürg­ern abzu­gren­zen, so dass die Ein­reise dieser Per­son in das Hoheits­ge­bi­et eines anderen Mit­glied­staats nicht densel­ben Voraus­set­zun­gen unter­liegt, die für die anderen Bürg­er gel­ten.

Fol­glich kann der Umstand, dass ein Unions­bürg­er das Amt eines Staat­sober­haupts bek­lei­det, eine aus dem Völk­er­recht fol­gende Beschränkung des ihm durch das Union­srecht (Art. 21 AEUV und Richtlin­ie 2004/38) gewährten Rechts auf Freizügigkeit recht­fer­ti­gen. Der Gericht­shof der Europäis­chen Union stellt fest, dass das Union­srecht die Slowakei nicht dazu verpflichtete, die Ein­reise des ungarischen Präsi­den­ten in ihr Hoheits­ge­bi­et zu gewährleis­ten. Auch wenn die Slowakei sich zu Unrecht auf die Richtlin­ie 2004/38 als Rechts­grund­lage für ihre Weigerung gestützt hat, den Präsi­den­ten Ungar­ns in ihr Hoheits­ge­bi­et ein­reisen zu lassen, stellt dieser Umstand jeden­falls keinen Rechtsmiss­brauch im Sinne der Recht­sprechung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union dar.

Unter diesen Umstän­den weist der Gericht­shof der Europäis­chen Union die Klage Ungar­ns ins­ge­samt ab.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 16. Okto­ber 2012 — C‑364/10, Ungarn/Slowakei

  1. Richtlin­ie 2004/38/EG des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 29.04.2004 über das Recht der Unions­bürg­er und ihrer Fam­i­lien­ange­höri­gen, sich im Hoheits­ge­bi­et der Mit­glied­staat­en frei zu bewe­gen und aufzuhal­ten, zur Änderung der Verord­nung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhe­bung der Richtlin­ien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (ABl. L 158, S. 77) []
  2. 141/78, Frankreich/Vereinigtes Kön­i­gre­ich; C‑388/95, Belgien/Spanien und C‑145/04, Spanien/Vereinigtes Kön­i­gre­ich []