Outright Monetary Transactions — die EZB und die verbotene Staatsfinanzierung

In dem vom Bun­desver­fas­sungs­gericht ini­ti­ierten Vor­abentschei­dungsver­fahren vor dem Gericht­shof der Europäis­chen Union hat der Gen­er­alan­walt des Union­s­gericht­shofs seine Schlus­santräge vorgelegt. Hierin ver­tritt der Gen­er­alan­walt die Auf­fas­sung, dass das Pro­gramm der EZB für geld­poli­tis­che Out­right-Geschäfte grund­sät­zlich mit dem Ver­trag über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union vere­in­bar ist, sofern dieses Pro­gramm, wenn es zur Anwen­dung gelan­gen sollte, bes­timmte Bedin­gun­gen ein­hält.

Outright Monetary Transactions — die <span class="caps">EZB</span> und die verbotene Staatsfinanzierung

Für den Gericht­shof der Europäis­chen Union sind die Schlus­santräge seines Gen­er­alan­walts nicht bindend. Auf­gabe des Gen­er­alan­walts ist es vielmehr, dem Union­sg­Gericht­shof in völ­liger Unab­hängigkeit einen Entschei­dungsvorschlag für die betr­e­f­fende Rechtssache zu unter­bre­it­en. Das Urteil wird der EuGH erst später verkün­den.

Das OMT-Pro­gramm der Europäis­chen Zen­tral­bank rührt noch aus der Hochzeit der Eurokrise: Im Jahr 2010 hat sich aus der 2008 einge­trete­nen inter­na­tionalen Wirtschaft­skrise eine Staatss­chuldenkrise ver­schieden­er Staat­en der Euro-Zone entwick­elt. Als sich im Som­mer 2012 unter Inve­storen Zweifel an der Über­lebens­fähigkeit der ein­heitlichen Währung aus­bre­it­eten, führte dies zu einem drastis­chen Anstieg der Risiko­prämien für die Staat­san­lei­hen dieser Staat­en und so zu ein­er kri­tis­chen finanziellen Gesamt­lage. Diese außergewöhn­liche Lage brachte die Gefahr mit sich, dass die Europäis­che Zen­tral­bank (EZB) nicht länger in der Lage sein würde, die ihr obliegende Währungspoli­tik ord­nungs­gemäß durchzuführen. Mit ein­er Pressemit­teilung vom 6. Sep­tem­ber 2012 gab die EZB bekan­nt, dass sie ein Pro­gramm für den Erwerb von Staat­san­lei­hen der Staat­en der Euro-Zone — Out­right Mon­e­tary Trans­ac­tions (“OMT”) — beschlossen habe. Allerd­ings sind die Recht­sak­te zur Regelung des OMT-Pro­gramms bish­er nicht erlassen wor­den.

Mit­tels dieses Pro­gramms erk­lärte sich die EZB dazu bere­it, Staat­san­lei­hen von Staat­en der Euro-Zone auf den Sekundär­märk­ten zu erwer­ben, sofern bes­timmte Voraus­set­zun­gen erfüllt sind:

  1. Die betrof­fe­nen Staat­en müssen einem Finanzhil­fe­pro­gramm der Europäis­chen Finanzsta­bil­isierungs­fazil­ität (EFSF) oder des Europäis­chen Sta­bil­itätsmech­a­nis­mus (ESM) unter­liegen, wobei dieses Finanzhil­fe­pro­gramm die Möglichkeit vorse­hen muss, dass die EFSF oder der ESM Ankäufe auf dem Primär­markt vornehmen; diese Voraus­set­zung fußt darauf, dass das Ziel des in Reak­tion auf die in ver­schiede­nen Mit­glied­staat­en aufge­tretene Staatss­chuldenkrise dauer­haft geschaf­fe­nen ESM in der Wahrung der Finanzsta­bil­ität in der Euro-Zone mit­tels der Gewährung von Finanzhil­fen für die an dem ESM beteiligten Staat­en beste­ht.
  2. Geschäfte im Rah­men des OMT-Pro­gramms müssen sich auf das kürzere Ende der Zinsstruk­turkurve konzen­tri­eren.
  3. Es gibt keine im Voraus fest­gelegten quan­ti­ta­tiv­en Gren­zen.
  4. Die EZB erfährt die gle­iche Behand­lung wie pri­vate Gläu­biger.
  5. Die EZB verpflichtet sich zur voll­ständi­gen Ster­il­isierung der erzeugten Liq­uid­ität.

Ver­schiedene Poli­tik­er, Pro­fes­soren der Rechts- und Wirtschaftswis­senschaften, ein Jour­nal­ist und eine Nichtregierung­sor­gan­i­sa­tion in Deutsch­land haben beim Bun­desver­fas­sungs­gericht Ver­fas­sungs­beschw­er­den mit der Begrün­dung erhoben, ihre Grun­drechte seien dadurch ver­let­zt wor­den, dass es die Bun­desregierung unter­lassen habe, beim Gericht­shof der Europäis­chen Union eine Nichtigkeit­sklage gegen die Ankündi­gung des OMT-Pro­gramms einzure­ichen. Zudem leit­ete die Bun­destags­frak­tion Die Linke beim Bun­desver­fas­sungs­gericht ein Organstre­itver­fahren mit dem Antrag ein, den Bun­destag dazu zu verpflicht­en, auf die Aufhe­bung des OMT-Pro­gramms hinzuwirken.

Um die Recht­mäßigkeit des OMT-Pro­gramms zu klären, hat das Bun­desver­fas­sungs­gericht zum ersten Mal in sein­er Geschichte ein Vor­abentschei­dungser­suchen an den Gericht­shof der Europäis­chen Union gerichtet. Es wirft darin als Erstes die Frage auf, ob das OMT-Pro­gramm nicht statt ein­er währungspoli­tis­chen Maß­nahme in Wirk­lichkeit eine wirtschaft­spoli­tis­che Maß­nahme darstellt, die außer­halb des Man­dats der EZB läge. Als Zweites äußert das Bun­desver­fas­sungs­gericht Zweifel daran, dass diese Maß­nahme das im AEUV fest­gelegte Ver­bot der mon­etären Haushalts­fi­nanzierung von Mit­glied­staat­en ein­hält. In all­ge­mein­er Weise gilt die Besorg­nis des Bun­desver­fas­sungs­gerichts der Frage, welche Gren­zen den Befug­nis­sen der EZB in außergewöhn­lichen Sit­u­a­tio­nen wie der des Som­mers 2012 gezo­gen sind.

Im Wege eines Vor­abentschei­dungser­suchens kön­nen die Gerichte der Mit­glied­staat­en in einem bei ihnen anhängi­gen Rechtsstre­it dem Gericht­shof der Europäis­chen Union Fra­gen nach der Ausle­gung des Union­srechts oder nach der Gültigkeit ein­er Hand­lung der Europäis­chen Union vor­legen. Der Union­s­gericht­shof entschei­det dabei nur über die vorgelegten Rechts­fra­gen, nicht über den nationalen Rechtsstre­it. Es ist und bleibt daher Sache des nationalen Gerichts, hier also des Bun­desver­fas­sungs­gerichts, über die Rechtssache im Ein­klang mit der Entschei­dung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union zu entschei­den. Diese Entschei­dung des Union­s­gericht­shofs bindet in gle­ich­er Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähn­lichen Prob­lem befasst wer­den.

Die Europäis­che Zen­tral­bank hat im vor­liegen­den Vor­abentschei­dungsver­fahren vor dem Union­s­gericht­shof vor­ge­tra­gen, dass das OMT-Pro­gramm zwar ein „unkon­ven­tionelles“ Instru­ment sei und Risiken mit sich bringe, aber inner­halb ihres Man­dats liege. Mit­tel­bar werde mit dem OMT-Pro­gramm das Ziel ver­fol­gt, der EZB wieder einen wirkungsvollen Ein­satz ihrer geld­poli­tis­chen Instru­mente zu ermöglichen. Sein unmit­tel­bares Ziel liege darin, die Zinssätze für die Staat­san­lei­hen eines Mit­glied­staats abzusenken, um so die Lage wieder zu nor­mal­isieren. Die Beschw­erde­führer und die Antrag­stel­lerin der Aus­gangsver­fahren in Deutsch­land sowie das Bun­desver­fas­sungs­gericht selb­st sind hinge­gen der Auf­fas­sung, dass das wahre Ziel des OMT-Pro­gramms darin beste­he, die EZB zu einem „lender of last resort“ für die Staat­en der Euro-Zone zu machen.

In seinen jet­zt vorgelegten Schlus­santrä­gen führt der Gen­er­alan­walt beim Gericht­shof der Europäis­chen Union aus, dass die Konzip­ierung und Durch­führung der Währungspoli­tik in der auss­chließlichen Zuständigkeit der EZB liegen. Zur Erfül­lung ihrer Auf­gabe ver­fügt die EZB über tech­nis­che Ken­nt­nisse und wertvolle Infor­ma­tio­nen, die es ihr, im Zusam­men­wirken mit ihrem Anse­hen und ihrer Kom­mu­nika­tion­spoli­tik, ermöglichen, mit vorhan­de­nen Erwartun­gen der Mark­t­teil­nehmer so umzuge­hen, dass die geld­poli­tis­chen Impulse tat­säch­lich die Wirtschaft erre­ichen. Zu diesem Zweck muss die EZB für die Konzip­ierung und Durch­führung der Währungspoli­tik der Europäis­chen Union über ein weites Ermessen ver­fü­gen. Die Gerichte haben ihre Kon­trolle der Tätigkeit der EZB mit einem erhe­blichen Maß an Zurück­hal­tung vorzunehmen, da ihnen die Spezial­isierung und Erfahrung fehlen, die die EZB auf diesem Gebi­et besitzt.

Nach Ansicht des Gen­er­alan­walts ist das OMT-Pro­gramm daher eine unkon­ven­tionelle geld­poli­tis­che Maß­nahme. Für solche unkon­ven­tionellen Maß­nah­men gilt, dass sie bes­timmte Regelun­gen des Primär­rechts (wie beispiel­sweise das Ver­bot der mon­etären Finanzierung der Mit­glied­staat­en) und ins­beson­dere den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit ein­hal­ten müssen.

Der Gen­er­alan­walt weist fern­er darauf hin, dass das OMT-Pro­gramm bis­lang eine unvol­len­dete Maß­nahme ist, da in der Pressemit­teilung der EZB vom 6. Sep­tem­ber 2012 nur seine tech­nis­chen Haupt­merk­male beschrieben wor­den sind, sein for­maler Erlass aber noch ausste­ht und es auch noch in keinem konkreten Fall ange­wandt wor­den ist. Die Prü­fung des OMT-Pro­gramms hat daher auf dieser Grund­lage zu erfol­gen.

Zu der ersten zur Vor­abentschei­dung vorgelegten Frage, die dahin geht, ob das OMT-Pro­gramm in Wirk­lichkeit eine wirtschaft­spoli­tis­che Maß­nahme statt ein­er währungspoli­tis­chen sei, stellt der Gen­er­alan­walt fest, dass die mit dem OMT-Pro­gramm ver­fol­gten Ziele grund­sät­zlich legit­im sind und sich in die Währungspoli­tik ein­fü­gen. Jedoch kön­nte man angesichts der bedeu­ten­den Rolle, die die EZB im Rah­men der Finanzhil­fe­pro­gramme (bei deren Konzip­ierung, Genehmi­gung und regelmäßi­gen Überwachung) spielt, unter bes­timmten Umstän­den zu dem Schluss gelan­gen, dass das Han­deln der EZB über eine bloße „Unter­stützung“ der Wirtschaft­spoli­tik hin­aus­ge­ht. Daher muss sich die EZB im Fall ein­er Anwen­dung des OMT-Pro­gramms, damit dieses seinen Charak­ter als eine währungspoli­tis­che Maß­nahme wahrt, jed­er direk­ten Beteili­gung an dem für den betrof­fe­nen Staat gel­tenden Finanzhil­fe­pro­gramm enthal­ten.

Der Gen­er­alan­walt betont weit­er, dass die EZB den Erlass ein­er unkon­ven­tionellen Maß­nahme wie des OMT-Pro­gramms angemessen begrün­den muss. Hier­für muss sie mit Klarheit und Genauigkeit die außergewöhn­lichen Umstände dar­legen, die diese Maß­nahme recht­fer­ti­gen. Da eine solche Begrün­dung in der Pressemit­teilung vom 6. Sep­tem­ber 2012 nicht enthal­ten ist, müssen, wenn das OMT-Pro­gramm zur Anwen­dung gelan­gen sollte, sowohl der ihm seine Form gebende Recht­sakt als auch seine Durch­führung die genan­nten Anforderun­gen an die Begrün­dungspflicht erfüllen.

Nach Mei­n­ung des Gen­er­alan­walts ist das OMT-Pro­gramm geeignet, eine Senkung der Zinssätze der Staat­san­lei­hen der betrof­fe­nen Staat­en zu erre­ichen, die den betrof­fe­nen Staat­en die Wieder­erlan­gung ein­er gewis­sen finanziellen Nor­mal­ität ermöglichen würde, wom­it ihrer­seits die EZB ihre Währungspoli­tik unter den Voraus­set­zun­gen größer­er Sicher­heit und Sta­bil­ität ver­fol­gen kön­nte. Der Gen­er­alan­walt erachtet das OMT-Pro­gramm auch für erforder­lich und ver­hält­nis­mäßig im engeren Sinne, da die EZB kein Risiko einge­ht, das sie notwendi­ger­weise einem Szenario der Insol­venz aus­set­zt. Der Gen­er­alan­walt weist darauf hin, dass diese Beurteilung von der Art und Weise abhängt, in der das OMT-Pro­gramm tat­säch­lich durchge­führt wer­den wird, und er hat seine rechtliche Prü­fung auf die Aspek­te beschränkt, die sich aus der Pressemit­teilung der EZB vom 6. Sep­tem­ber 2012 ergeben.

Deshalb ver­let­zt nach Auf­fas­sung des Gen­er­alan­walts das OMT-Pro­gramm der EZB, so wie es sich aus den in der Pressemit­teilung dargelegten tech­nis­chen Merk­malen ergibt, nicht den Grund­satz der Ver­hält­nis­mäßigkeit und kann als recht­mäßig ange­se­hen wer­den, voraus­ge­set­zt, dass die EZB, wenn das Pro­gramm zur Anwen­dung gelan­gen sollte, die Begrün­dungspflicht und die Erfordernisse, die sich aus dem Ver­hält­nis­mäßigkeits­grund­satz ergeben, streng ein­hält.

Hin­sichtlich der zweit­en zur Vor­abentschei­dung vorgelegten Frage – betr­e­f­fend das im AEUV enthal­tene Ver­bot der mon­etären Haushalts­fi­nanzierung – hat der Gen­er­alan­walt geprüft, ob das OMT-Pro­gramm damit, dass es der EZB Ankäufe von Anlei­hen der Mit­glied­staat­en der Euro-Zone auf dem Sekundär­markt ges­tat­tet, das im AEUV fest­gelegte Ver­bot ver­let­zt, unmit­tel­bar Schuldti­tel von den Mit­glied­staat­en zu erwer­ben. Der Gen­er­alan­walt weist darauf hin, dass dieses Ver­bot eine fun­da­men­tale Regel des „Ver­fas­sungsrah­mens“ der Wirtschafts- und Währung­sunion bildet, deren Aus­nah­men daher restrik­tiv auszule­gen sind. Der AEUV ver­bi­etet Geschäfte auf dem Sekundär­markt nicht (weil andern­falls dem Eurosys­tem ein unverzicht­bares Werkzeug für die ord­nungs­gemäße Durch­führung der Währungspoli­tik genom­men würde), aber er ver­langt, dass die EZB, wenn sie auf diesem Markt tätig wird, dies mit hin­re­ichen­den Garantien verbindet, durch die sichergestellt wird, dass ihre Inter­ven­tion mit dem Ver­bot der mon­etären Finanzierung vere­in­bar bleibt.

Der Gen­er­alan­walt legt dar, dass die EZB, obgle­ich eine Durch­führung des OMT-Pro­gramms Inve­storen unweiger­lich in gewis­sem Umfang zum Kauf von Anlei­hen auf dem Primär­markt ver­an­lassen wird, bei ihrer Inter­ven­tion auf dem Sekundär­markt mit beson­der­er Vor­sicht vorge­hen wird, um Speku­la­tion­s­geschäften vorzubeu­gen, durch die die Wirk­samkeit des OMT-Pro­gramms vere­it­elt würde. Wesentlich ist, dass dieser Anreiz zu Anlei­hekäufen im Hin­blick auf die Ziele der Maß­nahme nicht unver­hält­nis­mäßig ist.

Schließlich führt der Gen­er­alan­walt aus, dass das OMT-Pro­gramm, um das Ver­bot der mon­etären Finanzierung einzuhal­ten, gegebe­nen­falls so durchzuführen ist, dass sich für die Staat­san­lei­hen ein Mark­t­preis bildet, so dass die tat­säch­liche Unter­schei­dung zwis­chen einem Anlei­hekauf auf dem Primär­markt und einem Erwerb auf dem Sekundär­markt erhal­ten bleibt (da ein Erwerb auf dem Sekundär­markt nur Sekun­den nach der Emis­sion ein­er Staat­san­lei­he auf dem Primär­markt die Gren­ze zwis­chen bei­den Märk­ten ver­wis­chen kön­nte).

Der Gen­er­alan­walt Cruz Vil­lalón gelangt damit zu dem Ergeb­nis, dass das OMT-Pro­gramm mit dem AEUV vere­in­bar ist, voraus­ge­set­zt, dass dieses Pro­gramm, wenn es zur Anwen­dung gelan­gen sollte, unter zeitlichen Umstän­den durchge­führt wird, die tat­säch­lich die Bil­dung eines Mark­t­preis­es für die Staatss­chuldti­tel ermöglichen.

Gericht­shof der Europäis­chen Union — Schlus­santräge des Gen­er­alan­walts vom 14. Jan­u­ar 2015 — C ‑62/14