Umverteilung von Asylbewerbern

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat die Kla­gen der Slowakei und Ungar­ns gegen die vor­läu­fige oblig­a­torische Regelung zur Umsied­lung von Asyl­be­wer­bern abgewiesen.

Umverteilung von Asylbewerbern

Diese Regelung trägt nach Ansicht des Union­s­gericht­shofs tat­säch­lich und in ver­hält­nis­mäßiger Weise dazu bei, dass Griechen­land und Ital­ien die Fol­gen der Flüchtlingskrise von 2015 bewälti­gen kön­nen.

Als Reak­tion auf die Flüchtlingskrise, die im Laufe des Som­mers 2015 über Europa here­in­brach, erließ der Rat der Europäis­chen Union den Beschluss (EU) 2015/1601 des Rates vom 22. Sep­tem­ber 2015 zur Ein­führung von vor­läu­fi­gen Maß­nah­men im Bere­ich des inter­na­tionalen Schutzes zugun­sten von Ital­ien und Griechen­land1, um Ital­ien und Griechen­land bei der Bewäl­ti­gung des mas­siv­en Zus­troms von Migranten zu unter­stützen. Der Beschluss sieht vor, dass 120 000 Per­so­n­en, die unzweifel­haft inter­na­tionalen Schutz benöti­gen, über einen Zeitraum von zwei Jahren aus diesen bei­den Mit­glied­staat­en in die anderen Mit­glied­staat­en der Union umge­siedelt wer­den.

Der ange­focht­ene Beschluss erg­ing auf der Grund­lage von Art. 78 Abs. 3 AEUV, der bes­timmt: „Befind­en sich ein oder mehrere Mit­glied­staat­en auf­grund eines plöt­zlichen Zus­troms von Drittstaat­sange­höri­gen in ein­er Not­lage, so kann der Rat auf Vorschlag der Kom­mis­sion vor­läu­fige Maß­nah­men zugun­sten der betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat­en erlassen. Er beschließt nach Anhörung des Europäis­chen Par­la­ments.“ Dieser Beschluss erg­ing nicht ein­stim­mig; die Slowakei, Ungarn, die Tschechis­che Repub­lik und Rumänien hat­ten im Rat gegen die Annahme des Beschlusses ges­timmt, Finn­land hat­te sich der Stimme enthal­ten, während die anderen Mit­glied­staat­en für die Annahme des Beschlusses ges­timmt hat­ten.

Die Slowakei und Ungarn beantragten daraufhin beim Gericht­shof der Europäis­chen Union, den Beschluss für nichtig zu erk­lären. Sie stützten sich dabei zum einen auf Gründe, mit denen dar­ge­tan wer­den sollte, dass der Erlass des Beschlusses mit ver­fahren­srechtlichen Fehlern bzw. mit der fehler­haften Wahl ein­er ungeeigneten Rechts­grund­lage ein­herge­gan­gen sei, und zum anderen darauf, dass der Erlass des Beschlusses keine geeignete Reak­tion auf die Flüchtlingskrise sei und zu diesem Zweck auch nicht erforder­lich sei. Im Ver­fahren vor dem Gericht­shof trat Polen dem Rechtsstre­it zur Unter­stützung der Slowakei und Ungar­ns bei, während Bel­gien, Deutsch­land, Griechen­land, Frankre­ich, Ital­ien, Lux­em­burg, Schwe­den und die Kom­mis­sion als Stre­i­thelfer zur Unter­stützung des Rates beitrat­en. Mit seinem jet­zt verkün­de­ten Urteil weist der Union­s­gericht­shof die Kla­gen der Slowakei und Ungar­ns in vollem Umfang ab:

Zunächst weist der Union­s­gericht­shof das Argu­ment zurück, wonach auf­grund dessen, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV die Anhörung des Europäis­chen Par­la­ments vorse­he, wenn eine auf diese Bes­tim­mung gestützte Maß­nahme erlassen werde, das ordentliche Geset­zge­bungsver­fahren bzw. das beson­dere Geset­zge­bungsver­fahren, die bei­de in Art. 289 AEUV geregelt sind, hätte ange­wandt wer­den müssen. Der Union­s­gericht­shof stellt hierzu fest, dass das Geset­zge­bungsver­fahren nur dann ange­wandt wer­den kann, wenn eine Bes­tim­mung der Verträge aus­drück­lich darauf ver­weist. Art. 78 Abs. 3 AEUV enthält aber keine aus­drück­liche Ver­weisung auf das Geset­zge­bungsver­fahren, so dass der ange­focht­ene Beschluss außer­halb eines Geset­zge­bungsver­fahrens erlassen wer­den durfte und somit einen Recht­sakt ohne Geset­zescharak­ter darstellt.
In diesem Zusam­men­hang stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union fest, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV es den Union­sor­ga­nen ermöglicht, sämtliche vor­läu­fige Maß­nah­men zu ergreifen, die notwendig sind, um wirk­sam und rasch auf eine durch den plöt­zlichen Zus­trom von Ver­triebe­nen geprägte Not­lage zu reagieren. Diese Maß­nah­men dür­fen auch von Geset­zge­bungsak­ten abwe­ichen, voraus­ge­set­zt u. a., dass sie hin­sichtlich ihres sach­lichen und zeitlichen Gel­tungs­bere­ichs begren­zt sind und wed­er bezweck­en noch bewirken, dass solche Recht­sak­te dauer­haft erset­zt oder geän­dert wer­den; diese Voraus­set­zun­gen sind im vor­liegen­den Fall erfüllt.
Da der Beschluss ein Recht­sakt ohne Geset­zescharak­ter ist, gal­ten für seinen Erlass die Anforderun­gen hin­sichtlich der Beteili­gung der nationalen Par­la­mente und des Öffentlichkeits­ge­bots für die Beratun­gen und Abstim­mungen des Rates nicht (weil diese Anforderun­gen nur für Geset­zge­bungsak­te beste­hen).

Sodann weist der Union­s­gericht­shof darauf hin, dass der zeitliche Gel­tungs­bere­ich des ange­focht­e­nen Beschlusses — vom 25. Sep­tem­ber 2015 bis zum 26. Sep­tem­ber 2017 — genau begren­zt ist, so dass der vor­läu­fige Charak­ter des Beschlusses nicht in Frage gestellt wer­den kann.

Des Weit­eren entsch­ied der Union­s­gericht­shof, dass die Schlussfol­gerun­gen des Europäis­chen Rates vom 25. und 26. Juni 2015, wonach die Mit­glied­staat­en über die Verteilung der Per­so­n­en, die „unter Berück­sich­ti­gung der beson­deren Sit­u­a­tio­nen der Mit­glied­staat­en“ unzweifel­haft inter­na­tionalen Schutz benöti­gen, „ein­vernehm­lich“ entschei­den sollen, dem Erlass des ange­focht­e­nen Beschlusses nicht ent­ge­gen­ste­hen kon­nten. Diese Schlussfol­gerun­gen bezo­gen sich näm­lich auf ein anderes Umsied­lungsvorhaben, mit dem als Reak­tion auf den in den ersten sechs Monat­en des Jahres 2015 fest­gestell­ten Zus­trom von Migranten 40.000 Per­so­n­en unter den Mit­glied­staat­en verteilt wer­den soll­ten. Dieses Vorhaben war Gegen­stand des Beschlusses (EU) 2015/1523 des Rates vom 14. Sep­tem­ber 2015 zur Ein­führung von vor­läu­fi­gen Maß­nah­men im Bere­ich des inter­na­tionalen Schutzes zugun­sten von Ital­ien und Griechen­land2 und nicht des vor­liegend bean­stande­ten Beschlusses. Außer­dem kann der Europäis­che Rat in keinem Fall die in den Verträ­gen vorge­se­henen Abstim­mungsregeln ändern.

Auch das Argu­ment Ungar­ns, es habe sich geweigert, als Mit­glied­staat, der durch die Umsied­lungsregelung begün­stigt würde, eingestuft zu wer­den, um zu ver­hin­dern, dass es als der Mit­glied­staat ange­se­hen wer­den könne, der für die Prü­fung von Asy­lanträ­gen zuständig sei, die in dem Mit­glied­staat, über den die Flüchtlinge tat­säch­lich in das Union­s­ge­bi­et gelangt seien, hät­ten gestellt wer­den müssen, ließ der Union­s­gericht­shof nicht gel­ten. Insoweit stellte der Gericht­shof der Europäis­chen Union fest, dass zwar wesentliche Änderun­gen am ursprünglichen Beschlussvorschlag der Kom­mis­sion vorgenom­men wur­den – ins­beson­dere zur Umset­zung des Antrags Ungar­ns, nicht in die Liste der durch die Umsied­lungsregelung begün­stigten Mit­glied­staat­en aufgenom­men zu wer­den, und zur Ein­stu­fung dieses Lan­des als Umsied­lungsmit­glied­staat –, das Par­la­ment über diese Änderun­gen aber vor der Annahme sein­er Entschließung vom 17. Sep­tem­ber 2015 ord­nungs­gemäß unter­richtet wurde, was es ihm ermöglichte, die Änderun­gen in der Entschließung zu berück­sichti­gen. In diesem Zusam­men­hang weist der Gericht­shof darauf hin, dass die weit­eren, nach diesem Zeit­punkt vorgenomme­nen Änderun­gen das Wesen des Kom­mis­sionsvorschlags nicht beein­trächtigt haben.

Der Union­s­gericht­shof stellt weit­er fest, dass der Rat nicht verpflichtet war, den ange­focht­e­nen Beschluss ein­stim­mig anzunehmen, selb­st wenn er in Anbe­tra­cht dessen, dass die vor­ge­nan­nten Änderun­gen angenom­men wor­den waren, vom ursprünglichen Vorschlag der Kom­mis­sion abwe­ichen musste. Die Kom­mis­sion hat­te den geän­derten Vorschlag näm­lich durch zwei ihrer Mit­glieder, die vom Kol­legium hierzu ermächtigt waren, gebil­ligt.

Außer­dem ist der Union­s­gericht­shof der Auf­fas­sung, dass die im ange­focht­e­nen Beschluss vorge­se­hene Umsied­lungsregelung keine Maß­nahme darstellt, die offen­sichtlich ungeeignet wäre, zur Erre­ichung der Ziele dieses Beschlusses beizu­tra­gen, d. h., Griechen­land und Ital­ien bei der Bewäl­ti­gung der Fol­gen der Flüchtlingskrise von 2015 zu unter­stützen.

Insoweit stellte der Gericht­shof der Europäis­chen Union fest, dass die Gültigkeit des Beschlusses nicht auf der Grund­lage ein­er rückschauen­den Beurteilung seines Wirkungs­grads in Frage gestellt wer­den kann. Wenn der Union­s­ge­set­zge­ber die kün­fti­gen Auswirkun­gen ein­er neuen Regelung zu beurteilen hat, kann seine Beurteilung näm­lich nur in Frage gestellt wer­den, wenn sie sich im Licht der Infor­ma­tio­nen, über die er zum Zeit­punkt des Erlass­es der Regelung ver­fügte, als offen­sichtlich fehler­haft erweist. Dies ist hier aber nicht der Fall, da der Rat die Auswirkun­gen der Maß­nahme in Bezug auf die in Rede ste­hende Not­lage auf der Grund­lage ein­er detail­lierten Prü­fung der sein­erzeit ver­füg­baren sta­tis­tis­chen Dat­en ein­er objek­tiv­en Analyse unter­zo­gen hat.

In diesem Zusam­men­hang weist der Union­s­gericht­shof ins­beson­dere darauf hin, dass sich die geringe Zahl der bish­er auf­grund des ange­focht­e­nen Beschlusses vorgenomme­nen Umsied­lun­gen durch mehrere Fak­toren erk­lären lässt, die der Rat zum Zeit­punkt des Erlass­es dieses Beschlusses nicht vorherse­hen kon­nte, darunter namentlich die man­gel­nde Koop­er­a­tion bes­timmter Mit­glied­staat­en.

Schließlich stellte der Union­s­gericht­shof fest, dass der Rat keinen offen­sichtlichen Beurteilungs­fehler began­gen hat, als er davon aus­ging, dass das mit dem ange­focht­e­nen Beschluss ver­fol­gte Ziel nicht durch weniger restrik­tive Maß­nah­men hätte erre­icht wer­den kön­nen.

Der Gericht­shof entsch­ied daher, dass der Rat seinen weit­en Beurteilungsspiel­raum nicht über­schrit­ten hat, als er annahm, dass die im Beschluss 2015/1523 vorge­se­hene Regelung, die bere­its die Umsied­lung von 40 000 Per­so­n­en auf frei­williger Basis bezweck­te, nicht genü­gen würde, um den in den Monat­en Juli und August 2015 erfol­gten beispiel­losen Zus­trom von Migranten zu bewälti­gen.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 6. Sep­tem­ber 2017 — C ‑643/15 und C ‑647/15

  1. ABl. 2015, L 248, S. 80 []
  2. ABl. 2015, L 239, S. 146 []