Von Lissabon zum Rubikon

Das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon ist mit Grundge­setz vere­in­bar, nur das deutsche Begleit­ge­setz ist ver­fas­sungswidrig, soweit den Geset­zge­bung­sor­ga­nen keine hin­re­ichen­den Beteili­gungsrechte eingeräumt wur­den.”

Von Lissabon zum Rubikon

So oder ähn­lich dürften gle­ich über­all die Mel­dun­gen über das Urteil des Bun­desver­fas­sungs­gerichts laut­en. Ein genauer­er Blick zeigt jedoch etwas anderes: Das deutsche Grundge­setz ste­ht ein­er weit­eren europäis­chen Inte­gra­tion ent­ge­gen. Selb­st der Ver­trag von Liss­abon ist nur mit noch mit strik­ten innerdeutschen Kom­pe­sa­tion­s­maß­nah­men ger­ade noch ver­fas­sungs­gemäß. Und dem Bun­desver­fas­sungs­gericht reicht auch nicht der son­st übliche Auf­trag an den bun­des­deutschen Geset­zge­ber, die Aufla­gen des Bun­desver­fas­sungs­gericht bin­nen ein­er bes­timmten Frist umzuset­zen — Karl­sruhe hat — mit den Stim­men aller an der Entschei­dung beteiligter Ver­fas­sungsrichter — dem Bund ver­boten, die Rat­i­fika­tion­surkunde zum Ver­trag von Liss­abon zu hin­ter­legen, bevor nicht alle Aufla­gen des Bun­desver­fas­sungs­gerichts erfüllt sind. Noch größer kann das Stopp-Schild nicht mehr sein. Man kön­nte auch sagen: Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat den Ver­trag von Liss­abon — aus Grün­den der Staat­srä­son? — zwar noch mit starken Aufla­gen passieren lassen, aber gle­ichzeit­ig eine strik­te Gren­ze geset­zt. Liss­abon ist der europäis­che Rubikon — weit­er geht es nicht mehr, ohne den Boden des deutschen Grundge­setz zu ver­lassen.

Der Zweite Sen­at des Bun­desver­fas­sungs­gerichts hat heute entsch­ieden, dass das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon mit dem Grundge­setz vere­in­bar ist. Dage­gen ver­stößt das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bun­destages und des Bun­desrates in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union insoweit gegen Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG, als Bun­destag und Bun­desrat im Rah­men von europäis­chen Rechts­set­zungs- und Ver­tragsän­derungsver­fahren keine hin­re­ichen­den Beteili­gungsrechte eingeräumt wur­den. Die Rat­i­fika­tion­surkunde der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land zum Ver­trag von Liss­abon darf solange nicht hin­ter­legt wer­den, wie die von Ver­fas­sungs wegen erforder­liche geset­zliche Aus­gestal­tung der par­la­men­tarischen Beteili­gungsrechte nicht in Kraft getreten ist. Die Entschei­dung ist im Ergeb­nis ein­stim­mig, hin­sichtlich der Gründe mit 7:1 Stim­men ergan­gen.

Die Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht

Vor dem Bun­desver­fas­sungs­gericht waren sowohl Ver­fas­sungs­beschw­er­den anhängig, die sich gegen

  • das deutsche Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon vom 13. Dezem­ber 2007,
  • das Gesetz zur Änderung des Grundge­set­zes sowie
  • das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bun­destages und des Bun­desrates in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union

richteten, wie auch Anträge im Organstre­itver­fahren gegen diese Geset­ze. Die Beschw­erde­führer und die Antrag­steller im Organstre­itver­fahren wen­den sich gegen die Rat­i­fika­tion des Ver­trags von Liss­abon zur Änderung des Ver­trags über die Europäis­che Union und des Ver­trags zur Grün­dung der Europäis­chen Gemein­schaft.

Der Ver­trag von Liss­abon erweit­ert — wie seine Vorgänger die Ein­heitliche Europäis­che Akte, die Verträge von Maas­tricht, Ams­ter­dam und Niz­za — u.a. die Zuständigkeit­en der Europäis­chen Union, dehnt die Möglichkeit­en aus, im Rat mit qual­i­fiziert­er Mehrheit abzus­tim­men, ver­stärkt die Beteili­gung des Europäis­chen Par­la­ments im Recht­set­zungsver­fahren und löst die bish­erige Säu­len­struk­tur auf. Gle­ichzeit­ig wird der Europäis­chen Union eine eigene Rechtsper­sön­lichkeit ver­liehen. Außer­dem übern­immt das Ver­tragswerk Regelun­gen des gescheit­erten Ver­trags über eine Ver­fas­sung für Europa, wobei er allerd­ings aus­drück­lich auf das Ver­fas­sungskonzept und eine entsprechende Beze­ich­nung verzichtet. Daneben sieht er eine Rei­he von Refor­men der Insti­tu­tio­nen und Ver­fahren der Europäis­chen Union vor.

Das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon und die entsprechen­den Begleit­ge­set­ze durch­liefen im Okto­ber 2008 erfol­gre­ich das deutsche Geset­zge­bungsver­fahren. Völk­er­rechtlich ist der Ver­trag bish­er noch nicht wirk­sam, weil dies neben der Rat­i­fika­tion durch alle Mit­glied­staat­en der EU im Ein­klang mit ihren ver­fas­sungsrechtlichen Vorschriften, die Hin­ter­legung aller 27 Rat­i­fika­tion­surkun­den der Mit­glied­staat­en in Rom/Italien voraus­set­zt. Der Bun­de­spräsi­dent hat, nach­dem die Antrag­steller und Beschw­erde­führer den Erlass ein­er einst­weili­gen Anord­nung beim Bun­desver­fas­sungs­gericht beantragt hat­ten, die deutsche Rat­i­fika­tion­surkunde bish­er nicht aus­ge­fer­tigt. Zur Zeit haben 23 der 27 Mit­glied­staat­en ihre Rat­i­fika­tion­surkun­den in Rom hin­ter­legt. Es fehlen die Urkun­den von Irland, Polen, der Tschechis­chen Repub­lik und die der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land.

Die einzel­nen Ver­fahren beleucht­en zum Teil unter­schiedliche Aspek­te des Ver­trages von Liss­abon und dessen Auswirkun­gen auf die Bun­desre­pub­lik:

  • Der Beschw­erde­führer im Ver­fas­sungs­beschw­erde­v­er­fahren 2 BvR 1010/08 (Peter Gauweil­er, MdB), der gle­ichzeit­ig Antrag­steller im Organstre­itver­fahren 2 BvE 2/08 ist, macht mit sein­er Ver­fas­sungs­beschw­erde gel­tend, dass das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon das Demokratieprinzip, den Grund­satz der sou­verä­nen Staatlichkeit der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land und das Prinzip der Gewal­tenteilung ver­let­ze. Ins­beson­dere rügt er, dass die Ausweitung der Zuständigkeit­en der EU und die Möglichkeit, verbleibende Kom­pe­ten­zlück­en entwed­er durch eine expan­sive Recht­sprechung des EuGH oder durch die Anwen­dung der sog. Flex­i­bil­ität­sklausel selb­st zu schließen, zu ein­er Kom­pe­tenz-Kom­pe­tenz der EU führen. Außer­dem fehle dem Europäis­chen Rat die demokratis­che Legit­im­ität, weil man­gel­nde Trans­parenz des Entschei­dungsver­fahrens und eine zu lange Kette von Ver­mit­tlungss­chrit­ten der Ableitung der Legit­im­ität von den Mit­gliedsstaat­en ent­ge­gen­stün­den. Mit der Erweiterung der Kom­pe­ten­zen für innere Sicher­heit und Strafver­fol­gung dringe die EU ver­fas­sungswidrig in Kernge­bi­ete der Staatlichkeit vor.Auch sei nicht mit dem Grundge­setz zu vere­in­baren, dass die EU zu einem Völk­er­rechtssub­jekt werde und über einen außen­poli­tis­chen Appa­rat sowie über weitre­ichende außen­poli­tis­che Kom­pe­ten­zen ver­füge. Damit werde sie zu einem eige­nen Staat, was mit dem gle­ichzeit­i­gen Ver­lust der sou­verä­nen Staatlichkeit der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land ver­bun­den sei. Eben­so sei durch den Ver­trag das Gewal­tenteilung­sprinzip ver­let­zt, weil die Bun­desregierung über die europäis­che Ebene vor allem im Rat schw­er­punk­t­mäßig Rechts­set­zungs­funk­tion übernehmen könne und damit als Teil des Rates höher­rangiges Recht set­ze, dass das vom Bun­destag erlassene Recht ver­dränge. Der Beschw­erde­führer meint, dass die Rechtsverbindlichkeit der Grun­drechtschar­ta im Ver­trag von Liss­abon auch sein aus dem Grundge­setz resul­tieren­des Freiheits‑, Gle­ich­heits- und Jus­tiz­grun­drecht beein­trächtige, weil ins­beson­dere die Men­schen­würde im Rah­men der EU nicht strikt zu beacht­en sei, son­dern der Abwä­gung mit anderen Rechts­gütern unter­wor­fen werde. Die Bes­tim­mungen der Begleit­ge­set­ze zum Ver­trag von Liss­abon seien eben­falls nicht mit dem Demokratieprinzip des Grundge­set­zes vere­in­bar.
  • Mit seinem Antrag im Organstre­itver­fahren (2 BvE 2/08) als Mit­glied des Deutschen Bun­destages macht er eben­falls eine Ver­let­zung des Demokratieprinzips, sowie darüber hin­aus eine Verkürzung der Mitwirkungsrechte als Abge­ord­neter des Deutschen Bun­destages gel­tend. Gle­ichzeit­ig rügt er, dass die Kom­pe­ten­zen des Bun­destages durch die Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en auf die EU aus­ge­höhlt wer­den.
  • Der Beschw­erde­führer im Ver­fahren 2 BvR 1022/08 (Dr. Klaus Buch­n­er, Bun­desvor­sitzen­der der Ökol­o­gisch-Demokratis­chen Partei) macht ins­beson­dere gel­tend, dass die Über­tra­gung von zahlre­ichen Zuständigkeit­en auf die EU, einem “Ausverkauf ure­igen­ster staatlich­er Befug­nisse” gle­ichkomme. Dies man­i­festiere sich ins­beson­dere in der Auflö­sung der Säu­len­struk­tur und der Schaf­fung ein­er ein­heitlichen Rechtsper­sön­lichkeit der EU, wodurch sämtlich­es europäis­ches Recht supra­na­tionalen Charak­ter erhalte. Außer­dem sei das Rechtsstaat­sprinzip ver­let­zt, da der Ver­trag von Liss­abon keine Grund­srecht­sklage vor dem EuGH vorse­he.
  • Die von 53 Mit­gliedern des Deutschen Bun­destages aus­drück­lich — eben­so wie vom Beschw­erde­führer im Ver­fahren 2 BvR 1010/08 — als Bürg­er der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land erhobene Ver­fas­sungs­beschw­erde (2 BvR 1259/08), begrün­den sie u.a. damit, dass die Men­schen­würde nach dem Ver­trag von Liss­abon zu einem abwäg­baren Rechtsgut werde.
  • Die Bun­destags­frak­tion “Die Linke” beantragt im Organstre­itver­fahren 2 BvE 5/08, die Fest­stel­lung, dass das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon den Deutschen Bun­destag in seinen grun­drechtlich geschützten Recht­en als geset­zgeben­des Organ ver­let­ze. Durch Über­tra­gung von Kom­pe­ten­zen ver­liere der Deutsche Bun­destag u.a. die Entschei­dungs­befug­nisse über den Ein­satz der deutschen Stre­itkräfte für den Bere­ich europäis­ch­er Kris­en­in­ter­ven­tion. Außer­dem sei es mit dem Grundge­setz nicht vere­in­bar, dass der Ver­trag mil­itärische Kampfein­sätze außer­halb der Union zur “Kon­flik­tver­hü­tung” und zur “Bekämp­fung des Ter­ror­is­mus” zulasse.
  • Die Ver­fas­sungs­beschw­erde 2 BvR 182/09, die von Her­rn Graf von Stauf­fen­berg sowie den Pro­fes­soren Speth­mann, Star­bat­ty und Ker­ber ein­gelegt wurde,richtet sich gegen das deutsche Zus­tim­mungs­ge­setz, das Gesetz zur Änderung des Grundge­set­zes (Artikel 23, 45 und 93) und das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bun­destages und des Bun­desrates in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union ins­ge­samt.

Zentrale Gesichtspunkte des Urteils im Überblick

Der Entschei­dung liegen im Wesentlichen fol­gende Erwä­gun­gen zu Grunde: Das Urteil konzen­tri­ert sich auf den Zusam­men­hang zwis­chen dem vom Grundge­setz vorgeschriebe­nen demokratis­chen Sys­tem auf Bun­de­sebene und dem erre­icht­en Niveau selb­ständi­ger Herrschaft­sausübung auf europäis­ch­er Ebene. Das Struk­tur­prob­lem der Europäis­chen Union wird in den Mit­telpunkt der Ver­fas­sung­sprü­fung gestellt: Der Umfang poli­tis­ch­er Gestal­tungs­macht der Union ist — nicht zulet­zt durch den Ver­trag von Liss­abon — stetig und erhe­blich gewach­sen, so dass inzwis­chen in eini­gen Poli­tik­bere­ichen die Europäis­che Union einem Bun­desstaat entsprechend — staat­sana­log — aus­gestal­tet ist. Demge­genüber bleiben die inter­nen Entschei­dungs- und Ernen­nungsver­fahren über­wiegend völk­er­recht­sana­log dem Muster ein­er inter­na­tionalen Organ­i­sa­tion verpflichtet; die Europäis­che Union ist weit­er­hin im Wesentlichen nach dem Grund­satz der Staaten­gle­ich­heit aufge­baut.

Solange im Rah­men ein­er europäis­chen Bun­desstaats­grün­dung nicht ein ein­heitlich­es europäis­ches Volk als Legit­i­ma­tion­ssub­jekt seinen Mehrheitswillen gle­ich­heits­gerecht poli­tisch wirk­sam for­mulieren kann, bleiben die in den Mit­glied­staat­en ver­fassten Völk­er der Europäis­chen Union die maßge­blichen Träger der öffentlichen Gewalt, ein­schließlich der Union­s­ge­walt. Für den Beitritt zu einem europäis­chen Bun­desstaat wäre in Deutsch­land eine Ver­fas­sungsneuschöp­fung notwendig, mit der ein erk­lärter Verzicht auf die vom Grundge­setz gesicherte sou­veräne Staatlichkeit ein­hergin­ge. Ein solch­er Akt liegt hier nicht vor. Die Europäis­che Union stellt weit­er­hin einen völk­er­rechtlich begrün­de­ten Herrschaftsver­band dar, der dauer­haft vom Ver­tragswillen sou­verän bleiben­der Staat­en getra­gen wird. Die primäre Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung liegt in der Hand der für die Völk­er han­del­nden nationalen Ver­fas­sung­sor­gane. Bei wach­senden Kom­pe­ten­zen und ein­er weit­eren Verselb­ständi­gung der Union­sor­gane sind Schritt hal­tende Sicherun­gen erforder­lich, um das tra­gende Prinzip der begren­zten und von den Mit­glied­staat­en kon­trol­lierten Einzel­er­mäch­ti­gung zu wahren. Auch sind eigene für die Ent­fal­tung der demokratis­chen Wil­lens­bil­dung wesentliche Gestal­tungsräume der Mit­glied­staat­en bei fortschre­i­t­en­der Inte­gra­tion zu erhal­ten. Ins­beson­dere ist zu gewährleis­ten, dass die Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung durch die staatlichen Vertre­tung­sor­gane der Völk­er wahrgenom­men wer­den kann.

Durch den Aus­bau der Kom­pe­ten­zen des Europäis­chen Par­la­ments kann die Lücke zwis­chen dem Umfang der Entschei­dungs­macht der Union­sor­gane und der demokratis­chen Wirk­macht der Bürg­er in den Mit­glied­staat­en ver­ringert, aber nicht geschlossen wer­den. Das Europäis­che Par­la­ment ist wed­er in sein­er Zusam­menset­zung noch im europäis­chen Kom­pe­ten­zge­füge dafür hin­re­ichend gerüstet, repräsen­ta­tive und zurechen­bare Mehrheit­sentschei­dun­gen als ein­heitliche poli­tis­che Leit­entschei­dun­gen zu tre­f­fen. Es ist gemessen an staatlichen Demokratiean­forderun­gen nicht gle­ich­heits­gerecht gewählt und inner­halb des supra­na­tionalen Inter­esse­naus­gle­ichs zwis­chen den Staat­en nicht zu maßge­blichen poli­tis­chen Leit­entschei­dun­gen berufen. Es kann deshalb auch nicht eine par­la­men­tarische Regierung tra­gen und sich im Regierungs-Oppo­si­tions-Schema parteipoli­tisch so organ­isieren, dass eine Rich­tungsentschei­dung europäis­ch­er Wäh­ler poli­tisch bes­tim­mend zur Wirkung gelan­gen kön­nte. Angesichts dieses struk­turellen, im Staaten­ver­bund nicht auflös­baren Demokratiede­fiz­its dür­fen weit­ere Inte­gra­tionss­chritte über den bish­eri­gen Stand hin­aus wed­er die poli­tis­che Gestal­tungs­fähigkeit der Staat­en noch das Prinzip der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung aushöhlen.

Die Völk­er der Mit­glied­staat­en sind Träger der ver­fas­sungs­geben­den Gewalt. Das Grundge­setz erlaubt es den beson­deren Orga­nen der Geset­zge­bung, der vol­lziehen­den Gewalt und Recht­sprechung nicht, über die grundle­gen­den Bestandteile der Ver­fas­sung, also über die Ver­fas­sungsi­den­tität zu ver­fü­gen (Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 79 Abs. 3 GG). Die Ver­fas­sungsi­den­tität ist unveräußer­lich­er Bestandteil der demokratis­chen Selb­st­bes­tim­mung eines Volkes. Zur Wahrung der Wirk­samkeit des Wahlrechts und zur Erhal­tung der demokratis­chen Selb­st­bes­tim­mung ist es nötig, dass das Bun­desver­fas­sungs­gericht im Rah­men sein­er Zuständigkeit darüber wacht, dass die Gemein­schafts- oder die Union­s­ge­walt nicht mit ihren Hoheit­sak­ten die Ver­fas­sungsi­den­tität ver­let­zt und nicht ersichtlich die eingeräumten Kom­pe­ten­zen über­schre­it­et. Die mit dem Ver­trag von Liss­abon noch ein­mal ver­stärk­te Über­tra­gung von Zuständigkeit­en und die Verselb­ständi­gung der Entschei­dungsver­fahren set­zt deshalb eine wirk­same Ultra-vires-Kon­trolle und eine Iden­tität­skon­trolle von Recht­sak­ten europäis­chen Ursprungs im Anwen­dungs­bere­ich der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land voraus.

Zum Prüfungsmaßstab des Bundesverfassungsgerichts

Das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon wird vom Gericht am Maßstab des Wahlrechts gemessen. Das Wahlrecht ist als grun­drechts­gle­ich­es Recht mit der Ver­fas­sungs­beschw­erde rüge­fähig (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG). Es konkretisiert den Anspruch auf demokratis­che Selb­st­bes­tim­mung, auf freie und gle­iche Teil­habe an der in Deutsch­land aus­geübten Staats­ge­walt sowie auf die Ein­hal­tung des Demokratiege­bots ein­schließlich der Achtung der ver­fas­sungs­geben­den Gewalt des Volkes. Die Prü­fung ein­er Ver­let­zung des Wahlrechts umfasst hier auch Ein­griffe in die Grund­sätze, die Art. 79 Abs. 3 GG als Iden­tität der Ver­fas­sung festschreibt. Das Recht der Bürg­er, in Frei­heit und Gle­ich­heit durch Wahlen und Abstim­mungen die sie betr­e­f­fende öffentliche Gewalt per­son­ell und sach­lich zu bes­tim­men, ist in der Würde des Men­schen ver­ankert und ele­mentar­er Bestandteil des Demokratieprinzips. Das Demokratieprinzip ist nicht abwä­gungs­fähig. Eine Änderung des Grundge­set­zes, durch welche die in Art. 1 und Art. 20 GG niedergelegten Grund­sätze berührt wer­den, ist unzuläs­sig (Art. 79 Abs. 3 GG). Mit der soge­nan­nten Ewigkeits­garantie wird die Ver­fü­gung über die Iden­tität der frei­heitlichen Ver­fas­sung­sor­d­nung auch dem ver­fas­sungsän­dern­den Geset­zge­ber aus der Hand genom­men. Die ver­fas­sungs­gebende Gewalt hat den Vertretern und Orga­nen des Volkes kein Man­dat erteilt, die nach Art. 79 Abs. 3 GG grundle­gen­den Ver­fas­sung­sprinzip­i­en zu verän­dern.

Zugle­ich ist die grundge­set­zliche Aus­gestal­tung des Demokratieprinzips offen für das Ziel, Deutsch­land in eine inter­na­tionale und europäis­che Frieden­sor­d­nung einzufü­gen. Die deutsche Ver­fas­sung ist auf Öff­nung der staatlichen Herrschaft­sor­d­nung für das friedliche Zusam­men­wirken der Natio­nen und die europäis­che Inte­gra­tion gerichtet. Wed­er die gle­ich­berechtigte Inte­gra­tion in die Europäis­che Union noch die Ein­fü­gung in friedenser­hal­tende Sys­teme wie die Vere­in­ten Natio­nen führen dabei notwendig zu ein­er Verän­derung im Sys­tem öffentlich­er Gewal­tausübung der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land. Es han­delt sich vielmehr um frei­willige, gegen­seit­ige und gle­ich­berechtigte Bindung, die den Frieden sichert und die poli­tis­chen Gestal­tungsmöglichkeit­en durch gemein­sames koor­diniertes Han­deln stärkt. Der aus Art. 23 Abs. 1 GG und der Präam­bel fol­gende Ver­fas­sungsauf­trag zur Ver­wirk­lichung eines vere­in­ten Europas bedeutet für die deutschen Ver­fas­sung­sor­gane, dass die Beteili­gung an der europäis­chen Inte­gra­tion nicht in ihrem poli­tis­chen Belieben ste­ht. Das Grundge­setz will eine inter­na­tionale Frieden­sor­d­nung und eine europäis­che Inte­gra­tion: Es gilt deshalb nicht nur der Grund­satz der Völk­er­rechts­fre­undlichkeit, son­dern auch der Grund­satz der Euro­parechts­fre­undlichkeit.

Die Ermäch­ti­gung zur Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en auf die Europäis­che Union nach Art. 23 Abs. 1 GG ste­ht allerd­ings unter der Bedin­gung, dass die sou­veräne Ver­fas­sungsstaatlichkeit auf der Grund­lage eines ver­ant­wort­baren Inte­gra­tionspro­gramms nach dem Prinzip der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung und unter Achtung der ver­fas­sungsrechtlichen Iden­tität als Mit­glied­staat gewahrt bleibt und die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land ihre Fähigkeit zu selb­stver­ant­wortlich­er poli­tis­ch­er und sozialer Gestal­tung der Lebensver­hält­nisse nicht ver­liert. Art. 23 Abs. 1 GG und die Präam­bel sagen nichts aus über den endgülti­gen Charak­ter der poli­tis­chen Ver­fass­theit Europas. Das Grundge­setz ermächtigt mit Art. 23 GG zur Beteili­gung und Entwick­lung ein­er als Staaten­ver­bund konzip­ierten Europäis­chen Union. Der Begriff des Ver­bun­des erfasst eine enge, auf Dauer angelegte Verbindung sou­verän bleiben­der Staat­en, die auf ver­traglich­er Grund­lage öffentliche Gewalt ausübt, deren Grun­dord­nung jedoch allein der Ver­fü­gung der Mit­glied­staat­en unter­liegt und in der die Völk­er — das heißt die staat­sange­höri­gen Bürg­er — der Mit­glied­staat­en die Sub­jek­te demokratis­ch­er Legit­i­ma­tion bleiben. Die Europäis­che Union muss sowohl in Art und Umfang als auch in der organ­isatorischen und ver­fahren­srechtlichen Aus­gestal­tung demokratis­chen Grund­sätzen entsprechen (Art. 23 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG). Dies bedeutet zunächst, dass die europäis­che Inte­gra­tion nicht zur Aushöh­lung des demokratis­chen Herrschaftssys­tems in Deutsch­land führen darf. Zwar müssen nicht eine bes­timmte Summe oder bes­timmte Arten von Hoheit­srecht­en in der Hand des Staates bleiben. Die europäis­che Vere­ini­gung auf der Grund­lage ein­er Ver­trag­sunion sou­verän­er Staat­en darf jedoch nicht so ver­wirk­licht wer­den, dass in den Mit­glied­staat­en kein aus­re­ichen­der Raum zur poli­tis­chen Gestal­tung der wirtschaftlichen, kul­turellen und sozialen Lebensver­hält­nisse mehr bleibt. Dies gilt ins­beson­dere für Sach­bere­iche, die die Leben­sum­stände der Bürg­er, vor allem ihren von den Grun­drecht­en geschützten pri­vat­en Raum der Eigen­ver­ant­wor­tung und der per­sön­lichen und sozialen Sicher­heit prä­gen, sowie für solche poli­tis­chen Entschei­dun­gen, die in beson­der­er Weise auf kul­turelle, his­torische und sprach­liche Vorver­ständ­nisse angewiesen sind, und die sich im parteipoli­tisch und par­la­men­tarisch organ­isierten Raum ein­er poli­tis­chen Öffentlichkeit diskur­siv ent­fal­ten. Sofern in diesen beson­ders demokratiebe­deut­samen Sach­bere­ichen eine Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en über­haupt erlaubt ist, ist eine enge Ausle­gung geboten. Dies bet­rifft ins­beson­dere die Strafrecht­spflege, die polizeiliche und mil­itärische Ver­fü­gung über das Gewalt­monopol, fiskalis­che Grun­dentschei­dun­gen über Ein­nah­men und Aus­gaben, die sozialpoli­tis­che Gestal­tung von Lebensver­hält­nis­sen sowie kul­turell bedeut­same Entschei­dun­gen wie Erziehung, Bil­dung, Medienord­nung und Umgang mit Reli­gion­s­ge­mein­schaften.

Das Grundge­setz ermächtigt die deutschen Staat­sor­gane nicht, Hoheit­srechte der­art zu über­tra­gen, dass aus ihrer Ausübung her­aus eigen­ständig weit­ere Zuständigkeit­en begrün­det wer­den kön­nen. Es unter­sagt die Über­tra­gung der Kom­pe­tenz-Kom­pe­tenz. Das Prinzip der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung ist deshalb nicht nur ein euro­parechtlich­er Grund­satz (Art. 5 Abs. 1 EGV; Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Ver­trags über die Europäis­che Union in der Fas­sung des Ver­trags von Liss­abon ), son­dern nimmt — eben­so wie die Pflicht der Europäis­chen Union, die nationale Iden­tität der Mit­glied­staat­en zu acht­en (Art. 6 Abs. 3 EUV; Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Liss­abon) — mit­glied­staatliche Ver­fas­sung­sprinzip­i­en auf. Das Inte­gra­tionspro­gramm der Europäis­chen Union muss deshalb hin­re­ichend bes­timmt sein. Sofern die Mit­glied­staat­en das Ver­tragsrecht so aus­gestal­ten, dass unter grund­sät­zlich­er Fort­gel­tung des Prinzips der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung eine Verän­derung des Ver­tragsrechts ohne Rat­i­fika­tionsver­fahren her­beige­führt wer­den kann, obliegt neben der Bun­desregierung den geset­zgeben­den Kör­per­schaften eine beson­dere Ver­ant­wor­tung im Rah­men der Mitwirkung, die in Deutsch­land inner­staatlich den Anforderun­gen des Art. 23 Abs. 1 GG genü­gen muss (Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung). Das Zus­tim­mungs­ge­setz zu einem europäis­chen Änderungsver­trag und die inner­staatliche Begleit­ge­set­zge­bung müssen so beschaf­fen sein, dass die europäis­che Inte­gra­tion weit­er nach dem Prinzip der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung erfol­gt, ohne dass für die Europäis­che Union die Möglichkeit beste­ht, sich der Kom­pe­tenz-Kom­pe­tenz zu bemächti­gen oder die inte­gra­tions­feste Ver­fas­sungsi­den­tität der Mit­glied­staat­en, hier des Grundge­set­zes, zu ver­let­zen. Für Gren­zfälle des noch ver­fas­sungsrechtlich Zuläs­si­gen muss der deutsche Geset­zge­ber mit seinen die Zus­tim­mung beglei­t­en­den Geset­zen Vorkehrun­gen dafür tre­f­fen, dass die Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung der Geset­zge­bung­sor­gane sich hin­re­ichend ent­fal­ten kann.

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht prüft, ob Recht­sak­te der europäis­chen Organe und Ein­rich­tun­gen sich unter Wahrung des gemein­schafts- und union­srechtlichen Sub­sidiar­ität­sprinzips (Art. 5 Abs. 2 EGV; Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 EUV-Liss­abon) in den Gren­zen der ihnen im Wege der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung eingeräumten Hoheit­srechte hal­ten (Ultra-vires-Kon­trolle). Darüber hin­aus prüft das Bun­desver­fas­sungs­gericht, ob der unan­tast­bare Kernge­halt der Ver­fas­sungsi­den­tität des Grundge­set­zes nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG gewahrt ist (Iden­tität­skon­trolle). Die Ausübung dieser ver­fas­sungsrechtlich geforderten Prü­fungskom­pe­ten­zen wahrt die von Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV-Liss­abon anerkan­nten grundle­gen­den poli­tis­chen und ver­fas­sungsmäßi­gen Struk­turen sou­verän­er Mit­glied­staat­en auch bei fortschre­i­t­en­der Inte­gra­tion. Sie fol­gt bei der konkreten Ausübung dem Grund­satz der Euro­parechts­fre­undlichkeit des Grundge­set­zes.

Zur Subsumtion durch das Bundesverfassungsgericht

Gegen das Zus­tim­mungs­ge­setz zum Ver­trag von Liss­abon beste­hen, so das BVer­fG, keine durch­greifend­en ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken.

Die Europäis­che Union erre­icht auch bei Inkraft­treten des Ver­trags von Liss­abon noch keine Aus­gestal­tung, die staat­sana­log ist und deshalb dem Legit­i­ma­tion­sniveau ein­er staatlich ver­fassten Demokratie entsprechen müsste. Sie ist kein Bun­desstaat, son­dern bleibt ein Ver­bund sou­verän­er Staat­en unter Gel­tung des Prinzips der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung. Das Europäis­che Par­la­ment ist kein Repräsen­ta­tion­sor­gan eines sou­verä­nen europäis­chen Volkes, son­dern ein supra­na­tionales Vertre­tung­sor­gan der Völk­er der Mit­glied­staat­en, so dass der allen europäis­chen Staat­en gemein­same Grund­satz der Wahlgle­ich­heit auf das Europäis­che Par­la­ment keine Anwen­dung find­et. Andere Regelun­gen des Ver­trags von Liss­abon, wie die dop­pelt-qual­i­fizierte Mehrheit im Rat (Art. 16 Abs. 4 EUV-Liss­abon, Art. 238 Abs. 2 des Ver­trags über die Arbeitsweise der Europäis­chen Union ), die par­tizipa­tiv­en, assozia­tiv­en und direk­ten Demokratieele­mente (Art. 11 EUV-Liss­abon) sowie die insti­tu­tionelle Anerken­nung der nationalen Par­la­mente (Art. 12 EUV-Liss­abon) kön­nen das — gemessen an staatlichen Demokratiean­forderun­gen — beste­hende Defiz­it der europäis­chen Hoheits­ge­walt nicht aufwiegen, das Legit­i­ma­tion­sniveau des Staaten­ver­bun­des aber gle­ich­wohl erhöhen.

Die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land bleibt bei Inkraft­treten des Ver­trags von Liss­abon ein sou­verän­er Staat. Ins­beson­dere bleibt die deutsche Staats­ge­walt in ihrer Sub­stanz geschützt. Die Verteilung und Abgren­zung der Zuständigkeit­en der Europäis­chen Union von denen der Mit­glied­staat­en erfol­gt nach dem Prinzip der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung und weit­eren materiell-rechtlichen Schutzmech­a­nis­men, ins­beson­dere Zuständigkeit­sausübungsregeln. Die so kon­trol­lierte und ver­ant­wort­bare Über­tra­gung von Hoheit­srecht­en auf die Europäis­che Union wird durch einzelne Vorschriften des Ver­trags von Liss­abon nicht in Frage gestellt. Dies gilt zunächst für das vere­in­fachte Änderungsver­fahren (vgl. ins­beson­dere Art. 48 Abs. 6 EUV-Liss­abon). Die „Zus­tim­mung“ der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land im vere­in­facht­en Änderungsver­fahren set­zt ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als lex spe­cialis zu Art. 59 Abs. 2 GG voraus.

Soweit die all­ge­meine Brück­en­klausel des Art. 48 Abs. 7 EUV-Liss­abon den Über­gang vom Ein­stim­migkeit­sprinzip zum qual­i­fizierten Mehrheit­sprinzip in der Beschlussfas­sung des Rates oder den Über­gang vom beson­deren zum ordentlichen Geset­zge­bungsver­fahren ermöglicht, han­delt es sich eben­falls um eine nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG zu beurteilende Ver­tragsän­derung. Das Ablehnungsrecht der nationalen Par­la­mente (Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Liss­abon) ist kein aus­re­ichen­des Äquiv­a­lent zum Rat­i­fika­tionsvor­be­halt. Der deutsche Regierungsvertreter im Europäis­chen Rat darf ein­er Ver­tragsän­derung durch Anwen­dung der all­ge­meinen Brück­en­klausel deshalb nur zus­tim­men, wenn der Bun­destag und der Bun­desrat inner­halb ein­er noch auszugestal­tenden Frist, die an die Zweck­set­zung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Liss­abon angelehnt ist, ein Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG erlassen haben. Dies gilt eben­so für den Fall, dass von der speziellen Brück­en­klausel nach Art. 81 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV Gebrauch gemacht wird.

Ein Gesetz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht erforder­lich, soweit spezielle Brück­en­klauseln sich auf Sach­bere­iche beschränken, die durch den Ver­trag von Liss­abon bere­its hin­re­ichend bes­timmt sind, und kein Ablehnungsrecht der nationalen Par­la­mente vorse­hen. Auch in diesen Fällen obliegt es allerd­ings dem Bun­destag und, soweit die Geset­zge­bungs­befug­nisse der Län­der betrof­fen sind, dem Bun­desrat, die Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung in ander­er geeigneter Weise wahrzunehmen. Das Vetorecht im Rat darf auch bei sach­lich in den Verträ­gen bere­its bes­timmten Gegen­stän­den nicht ohne Beteili­gung der zuständi­gen Geset­zge­bung­sor­gane aufgegeben wer­den. Der deutsche Regierungsvertreter im Europäis­chen Rat oder Rat darf deshalb ein­er Änderung des Primär­rechts durch Anwen­dung ein­er der speziellen Brück­en­klauseln nur dann für die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land zus­tim­men, wenn der Deutsche Bun­destag und, soweit die Regelun­gen über die Geset­zge­bung dies erfordern, der Bun­desrat inner­halb ein­er noch auszugestal­tenden Frist, die an die Zweck­set­zung des Art. 48 Abs. 7 UAbs. 3 EUV-Liss­abon angelehnt ist, ihre Zus­tim­mung zu diesem Beschluss erteilt haben.

Auch die Flex­i­bil­ität­sklausel des Art. 352 AEUV kann in ein­er Weise aus­gelegt wer­den, dass das in den Vorschriften in Aus­sicht genommene Inte­gra­tionspro­gramm durch die deutschen Geset­zge­bung­sor­gane noch vorherse­hbar und bes­timm­bar ist. In Anbe­tra­cht der Unbes­timmtheit möglich­er Anwen­dungs­fälle set­zt die Inanspruch­nahme der Flex­i­bil­ität­sklausel ver­fas­sungsrechtlich die Rat­i­fika­tion durch den Bun­destag und den Bun­desrat auf der Grund­lage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG voraus.

Die ver­fas­sungsrechtlich gebotene Kon­trol­lkom­pe­tenz des Bun­desver­fas­sungs­gerichts ist durch die der Schlus­sak­te zum Ver­trag von Liss­abon beige­fügte Erk­lärung Nr. 17 zum Vor­rang nicht berührt. Der Grund und die Gren­ze für die Gel­tung des Rechts der Europäis­chen Union in der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land ist der im Zus­tim­mungs­ge­setz enthal­tene Recht­san­wen­dungs­be­fehl, der nur im Rah­men der gel­tenden Ver­fas­sung­sor­d­nung erteilt wer­den kann. Es ist insoweit nicht von Bedeu­tung, ob der Anwen­dungsvor­rang des Union­srechts, den das Bun­desver­fas­sungs­gericht bere­its für das Gemein­schaft­srecht im Grund­satz anerkan­nt hat, in den Verträ­gen selb­st oder in der der Schlus­sak­te zum Ver­trag von Liss­abon beige­fügten Erk­lärung Nr. 17 vorge­se­hen ist.

Die durch den Ver­trag von Liss­abon neu begrün­de­ten oder ver­tieften Zuständigkeit­en in den Bere­ichen der Jus­tiziellen Zusam­me­nar­beit in Straf­sachen und Zivil­sachen, der Außen­wirtschafts­beziehun­gen, der Gemein­samen Vertei­di­gung sowie in sozialen Belan­gen kön­nen im Sinne ein­er zweck­gerecht­en Ausle­gung des Ver­trages und müssen zur Ver­mei­dung dro­hen­der Ver­fas­sungswidrigkeit von den Orga­nen der Europäis­chen Union in ein­er Weise aus­geübt wer­den, dass auf mit­glied­staatlich­er Ebene sowohl im Umfang als auch in der Sub­stanz noch Auf­gaben von hin­re­ichen­dem Gewicht beste­hen, die rechtlich und prak­tisch Voraus­set­zung für eine lebendi­ge Demokratie sind. Dabei ist ins­beson­dere Fol­gen­des zu beacht­en:

  • Wegen der beson­ders empfind­lichen Berührung der demokratis­chen Selb­st­bes­tim­mung durch Straf- und Strafver­fahren­snor­men sind die entsprechen­den ver­traglichen Kom­pe­ten­z­grund­la­gen strikt — keines­falls exten­siv — auszule­gen und ihre Nutzung bedarf beson­der­er Recht­fer­ti­gung.
  • Die Nutzung der dynamis­chen Blan­ket­ter­mäch­ti­gung nach Art. 83 Abs. 1 UAbs. 3 AEUV, „je nach Entwick­lung der Krim­i­nal­ität“ eine Aus­dehnung des Kat­a­logs beson­ders schw­er­er gren­züber­schre­i­t­en­der Straftat­en vorzunehmen, entspricht in der Sache ein­er Erweiterung der Zuständigkeit­en der Europäis­chen Union und unter­liegt deshalb dem Geset­zesvor­be­halt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG.
  • Im Bere­ich der Jus­tiziellen Zusam­me­nar­beit in Straf­sachen sind zusät­zlich beson­dere Anforderun­gen an die Regelun­gen zu stellen, die einem Mit­glied­staat spezielle Rechte im Geset­zge­bungsver­fahren ein­räu­men (Art. 82 Abs. 3, Art. 83 Abs. 3 AEUV: soge­nan­ntes Not­brem­sev­er­fahren). Das notwendi­ge Maß an demokratis­ch­er Legit­i­ma­tion über die mit­glied­staatlichen Par­la­mente lässt sich aus dem Blick­winkel des deutschen Ver­fas­sungsrechts nur dadurch gewährleis­ten, dass der deutsche Vertreter im Rat die in Art. 82 Abs. 3 und Art. 83 Abs. 3 AEUV genan­nten mit­glied­staatlichen Rechte nur nach Weisung des Bun­destages, und soweit die Regelun­gen über die Geset­zge­bung dies erfordern, des Bun­desrates ausübt. — Auch bei Inkraft­treten des Ver­trags von Liss­abon beste­ht der kon­sti­tu­tive Par­la­mentsvor­be­halt für den Aus­land­sein­satz der Stre­itkräfte fort. Der Ver­trag von Liss­abon überträgt der Europäis­chen Union keine Zuständigkeit, auf die Stre­itkräfte der Mit­glied­staat­en ohne Zus­tim­mung des jew­eils betrof­fe­nen Mit­glied­staats oder seines Par­la­ments zurück­zu­greifen. Er beschränkt auch die sozialpoli­tis­chen Gestal­tungsmöglichkeit­en des Deutschen Bun­destages nicht in einem solchen Umfang, dass das Sozial­staat­sprinzip (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG) in ver­fas­sungsrechtlich beden­klich­er Weise beein­trächtigt und insoweit notwendi­ge demokratis­che Entschei­dungsspiel­räume unzuläs­sig ver­min­dert wären.

Gegen das Gesetz zur Änderung des Grundge­set­zes (Artikel 23, 45 und 93) beste­hen eben­falls keine durch­greifend­en ver­fas­sungsrechtlichen Bedenken. Eine Ver­let­zung demokratis­ch­er Grund­sätze nach Art. 79 Abs. 3 GG erfol­gt wed­er durch Art. 23 Abs. 1a GG n.F., der das Recht zur Erhe­bung der Sub­sidiar­ität­sklage als Min­der­heit­en­recht aus­gestal­tet und das Quo­rum auf ein Vier­tel der Mit­glieder fes­tlegt, noch durch Art. 45 Satz 3 GG n.F.

Dage­gen ver­stößt das Gesetz über die Ausweitung und Stärkung der Rechte des Bun­destages und des Bun­desrates in Angele­gen­heit­en der Europäis­chen Union insoweit gegen Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 GG, als Beteili­gungsrechte des Deutschen Bun­destages und des Bun­desrates nicht in dem von Ver­fas­sungs wegen erforder­lichen Umfang aus­gestal­tet wor­den sind. Gestal­ten die Mit­glied­staat­en auf der Grund­lage des Prinzips der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung das europäis­che Ver­tragsrecht in ein­er Art und Weise aus, dass eine Verän­derung des Ver­tragsrechts bere­its ohne Rat­i­fika­tionsver­fahren allein oder maßge­blich durch die Organe der Europäis­chen Union — wen­ngle­ich unter dem Ein­stim­migkeit­ser­forder­nis im Rat — her­beige­führt wer­den kann, obliegt den nationalen Ver­fas­sung­sor­ga­nen eine beson­dere Ver­ant­wor­tung im Rah­men der Mitwirkung. Diese Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung muss in Deutsch­land inner­staatlich den ver­fas­sungsrechtlichen Anforderun­gen ins­beson­dere des Art. 23 Abs. 1 GG genü­gen.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Urteil vom 30. Juni 2009 – 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08 und 2 BvR 182/09