Zugang zu EU-Kommisions-Dokumenten

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hat das Recht zur Ein­sicht­nahme in Kom­mis­sions­doku­mente gestärkt und ein Urteil des Gerichts der Europäis­chen Union und sowie eine Entschei­dun­gen der Kom­mis­sion, mit denen der Zugang zu bes­timmten inter­nen Doku­menten des Organs im Kon­text eines bere­its abgeschlosse­nen Zusam­men­schlussver­fahrens ver­weigert wurde, teil­weise aufge­hoben bzw. für nichtig erk­lärt. Zur Recht­fer­ti­gung der Ver­weigerung des Zugangs muss die Kom­mis­sion nach dem aktuellen Urteil des Gericht­shofs der Europäis­chen Union die beson­deren Gründe dar­legen, die die Schlussfol­gerung erlauben, dass die Ver­bre­itung der Doku­mente den Entschei­dung­sprozess des Organs und den Schutz der Rechts­ber­atung ern­stlich gefährdet hätte.

Zugang zu EU-Kommisions-Dokumenten

Die Verord­nung über den Zugang zu Doku­menten1 gibt der Öffentlichkeit ein umfan­gre­ich­es Recht auf Zugang zu den Doku­menten der Organe der Europäis­chen Union. Sie enthält jedoch eine Regelung über Aus­nah­men, wonach die Organe den Zugang zu einem Doku­ment u. a. dann ver­weigern kön­nen, wenn durch dessen Ver­bre­itung der Entschei­dung­sprozess und der Schutz der Rechts­ber­atung beein­trächtigt würde, es sei denn, ein über­wiegen­des öffentlich­es Inter­esse recht­fer­tigt diese Ver­bre­itung.

Die vor­liegende Rechtssache gehört zu einem Rechtsstre­it, der 1999 seinen Aus­gang nahm, als die Fa. MyTrav­el (damals noch Air­tours), ein Reise­un­ternehmen im Vere­inigten Kön­i­gre­ich, bei der Kom­mis­sion ein Zusam­men­schlussvorhaben mit ihrem Wet­tbe­wer­ber First Choice anmeldete, um für dieses Vorhaben eine Erlaub­nis einzu­holen. Die Kom­mis­sion lehnte ab2, weil dieser Zusam­men­schluss mit dem Gemein­samen Markt unvere­in­bar sei. Auf die von MyTrav­el erhobene Klage wurde die Entschei­dung der Kom­mis­sion mit einem Urteil des Gerichts Erster Instanz der Europäis­chen Gemein­schaften vom 6. Juni 2002 für nichtig erk­lärt3.

Daraufhin set­zte die Kom­mis­sion eine Arbeits­gruppe aus Beamten ihrer Gen­eraldirek­tion „Wet­tbe­werb“ und ihres Juris­tis­chen Dien­stes ein, um zu prüfen, ob es ange­bracht wäre, ein Rechtsmit­tel gegen das Urteil des Gerichts einzule­gen, und um die Auswirkun­gen des Urteils auf die Ver­fahren zur Kon­trolle von Zusam­men­schlüssen oder in anderen Bere­ichen zu beurteilen. Diese Arbeits­gruppe ver­fasste einen Bericht, der dem für Wet­tbe­werb­s­fra­gen zuständi­gen Mit­glied der Kom­mis­sion vor Ablauf der Frist für die Ein­le­gung eines Rechtsmit­tels gegen dieses Urteil des Gerichts vorgelegt wurde.

MyTrav­el beantragte Zugang zu diesem Bericht, zu den Doku­menten zu sein­er Vor­bere­itung sowie zu den Doku­menten in der Akte über den Zusam­men­schluss, auf die sich der Bericht stützte.

Mit zwei sep­a­rat­en Entschei­dun­gen4 weigerte sich die Kom­mis­sion, diese Doku­mente zu über­mit­teln, und begrün­dete dies zum einen damit, dass ihre Ver­bre­itung ins­beson­dere den Entschei­dung­sprozess und den Schutz der Rechts­ber­atung beein­trächti­gen würde, und zum anderen damit, dass kein über­wiegen­des öffentlich­es Inter­esse die Ver­bre­itung der­ar­tiger Doku­mente recht­fer­tige.

Mit Urteil vom 9. Sep­tem­ber 20085 wies das Gericht Erster Instanz der Europäis­chen Gemein­schaften (das heutige Gericht der Europäis­chen Union) die Klage von MyTrav­el gegen diese Entschei­dun­gen mit der Begrün­dung ab, die Kom­mis­sion habe den Zugang zu den begehrten Doku­menten zu Recht ver­weigert, soweit deren Über­mit­tlung den Schutz des Entschei­dung­sprozess­es des Organs sowie den Schutz der Rechts­ber­atung hätte beein­trächti­gen kön­nen. Schwe­den hat in der Folge beschlossen, den Gericht­shof der Europäis­chen Union anzu­rufen, und die Aufhe­bung dieses Urteils des Europäis­chen Gerichts beantragt.

In seinem jet­zt verkün­de­ten Urteil stellt der Gericht­shof der Europäis­chen Union zunächst klar, dass einige der betr­e­f­fend­en Doku­mente zur Ver­wal­tungstätigkeit der Kom­mis­sion gehören. Hin­sichtlich dieser Ver­wal­tungstätigkeit ist kein eben­so bre­it­er Zugang zu Doku­menten erforder­lich wie bei der geset­zge­berischen Tätigkeit eines Organs der Union. Dies bedeutet aber nicht, dass eine der­ar­tige Tätigkeit außer­halb des Anwen­dungs­bere­ichs der Vorschriften über den Zugang zu Doku­menten liegt.

Diese Vorschriften sehen Aus­nah­men vor, die von dem Grund­satz des größt­möglichen Zugangs der Öffentlichkeit zu Doku­menten abwe­ichen und daher eng auszule­gen und anzuwen­den sind. Der Gericht­shof ist der Ansicht, dass dann, wenn ein Organ beschließt, den Zugang zu einem Doku­ment zu ver­weigern, dessen Über­mit­tlung bei ihm beantragt wurde, es grund­sät­zlich erläutern muss, inwiefern der Zugang zu diesem Doku­ment das von der Kom­mis­sion vor­liegend gel­tend gemachte geschützte Inter­esse konkret und tat­säch­lich beein­trächti­gen kön­nte – näm­lich ins­beson­dere den Schutz des Entschei­dung­sprozess­es des Organs und den Schutz der Rechts­ber­atung.

In Bezug auf die Aus­nahme zum Schutz des Entschei­dung­sprozess­es des Organs weist der Europäis­che Gericht­shof darauf hin, dass MyTrav­el ihren Antrag auf Zugang zu den Doku­menten nach Ablauf der Rechtsmit­tel­frist gegen das Urteil des Gerichts gestellt hat, mit dem die Entschei­dung der Kom­mis­sion hin­sichtlich des fraglichen Zusam­men­schlussvorhabens für nichtig erk­lärt wor­den war. Der Gericht­shof der Europäis­chen Union würdigt alle fraglichen Doku­mente und gelangt u. a. zu dem Ergeb­nis, dass das Europäis­che Gericht von der Kom­mis­sion hätte ver­lan­gen müssen, dass sie die beson­deren Gründe angibt, aus denen sie der Ansicht war, dass die Ver­bre­itung bes­timmter in Rede ste­hen­der Doku­mente den Entschei­dung­sprozess der Kom­mis­sion, selb­st nach­dem das Ver­fahren, auf das sich diese Doku­mente bezo­gen, abgeschlossen war, ern­stlich beein­trächtig hätte.

Hin­sichtlich der Aus­nahme zum Schutz der Rechts­ber­atung befand das Europäis­che Gericht ins­beson­dere, dass bei Ver­bre­itung der inter­nen Mit­teilun­gen des Juris­tis­chen Dien­stes der Kom­mis­sion die Gefahr bestanden hätte, dass an die Öffentlichkeit Infor­ma­tio­nen über den Stand der inter­nen Diskus­sio­nen zwis­chen der GD „Wet­tbe­werb“ und dem Juris­tis­chen Dienst über die Recht­mäßigkeit der Entschei­dung von 1999 gelangten, mit der der betr­e­f­fende Zusam­men­schluss für unvere­in­bar mit dem Gemein­samen Markt erk­lärt wor­den sei, was die Recht­mäßigkeit später­er Entschei­dun­gen in dem­sel­ben Bere­ich hätte in Frage stellen kön­nen. Hierzu weist der Gericht­shof darauf hin, dass Trans­parenz es ermöglicht, die Unter­schiede zwis­chen mehreren Stand­punk­ten offen zu erörtern, und so dazu beiträgt, den Orga­nen in den Augen der Unions­bürg­er größere Legit­im­ität zu ver­lei­hen.

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union gelangt somit zu dem Ergeb­nis, dass die Kom­mis­sion in ihren Entschei­dun­gen die Aus­nahme zum Schutz des Entschei­dung­sprozess­es dieses Organs und die Aus­nahme zum Schutz der Rechts­ber­atung nicht zutr­e­f­fend ange­wandt hat. Er entschei­det sodann, in diesen Punk­ten das Urteil des Gerichts aufzuheben und die bei­den Entschei­dun­gen der Kom­mis­sion für nichtig zu erk­lären.

Da bes­timmte Argu­mente, die die Kom­mis­sion gel­tend gemacht hat­te, um die Ver­bre­itung bes­timmter ander­er intern­er Doku­mente zu ver­weigern – ins­beson­dere diejeni­gen Argu­mente, die sich auf die anderen Aus­nah­men zum Schutz des Zwecks von Inspektions‑, Unter­suchungs- und Audit­tätigkeit­en beziehen – vom Europäis­chen Gericht nicht geprüft wur­den, sieht sich der Gericht­shof der Europäis­chen Union nicht in der Lage, hierüber zu befind­en, und entschei­det, die Sache zu erneuter Entschei­dung an das Gericht zurück­zu­ver­weisen.

Gericht­shof der Europäis­chen Union, Urteil vom 21. Juli 2011 — C‑506/08 P [Schwe­den / MyTrav­el und Kom­mis­sion]

  1. Verord­nung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäis­chen Par­la­ments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Doku­menten des Europäis­chen Par­la­ments, des Rates und der Kom­mis­sion, ABl. L 145, S. 43 []
  2. Entschei­dung 2000/276/EG der Kom­mis­sion vom 22. Sep­tem­ber 1999 zur Erk­lärung der Unvere­in­barkeit eines Zusam­men­schlusses mit dem Gemein­samen Markt und mit dem EWR-Abkom­men — Sache IV/M.1524 – Airtours/First Choice, ABl. 2000, L 93, S. 1 []
  3. EuG, Urteil vom 06.06.2002 — “Airtours/Kommission” []
  4. Entschei­dung D(2005) 8461 der Kom­mis­sion vom 05.09.2005 und Entschei­dung D(2005) 9763 der Kom­mis­sion vom 12.10.2005 []
  5. EuG, Urteil vom 09.09.2008 — T‑403/05 [MyTravel/Kommission] []