Europalupe https://www.europalupe.eu Europa aus des Sichts des Rechts Fri, 08 Sep 2017 05:56:00 +0000 de-DE hourly 1 Umverteilung von Asylbewerbern https://www.europalupe.eu/europarecht/umverteilung-von-asylbewerbern-461542?pk_campaign=feed&pk_kwd=umverteilung-von-asylbewerbern Fri, 08 Sep 2017 05:56:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61542  … ]]> Der Gerichtshof der Europäischen Union hat die Klagen der Slowakei und Ungarns gegen die vorläufige obligatorische Regelung zur Umsiedlung von Asylbewerbern abgewiesen.

Diese Regelung trägt nach Ansicht des Unionsgerichtshofs tatsächlich und in verhältnismäßiger Weise dazu bei, dass Griechenland und Italien die Folgen der Flüchtlingskrise von 2015 bewältigen können.

Als Reaktion auf die Flüchtlingskrise, die im Laufe des Sommers 2015 über Europa hereinbrach, erließ der Rat der Europäischen Union den Beschluss (EU) 2015/1601 des Rates vom 22. September 2015 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland1, um Italien und Griechenland bei der Bewältigung des massiven Zustroms von Migranten zu unterstützen. Der Beschluss sieht vor, dass 120 000 Personen, die unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, über einen Zeitraum von zwei Jahren aus diesen beiden Mitgliedstaaten in die anderen Mitgliedstaaten der Union umgesiedelt werden.

Der angefochtene Beschluss erging auf der Grundlage von Art. 78 Abs. 3 AEUV, der bestimmt: „Befinden sich ein oder mehrere Mitgliedstaaten aufgrund eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einer Notlage, so kann der Rat auf Vorschlag der Kommission vorläufige Maßnahmen zugunsten der betreffenden Mitgliedstaaten erlassen. Er beschließt nach Anhörung des Europäischen Parlaments.“ Dieser Beschluss erging nicht einstimmig; die Slowakei, Ungarn, die Tschechische Republik und Rumänien hatten im Rat gegen die Annahme des Beschlusses gestimmt, Finnland hatte sich der Stimme enthalten, während die anderen Mitgliedstaaten für die Annahme des Beschlusses gestimmt hatten.

Die Slowakei und Ungarn beantragten daraufhin beim Gerichtshof der Europäischen Union, den Beschluss für nichtig zu erklären. Sie stützten sich dabei zum einen auf Gründe, mit denen dargetan werden sollte, dass der Erlass des Beschlusses mit verfahrensrechtlichen Fehlern bzw. mit der fehlerhaften Wahl einer ungeeigneten Rechtsgrundlage einhergegangen sei, und zum anderen darauf, dass der Erlass des Beschlusses keine geeignete Reaktion auf die Flüchtlingskrise sei und zu diesem Zweck auch nicht erforderlich sei. Im Verfahren vor dem Gerichtshof trat Polen dem Rechtsstreit zur Unterstützung der Slowakei und Ungarns bei, während Belgien, Deutschland, Griechenland, Frankreich, Italien, Luxemburg, Schweden und die Kommission als Streithelfer zur Unterstützung des Rates beitraten. Mit seinem jetzt verkündeten Urteil weist der Unionsgerichtshof die Klagen der Slowakei und Ungarns in vollem Umfang ab:

Zunächst weist der Unionsgerichtshof das Argument zurück, wonach aufgrund dessen, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV die Anhörung des Europäischen Parlaments vorsehe, wenn eine auf diese Bestimmung gestützte Maßnahme erlassen werde, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren bzw. das besondere Gesetzgebungsverfahren, die beide in Art. 289 AEUV geregelt sind, hätte angewandt werden müssen. Der Unionsgerichtshof stellt hierzu fest, dass das Gesetzgebungsverfahren nur dann angewandt werden kann, wenn eine Bestimmung der Verträge ausdrücklich darauf verweist. Art. 78 Abs. 3 AEUV enthält aber keine ausdrückliche Verweisung auf das Gesetzgebungsverfahren, so dass der angefochtene Beschluss außerhalb eines Gesetzgebungsverfahrens erlassen werden durfte und somit einen Rechtsakt ohne Gesetzescharakter darstellt.
In diesem Zusammenhang stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass Art. 78 Abs. 3 AEUV es den Unionsorganen ermöglicht, sämtliche vorläufige Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um wirksam und rasch auf eine durch den plötzlichen Zustrom von Vertriebenen geprägte Notlage zu reagieren. Diese Maßnahmen dürfen auch von Gesetzgebungsakten abweichen, vorausgesetzt u. a., dass sie hinsichtlich ihres sachlichen und zeitlichen Geltungsbereichs begrenzt sind und weder bezwecken noch bewirken, dass solche Rechtsakte dauerhaft ersetzt oder geändert werden; diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall erfüllt.
Da der Beschluss ein Rechtsakt ohne Gesetzescharakter ist, galten für seinen Erlass die Anforderungen hinsichtlich der Beteiligung der nationalen Parlamente und des Öffentlichkeitsgebots für die Beratungen und Abstimmungen des Rates nicht (weil diese Anforderungen nur für Gesetzgebungsakte bestehen).

Sodann weist der Unionsgerichtshof darauf hin, dass der zeitliche Geltungsbereich des angefochtenen Beschlusses – vom 25. September 2015 bis zum 26. September 2017 – genau begrenzt ist, so dass der vorläufige Charakter des Beschlusses nicht in Frage gestellt werden kann.

Des Weiteren entschied der Unionsgerichtshof, dass die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates vom 25. und 26. Juni 2015, wonach die Mitgliedstaaten über die Verteilung der Personen, die „unter Berücksichtigung der besonderen Situationen der Mitgliedstaaten“ unzweifelhaft internationalen Schutz benötigen, „einvernehmlich“ entscheiden sollen, dem Erlass des angefochtenen Beschlusses nicht entgegenstehen konnten. Diese Schlussfolgerungen bezogen sich nämlich auf ein anderes Umsiedlungsvorhaben, mit dem als Reaktion auf den in den ersten sechs Monaten des Jahres 2015 festgestellten Zustrom von Migranten 40.000 Personen unter den Mitgliedstaaten verteilt werden sollten. Dieses Vorhaben war Gegenstand des Beschlusses (EU) 2015/1523 des Rates vom 14. September 2015 zur Einführung von vorläufigen Maßnahmen im Bereich des internationalen Schutzes zugunsten von Italien und Griechenland2 und nicht des vorliegend beanstandeten Beschlusses. Außerdem kann der Europäische Rat in keinem Fall die in den Verträgen vorgesehenen Abstimmungsregeln ändern.

Auch das Argument Ungarns, es habe sich geweigert, als Mitgliedstaat, der durch die Umsiedlungsregelung begünstigt würde, eingestuft zu werden, um zu verhindern, dass es als der Mitgliedstaat angesehen werden könne, der für die Prüfung von Asylanträgen zuständig sei, die in dem Mitgliedstaat, über den die Flüchtlinge tatsächlich in das Unionsgebiet gelangt seien, hätten gestellt werden müssen, ließ der Unionsgerichtshof nicht gelten. Insoweit stellte der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass zwar wesentliche Änderungen am ursprünglichen Beschlussvorschlag der Kommission vorgenommen wurden – insbesondere zur Umsetzung des Antrags Ungarns, nicht in die Liste der durch die Umsiedlungsregelung begünstigten Mitgliedstaaten aufgenommen zu werden, und zur Einstufung dieses Landes als Umsiedlungsmitgliedstaat –, das Parlament über diese Änderungen aber vor der Annahme seiner Entschließung vom 17. September 2015 ordnungsgemäß unterrichtet wurde, was es ihm ermöglichte, die Änderungen in der Entschließung zu berücksichtigen. In diesem Zusammenhang weist der Gerichtshof darauf hin, dass die weiteren, nach diesem Zeitpunkt vorgenommenen Änderungen das Wesen des Kommissionsvorschlags nicht beeinträchtigt haben.

Der Unionsgerichtshof stellt weiter fest, dass der Rat nicht verpflichtet war, den angefochtenen Beschluss einstimmig anzunehmen, selbst wenn er in Anbetracht dessen, dass die vorgenannten Änderungen angenommen worden waren, vom ursprünglichen Vorschlag der Kommission abweichen musste. Die Kommission hatte den geänderten Vorschlag nämlich durch zwei ihrer Mitglieder, die vom Kollegium hierzu ermächtigt waren, gebilligt.

Außerdem ist der Unionsgerichtshof der Auffassung, dass die im angefochtenen Beschluss vorgesehene Umsiedlungsregelung keine Maßnahme darstellt, die offensichtlich ungeeignet wäre, zur Erreichung der Ziele dieses Beschlusses beizutragen, d. h., Griechenland und Italien bei der Bewältigung der Folgen der Flüchtlingskrise von 2015 zu unterstützen.

Insoweit stellte der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass die Gültigkeit des Beschlusses nicht auf der Grundlage einer rückschauenden Beurteilung seines Wirkungsgrads in Frage gestellt werden kann. Wenn der Unionsgesetzgeber die künftigen Auswirkungen einer neuen Regelung zu beurteilen hat, kann seine Beurteilung nämlich nur in Frage gestellt werden, wenn sie sich im Licht der Informationen, über die er zum Zeitpunkt des Erlasses der Regelung verfügte, als offensichtlich fehlerhaft erweist. Dies ist hier aber nicht der Fall, da der Rat die Auswirkungen der Maßnahme in Bezug auf die in Rede stehende Notlage auf der Grundlage einer detaillierten Prüfung der seinerzeit verfügbaren statistischen Daten einer objektiven Analyse unterzogen hat.

In diesem Zusammenhang weist der Unionsgerichtshof insbesondere darauf hin, dass sich die geringe Zahl der bisher aufgrund des angefochtenen Beschlusses vorgenommenen Umsiedlungen durch mehrere Faktoren erklären lässt, die der Rat zum Zeitpunkt des Erlasses dieses Beschlusses nicht vorhersehen konnte, darunter namentlich die mangelnde Kooperation bestimmter Mitgliedstaaten.

Schließlich stellte der Unionsgerichtshof fest, dass der Rat keinen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, als er davon ausging, dass das mit dem angefochtenen Beschluss verfolgte Ziel nicht durch weniger restriktive Maßnahmen hätte erreicht werden können.

Der Gerichtshof entschied daher, dass der Rat seinen weiten Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat, als er annahm, dass die im Beschluss 2015/1523 vorgesehene Regelung, die bereits die Umsiedlung von 40 000 Personen auf freiwilliger Basis bezweckte, nicht genügen würde, um den in den Monaten Juli und August 2015 erfolgten beispiellosen Zustrom von Migranten zu bewältigen.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 6. September 2017 – C -643/15 und C -647/15

  1. ABl. 2015, L 248, S. 80
  2. ABl. 2015, L 239, S. 146
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Due Europäische Zentralbank – und ihr Public Sector Purchase Programme https://www.europalupe.eu/europarecht/due-europaeische-zentralbank-und-ihr-public-sector-purchase-programme-461539?pk_campaign=feed&pk_kwd=due-europaeische-zentralbank-und-ihr-public-sector-purchase-programme Wed, 16 Aug 2017 05:49:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61539  … ]]> Das Bundesverfassungsgericht hat die bei ihm anhängigen Verfassungsbeschwerden zu der Frage, ob das Public Sector Purchase Programme (PSPP) der Europäischen Zentralbank zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ausgesetzt und dem Gerichtshof der Europäischen Union mehrere Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts sprechen gewichtige Gründe dafür, dass die dem Anleihenkaufprogramm zugrundeliegenden Beschlüsse gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen sowie über das Mandat der Europäischen Zentralbank für die Währungspolitik hinausgehen und damit in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreifen. Das Bundesverfassungsgericht hat daher beim Unionsgerichtshof die Durchführung des beschleunigten Verfahrens gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Union beantragt, weil die Art der Rechtssache ihre rasche Erledigung erfordert.

  1. Die Verfahren werden ausgesetzt.
  2. Gemäß Artikel 19 Absatz 3 Buchstabe b des Vertrages über die Europäische Union und Artikel 267 Absatz 1 Buchstabe a und Buchstabe b des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union werden dem Gerichtshof der Europäischen Union folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
    1. Verstößt der Beschluss (EU) 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 04.03.2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2015/10) in der Fassung des Beschlusses (EU) 2015/2101 der Europäischen Zentralbank vom 05.11.2015 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2015/33), des Beschlusses (EU) 2016/702 der Europäischen Zentralbank vom 18.04.2016 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2016/8) sowie des Beschlusses (EU) 2016/1041 der Europäischen Zentralbank vom 22.06.2016 über die Notenbankfähigkeit der von der Hellenischen Republik begebenen oder in vollem Umfang garantierten marktfähigen Schuldtitel und zur Aufhebung des Beschlusses (EU) 2015/300 (EZB/2016/18) beziehungsweise die Art und Weise seiner Ausführung gegen Artikel 123 Absatz 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union?

      Verstößt es insbesondere gegen Artikel 123 Absatz 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, wenn im Rahmen des Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (PSPP)

      1. Einzelheiten der Ankäufe in einer Art und Weise mitgeteilt werden, die auf den Märkten die faktische Gewissheit begründet, dass das Eurosystem von den Mitgliedstaaten zu emittierende Anleihen teilweise erwerben wird?
      2. auch nachträglich keine Einzelheiten über die Einhaltung von Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt bekannt gegeben werden, so dass insoweit eine gerichtliche Kontrolle nicht möglich ist?
      3. sämtliche erworbenen Anleihen nicht wieder verkauft, sondern bis zur Endfälligkeit gehalten und damit dem Markt entzogen werden?
      4. das Eurosystem nominal marktfähige Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite erwirbt?
    2. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss jedenfalls dann gegen Artikel 123 AEUV, wenn seine weitere Durchführung angesichts veränderter Bedingungen an den Finanzmärkten, insbesondere infolge einer Verknappung ankaufbarer Schuldtitel eine stetige Lockerung der ursprünglich geltenden Ankaufregeln erfordert und die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs festgelegten Beschränkungen für ein Anleihekaufprogramm, wie es das PSPP darstellt, ihre Wirkung verlieren?

    3. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss (EU) 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 04.03.2015 in seiner aktuellen Fassung gegen Artikel 119 und Artikel 127 Absatz 1 und Absatz 2 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, weil er über das in diesen Vorschriften geregelte Mandat der Europäischen Zentralbank zur Währungspolitik hinausgeht und deshalb in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten übergreift?

      Ergibt sich eine Überschreitung des Mandats der Europäischen Zentralbank insbesondere daraus, dass

      1. der unter 1. genannte Beschluss aufgrund des Volumens des PSPP, das am 12.05.2017 1.534, 8 Milliarden Euro betrug, die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten erheblich beeinflusst?
      2. der unter 1. genannte Beschluss in Ansehung der unter a)) genannten Verbesserung der Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten und deren Auswirkungen auf die Geschäftsbanken nicht nur mittelbare wirtschaftspolitische Folgen hat, sondern seine objektiv feststellbaren Auswirkungen eine wirtschaftspolitische Zielsetzung des Programms zumindest als gleichrangig neben der währungspolitischen Zielsetzung nahe legen?
      3. der unter 1. genannte Beschluss wegen seiner starken wirtschaftspolitischen Auswirkungen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstößt?
      4. der unter 1. genannte Beschluss mangels spezifischer Begründung während des mehr als zwei Jahre andauernden Vollzugs nicht auf seine fortdauernde Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit hin überprüft werden kann?
    4. Verstößt der unter 1. genannte Beschluss jedenfalls deswegen gegen Artikel 119 und Artikel 127 Absatz 1 und Absatz 2 AEUV sowie Artikel 17 bis 24 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, weil sein Volumen und sein mehr als zwei Jahre dauernder Vollzug und die sich hieraus ergebenden wirtschaftspolitischen Auswirkungen zu einer veränderten Betrachtung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit des PSPP Anlass geben und er sich dadurch ab einem bestimmten Zeitpunkt als eine Überschreitung des währungspolitischen Mandats der Europäischen Zentralbank darstellt?

    5. Verstößt die im unter 1. genannten Beschluss möglicherweise angelegte unbegrenzte Risikoverteilung bei Ausfällen von Anleihen der Zentralregierungen und ihnen gleich gestellter Emittenten zwischen den nationalen Zentralbanken des Eurosystems gegen Artikel 123 und Artikel 125 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie gegen Artikel 4 Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union, wenn dadurch eine Rekapitalisierung nationaler Zentralbanken mit Haushaltsmitteln erforderlich werden kann?

  3. Es wird mit Blick auf den Antrag auf einstweilige Anordnung gemäß Artikel 105 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs der Europäischen Union beantragt, die Rechtssache dem beschleunigten Verfahren zu unterwerfen.

Inhaltsübersicht



Die Verfassungsbeschwerden[↑]

Die Beschwerdeführer machen im Wege von Verfassungsbeschwerden gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerfGG unter anderem geltend, dass das Europäische System der Zentralbanken mit dem von ihm aufgelegten Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (Public Sector Purchase Programme – PSPP), das ein Unterprogramm des Erweiterten Programms zum Ankauf von Vermögenswerten (Expanded Asset Purchase Programme – EAPP) ist, gegen das in Art. 123 AEUV verankerte Verbot monetärer Staatsfinanzierung und das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gemäß Art. 5 Abs. 1 EUV in Verbindung mit Art. 119, Art. 127 ff. AEUV verstoße. Deshalb dürfe die Deutsche Bundesbank an diesem Programm nicht mitwirken und seien der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung verpflichtet, geeignete Maßnahmen gegen das EAPP zu ergreifen. Einige Beschwerdeführer rügen ferner, dass das EAPP in das Budgetrecht des Deutschen Bundestages eingreife.

Am 24.05.2017 haben einige Beschwerdeführer darüber hinaus einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, mit der der Deutschen Bundesbank eine weitere Teilnahme an dem EAPP-Programm untersagt und die Bundesregierung verpflichtet werden soll, gegen das PSPP und das Corporate Sector Purchase Programme (CSPP) der Europäischen Zentralbank Klage vor dem Gerichtshof der Europäischen Union zu erheben.

Expanded Asset Purchase Programme (EAPP)[↑]

Das EAPP ist ein Rahmenprogramm der Europäischen Zentralbank (EZB), das sich aus vier Unterprogrammen zusammensetzt, dem Dritten Programm zum Ankauf gedeckter Schuldverschreibungen (Third Covered Bond Purchase Programme – CBPP3), dem Programm zum Ankauf forderungsbesicherter Wertpapiere (Asset-Backed Securities Purchase Programme – ABSPP), dem Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (PSPP) sowie dem CSPP.

Zielsetzung des EAPP[↑]

Die Einführung des EAPP erfolgte durch einen Beschluss des Rates der Europäischen Zentralbank (EZB-Rat), der jedoch nicht veröffentlicht wurde. Nach der Pressemitteilung vom 22.01.2015 erschöpft sich der Inhalt dieses Beschlusses in der Zusammenfassung der bereits zuvor begonnenen Programme CBPP3 und ABSPP, der Ankündigung des – später, im März 2015 beschlossenen – PSPP und der Festlegung bestimmter technischer Merkmale der drei Unterprogramme1. Das vierte Unterprogramm CSPP wurde erst im März 2016 beschlossen.

Weiter geht aus der Pressemitteilung vom 22.01.2015 hervor, dass das EAPP der Erfüllung des Mandats zur Gewährleistung der Preisstabilität dienen soll. Es bewirke eine Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen, sodass Unternehmen und private Haushalte günstiger Finanzmittel aufnehmen könnten. Dies befördere Investitionen und Konsum, was die Inflation einem Niveau von 2 % annähern solle. Im Einzelnen hat die Pressemitteilung folgenden Wortlaut:

EZB kündigt erweitertes Programm zum Ankauf von Vermögenswerten an

  • Die EZB dehnt ihre Ankäufe auf Anleihen aus, die von im Euroraum ansässigen Zentralstaaten, Emittenten mit Förderauftrag und europäischen Institutionen begeben werden
  • Insgesamt sind monatliche Ankäufe von Vermögenswerten in Höhe von 60 Mrd € geplant
  • Die Ankäufe sollen mindestens bis September 2016 erfolgen
  • Das Programm dient der Erfüllung des Mandats der EZB zur Gewährleistung von Preisstabilität

Der EZB-Rat hat heute ein erweitertes Programm zum Ankauf von Vermögenswerten angekündigt. Ziel des Programms ist es, dass die EZB ihr Mandat zur Gewährleistung von Preisstabilität erfüllt. Es sieht vor, dass die EZB zusätzlich zu ihren bestehenden Programmen zum Ankauf von Vermögenswerten des privaten Sektors Staatsanleihen ankauft, um den Risiken einer zu lang anhaltenden Phase niedriger Inflation zu begegnen.

Der EZB-Rat hat diesen Beschluss in einer Situation gefasst, in der sich die meisten Indikatoren für die gegenwärtige und erwartete Inflation im Euroraum historischen Tiefständen angenähert hatten. Da die Gefahr bestand, dass mögliche Zweitrundeneffekte auf die Lohn- und Preissetzung die mittelfristige Preisentwicklung negativ beeinflussen, erforderte diese Situation eine starke geldpolitische Reaktion.

In einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der EZB ihre Untergrenze erreicht haben, schaffen Ankäufe von Vermögenswerten monetäre Anreize für die Wirtschaft. Sie bewirken eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen, sodass Unternehmen und private Haushalte günstiger Finanzmittel aufnehmen können. Dies stützt tendenziell die Investitionen und den Konsum, was letztendlich dazu beiträgt, dass sich die Teuerungsraten wieder dem Niveau von 2 % annähern. (…)

Die EZB wird von im Euroraum ansässigen Zentralstaaten, Emittenten mit Förderauftrag und europäischen Institutionen begebene Anleihen im Sekundärmarkt gegen Zentralbankgeld erwerben. Diese Mittel können die Verkäufer der Wertpapiere zum Erwerb anderer Vermögenswerte und zur Kreditvergabe an die Realwirtschaft verwenden. In beiden Fällen trägt dies zu einer Lockerung der finanziellen Bedingungen bei.

Das Programm signalisiert die Entschlossenheit des EZB-Rats, sein Ziel von Preisstabilität in einem beispiellosen wirtschaftlichen und finanziellen Umfeld zu erreichen. Die eingesetzten Instrumente sind in der derzeitigen Situation angemessen und stehen vollständig im Einklang mit den EU-Verträgen.

Was die zusätzlichen Ankäufe von Vermögenswerten betrifft, so behält der EZB-Rat die Kontrolle über sämtliche Gestaltungsmerkmale des Programms. Die EZB übernimmt die Koordination der Ankäufe und wahrt somit die Einheitlichkeit der Geldpolitik des Eurosystems. Bei der Umsetzung verfolgt das Eurosystem einen dezentralen Ansatz, um seine Ressourcen zu mobilisieren (…).

Der Pressemitteilung vom 22.01.2015 ist ein Annex angefügt, der weitere technische Durchführungsbedingungen der (bis dahin: drei) Unterprogramme enthält.

Im zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015 hat die EZB diese Zielsetzung des EAPP wie folgt zusammengefasst:

[Das EAPP soll] die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im Euro-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2 % annähern.

Der Pressemitteilung vom 22.01.2015 ist ein Annex angefügt, der weitere technische Durchführungsbedingungen der (bis dahin: drei) Unterprogramme enthält.

Im zweiten Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015 hat die EZB diese Zielsetzung des EAPP wie folgt zusammengefasst:

[Das EAPP soll] die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im Euro-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2 % annähern.

Bisherige Entwicklung des EAPP[↑]

Volumen und Dauer, die in der Pressemitteilung vom 22.01.2015 mit 60 Milliarden Euro monatlich mindestens bis September 2016 angegeben waren, wurden später ausgeweitet. Unter dem 10.03.2016 beschloss der EZB-Rat unter anderem, die Ankäufe des fortan Asset Purchase Programme (APP) genannten Programms auf insgesamt 80 Milliarden Euro pro Monat zu erhöhen. Dieser Beschluss ist nicht veröffentlicht, sondern wurde in einer Pressemitteilung vom selben Tag bekanntgemacht. Die in dem Beschluss getroffenen Entscheidungen wurden im Beschluss der Europäischen Zentralbank vom 18.04.2016 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2016/82, im Folgenden: Beschluss vom 18.04.2016) bestätigt, der im dritten Erwägungsgrund auch das Volumen von 80 Milliarden Euro pro Monat wiedergibt. Lediglich mündlich bekannt gegeben wurde in der Pressekonferenz zur Sitzung des EZB-Rats am 10.03.2016, dass die Ankäufe bis mindestens März 2017 fortgesetzt werden sollten. Am 8.12 2016 hat der EZB-Rat beschlossen, das EAPP mindestens bis Ende 2017 fortzuführen. Das Gesamtvolumen sollte ab April 2017 wieder 60 Milliarden Euro pro Monat betragen. Auch dieser Beschluss ist nicht veröffentlicht, sondern in seinen Grundzügen in der Pressekonferenz vom 08.12 2016 bekanntgegeben worden. Die Reduzierung des monatlichen Ankaufvolumens von 80 auf 60 Milliarden Euro soll ausdrücklich nicht als Beginn eines schrittweisen Auslaufens (“tapering”) des EAPP verstanden werden3

Das Programm ist nach Angaben der EZB sowohl in der Höhe als auch in der Dauer flexibel. Es kann angepasst werden und soll in jedem Fall solange dauern, bis eine nachhaltige Korrektur der Inflationsentwicklung in Richtung der angestrebten Rate von unter, aber nahe bei 2 % zu erkennen ist4. Der EZB-Rat behält sich der Pressemitteilung vom 8. Dezember 2016 zufolge auch vor, das Programm im Hinblick auf Umfang und/oder Dauer auszuweiten.

Den weitaus größten Anteil des Gesamtvolumens des EAPP macht das PSPP aus. Zum 12. Mai 2017 erreichte das EAPP ein Gesamtvolumen von 1.862,1 Milliarden Euro; hiervon entfielen 23,8 Milliarden Euro auf das ABSPP, 218,6 Milliarden Euro auf das CBPP3, 84,9 Milliarden Euro auf das CSPP und 1.534,8 Milliarden Euro auf das PSPP5. Das PSPP hat am Gesamtvolumen des EAPP damit zum Stichtag einen Anteil von etwa 82,4 %. Die Erweiterung der Geldmenge wird somit weit überwiegend durch den Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors erreicht. Zum aktuell avisierten – vorläufigen – Ende des EAPP im Dezember 2017 wird das Eurosystem Wertpapiere in Höhe von etwa 2.280 Milliarden € erworben haben.

Public Sector Purchase Programme (PSPP) als Unterprogramm des EAPP[↑]

In der Pressemitteilung vom 22.01.2015, mit der das EAPP bekanntgegeben wurde, kündigte die EZB zugleich die Einführung eines (später so genannten) Programms zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors (PSPP) an. Der Beschluss über die Ankündigung ist nicht veröffentlicht. Förmlich eingeführt wurde das PSPP durch den Beschluss vom 04.03.2015. Dieser hat folgenden Wortlaut:

BESCHLUSS (EU) 2015/774 DER EUROPÄISCHEN ZENTRALBANK
vom 04.03.2015
über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2015/10)

DER EZB-RAT —

gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 127 Absatz 2 erster Gedankenstrich,

gestützt auf die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, insbesondere auf Artikel 12.1 zweiter Unterabsatz in Verbindung mit Artikel 3.1 erster Gedankenstrich und Artikel 18.1,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Gemäß Artikel 18.1 der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (nachfolgend die “ESZB-Satzung”) kann die Europäische Zentralbank (EZB) zusammen mit den nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (nachfolgend die “NZBen”), auf den Finanzmärkten tätig werden, indem sie unter anderem börsengängige Wertpapiere endgültig kauft und verkauft, um die Ziele des ESZB zu erreichen.

(2) Am 4.09.2014 hat der EZB-Rat beschlossen, ein drittes Ankaufprogramm für gedeckte Schuldverschreibungen (nachfolgend das “CBPP3”) und ein Ankaufprogramm für Asset-Backed Securities (ABSPP) einzuführen. Neben den im September 2014 eingeführten gezielten längerfristigen Refinanzierungsgeschäften sollen diese Ankaufprogramme die Transmission der Geldpolitik weiter verbessern, die Kreditversorgung der Wirtschaft im Euro-Währungsgebiet erleichtern, die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und Unternehmen lockern und dazu beitragen, dass sich die Inflationsraten, entsprechend dem vorrangigen Ziel der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, wieder einem Niveau von 2 % annähern.

(3) Am 22.01.2015 hat der EZB-Rat beschlossen, die Wertpapierankäufe um ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (nachfolgend das “PSPP”) zu erweitern. Im Rahmen des PSPP können die NZBen im Verhältnis zu ihren jeweiligen Anteilen am Kapitalschlüssel der EZB und die EZB notenbankfähige marktfähige Schuldtitel von zugelassenen Geschäftspartnern an den Sekundärmärkten endgültig kaufen. Dieser Beschluss wurde als Teil der einheitlichen Geldpolitik angesichts verschiedener Faktoren gefasst, welche das Abwärtsrisiko in Bezug auf die Aussichten für die mittelfristige Preisentwicklung wesentlich erhöht haben, wodurch das Erreichen des vorrangigen Ziels der EZB, die Preisstabilität zu gewährleisten, gefährdet ist. Zu diesen Faktoren zählen die hinter den Erwartungen zurückgebliebenen geldpolitischen Impulse der umgesetzten geldpolitischen Maßnahmen, ein Rückgang der meisten Indikatoren für die gegenwärtige und erwartete Inflation im Euro-Währungsgebiet — Gesamtinflationsindikatoren und um die Auswirkungen volatiler Komponenten wie Energie und Nahrungsmittel bereinigte Kerninflationsindikatoren — auf historische Tiefstände und die verstärkte Möglichkeit von Zweitrundeneffekten auf die Lohn- und Preissetzung aufgrund des starken Rückgangs der Ölpreise.

(4) Das PSPP ist ein verhältnismäßiges Instrument, um die in Bezug auf die Aussichten für die Preisentwicklung bestehenden Risiken aufzufangen, da es eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen bewirkt, hierin eingeschlossen jene, die die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften im Euro-Währungsgebiet betreffen. Es fördert damit insgesamt den Konsum und die Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet und trägt somit dazu bei, dass die Inflationsraten sich mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2 % annähern. In einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der EZB ihre Untergrenze erreicht und die auf Vermögenswerte des privaten Sektors fokussierten Ankaufprogramme messbare, jedoch unzureichende Wirkung gezeigt haben, um den Risiken einer schwindenden Preisstabilität zu begegnen, ist es erforderlich, die geldpolitischen Maßnahmen des Eurosystems um das PSPP als ein Instrument mit hohem Transmissionspotenzial für die Realwirtschaft zu ergänzen. Dank der Portfolioumschichtungswirkung wird das erhebliche Ankaufvolumen des PSPP dazu beitragen, das zugrunde liegende geldpolitische Ziel zu erreichen, dass die Finanzintermediäre mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitstellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im Euro-Währungsgebiet erhöhen.

(5) Das PSPP umfasst verschiedene Sicherungen, um zu gewährleisten, dass die geplanten Ankäufe in einem angemessenen Verhältnis zu den Programmzielen stehen und die verbundenen finanziellen Risiken bei der Programmgestaltung ordnungsgemäß berücksichtigt wurden und mittels Risikomanagement begrenzt werden. Um das reibungslose Funktionieren der Märkte für notenbankfähige marktfähige Schuldtitel zu gewährleisten und eine Behinderung geordneter Umschuldungen zu vermeiden, werden für den Ankauf dieser Wertpapiere durch die Zentralbanken des Eurosystems Schwellenwerte gelten.

(6) Das PSPP erfüllt die in den Verträgen festgeschriebenen Pflichten der Zentralbanken des Eurosystems vollumfänglich, hierin eingeschlossen das Verbot der monetären Finanzierung, und behindert nicht das Funktionieren des Eurosystems gemäß dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb.

(7) Im Hinblick auf den Umfang des PSPP, des ABSPP und des CBPP3 und die hierdurch dem Markt bereitgestellte Liquidität sind monatliche Ankäufe in Höhe von insgesamt 60 Mrd. EUR geplant. Die Ankäufe sollen bis Ende September 2016 und in jedem Fall so lange erfolgen, bis der EZB-Rat eine nachhaltige Korrektur der Inflationsentwicklung erkennt, die im Einklang steht mit seinem Ziel, mittelfristig Inflationsraten von unter, aber nahe 2 % zu erreichen.

(8) Zur Sicherung der Wirksamkeit des PSPP stellt das Eurosystem hiermit klar, dass es im Hinblick auf die marktfähigen Schuldtitel, die das Eurosystem gegebenenfalls im Rahmen des PSPP und gemäß den Bedingungen derartiger Titel ankauft, dieselbe Behandlung (pari passu) akzeptiert wie private Investoren.

(9) Der Ankauf notenbankfähiger marktfähiger Schuldtitel durch das Eurosystem im Rahmen des PSPP soll dezentral erfolgen unter geeigneter Berücksichtigung von Marktpreisbildung und Marktfunktion. Er wird von der EZB koordiniert, die auf diese Weise die Einheitlichkeit der Geldpolitik des Eurosystems gewährleistet —

HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:

Artikel 1
Einführung und Anwendungsbereich des PSPP

Das Eurosystem führt hiermit das PSPP ein, in dessen Rahmen die Zentralbanken des Eurosystems notenbankfähige marktfähige Schuldtitel im Sinne von Artikel 3 an den Sekundärmarkten von zugelassenen Geschäftspartnern im Sinne von Artikel 7 unter bestimmten Bedingungen kaufen.

Artikel 2
Begriffsbestimmungen

Im Sinne dieses Beschlusses sind die nachfolgend aufgeführten Begriffe wie folgt zu verstehen:

  1. “Zentralbank des Eurosystems” bezeichnet die EZB und die nationalen Zentralbanken der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist (nachfolgend die “NZBen”);
  2. “anerkanntes Organ” bezeichnet ein Rechtssubjekt, welches das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solches klassifiziert hat;
  3. “internationale Organisation” bezeichnet ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 118 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates, welches das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat;
  4. “multilaterale Entwicklungsbank” bezeichnet ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 117 Absatz 2 der Verordnung (EU) Nr. 575/2013, welches das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat;
  5. “positives Überprüfungsergebnis” bezeichnet den späteren der folgenden beiden Beschlüsse: Beschluss des Direktoriums des Europäischen Stabilitätsmechanismus und, sofern der Internationale Währungsfonds das Finanzhilfeprogramm kofinanziert, des Exekutivdirektoriums des Internationalen Währungsfonds über die Genehmigung der nächsten Auszahlung im Rahmen dieses Programms, wobei festgehalten wird, dass beide Beschlüsse für die Wiederaufnahme von Ankäufen im Rahmen des PSPP erforderlich sind.

Eine Liste der in den Nummern 2 bis 4 genannten Rechtssubjekte wird auf der Website der EZB veröffentlicht.

Artikel 3
Zulassungskriterien für marktfähige Schuldtitel

(1) Vorbehaltlich der in diesem Artikel beschriebenen Anforderungen sind auf Euro lautende marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, anerkannten Organen mit Sitz im Euro-Währungsgebiet, internationalen Organisationen mit Sitz im Euro-Währungsgebiet und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz im Euro-Währungsgebiet für Ankäufe durch die Zentralbanken des Eurosystems begeben werden, im Rahmen des PSPP zulässig. Unter außergewöhnlichen Umständen, unter denen das vorgesehene Ankaufvolumen nicht erreicht werden kann, kann der EZB-Rat den Ankauf marktfähiger Schuldtitel, die von anderen Rechtssubjekten im Euro-Währungsgebiet begeben werden, gemäß den in Absatz 4 festgelegten Bedingungen beschließen.

(2) Um für Ankäufe im Rahmen des PSPP notenbankfähig zu sein, müssen marktfähige Schuldtitel den Zulassungskriterien für marktfähige Sicherheiten für Kreditgeschäfte des Eurosystems im Sinne von Anhang I der Leitlinie EZB/2011/14 entsprechen und folgende Anforderungen erfüllen:

a) Der Emittent oder Garant der marktfähigen Schuldtitel hat mindestens eine Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 in der harmonisierten Ratingskala des Eurosystems, ausgedrückt in Form von mindestens einem öffentlichen Rating, das von einer innerhalb des Rahmenwerks für Bonitätsbeurteilungen im Eurosystem zulässigen Externen Ratingagentur (ECAI) vergeben wurde;

b) liegen Bonitätsbeurteilungen mehrerer ECAIs für denselben Emittenten oder Garanten vor, so gilt die Regel, dass die beste ECAI-Bonitätsbeurteilung Anwendung findet. Wurde die Erfüllung der Bonitätsanforderungen auf der Grundlage einer ECAI-Bonitätsbeurteilung eines Garanten bestätigt, muss die Garantie die Eigenschaften einer zugelassenen Garantie gemäß Abschnitt 6.03.2 Buchstabe c, Ziffern i bis iv von Anhang I der Leitlinie EZB/2011/14 aufweisen;

c) entspricht die Bonitätsbeurteilung des Emittenten oder Garanten durch eine zulässige ECAI nicht mindestens einer Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 in der harmonisierten Ratingskala des Eurosystems, so sind dessen marktfähige Schuldtitel nur notenbankfähig, wenn sie im Rahmen eines Finanzhilfeprogramms von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats des Euro-Währungsgebiets begeben oder in vollem Umfang garantiert werden und für sie die Anwendung des Bonitätsschwellenwerts des Eurosystems durch den EZB-Rat gemäß Artikel 8 der Leitlinie EZB/2014/31 ausgesetzt wurde;

d) im Falle der Überprüfung eines laufenden Finanzhilfeprogramms wird die Zulassung für Ankäufe im Rahmen des PSPP ausgesetzt und erst dann wieder eingesetzt, wenn ein positives Überprüfungsergebnis vorliegt.

(3) Notenbankfähig für Ankäufe im Rahmen des PSPP im Sinne der Absätze 1 und 2 sind ausschließlich Schuldtitel, die zum Zeitpunkt ihres Ankaufs durch eine Zentralbank des Eurosystems eine Restlaufzeit von mindestens 2 Jahren und höchstens 30 Jahren aufweisen. Um eine reibungslose Umsetzung zu gewährleisten, sind marktfähige Schuldtitel mit einer Restlaufzeit von 30 Jahren und 364 Tagen im Rahmen des PSPP notenbankfähig. Die nationalen Zentralbanken tätigen auch Ersatzankäufe marktfähiger Schuldtitel, die von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begeben werden, wenn die für den Ankauf marktfähiger Schuldtitel von Zentralregierungen und anerkannten Organen vorgesehenen Summen nicht erreicht werden können.

(4) Zentralbanken des Eurosystems sind unter außerordentlichen Umständen berechtigt, dem EZB-Rat in ihrem Hoheitsgebiet ansässige öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften als Emittenten marktfähiger Schuldtitel vorzuschlagen, die als Ersatz angekauft werden können, wenn die vorgesehenen Summen für den Ankauf marktfähiger Schuldtitel von in ihrem Hoheitsgebiet ansässigen Zentralregierungen und anerkannten Organen nicht erreicht werden können. Die vorgeschlagenen öffentlichen nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften müssen mindestens folgende Kriterien erfüllen:

  • Sie müssen eine “nichtfinanzielle Kapitalgesellschaft” im Sinne der Verordnung (EU) Nr. 549/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates sein;
  • sie müssen dem “öffentlichen Sektor” angehören, also ein Rechtssubjekt im Sinne von Artikel 3 der Verordnung (EG) Nr. 3603/93 des Rates sein.

Nach der Zulassung durch den EZB-Rat sind auf Euro lautende marktfähige Schuldtitel, die von solchen öffentlichen nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften mit Sitz im Euro-Währungsgebiet begeben werden, i) die Kriterien für die Notenbankfähigkeit marktfähiger Wertpapiere als Sicherheiten für Kreditgeschäfte des Eurosystems gemäß Abschnitt 6.2.1 von Anhang I der Leitlinie EZB/2011/14 und ii) die Anforderungen aus den Absätzen 2 und 3 erfüllen, für den Ersatzankauf im Rahmen des PSPP notenbankfähig.

(5) Grundsätzlich ist der Ankauf nominaler marktfähiger Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite (oder mit einer Rendite im schlechtesten Fall) über dem Zinssatz für die Einlagefazilität zulässig.

Artikel 4
Einschränkungen für die Durchführung von Ankäufen

(1) Um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen, sind Ankäufe von Neuemissionen und Daueremissionen und von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums (“Sperrfrist”) zulässig. Für Syndizierungen muss die fragliche Sperrfrist nach bestem Bemühen vor der Emission eingehalten werden.

(2) Für Schuldtitel, die von den Zentralregierungen der Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets im Rahmen eines Finanzhilfeprogramms begeben werden oder in vollem Umfang garantiert sind, ist die Ankauffrist im Rahmen des PSPP nach einem positiven Überprüfungsergebnis grundsätzlich auf zwei Monate begrenzt, sofern keine außerordentlichen Umstände vorliegen, die ein Aussetzen der Ankäufe vor oder eine Wiederaufnahme der Ankäufe nach diesem Zeitraum und bis zum Beginn der nächsten Überprüfung rechtfertigen.

Artikel 5
Ankaufobergrenzen

(1) Vorbehaltlich der Bestimmungen aus Artikel 3 gilt im Rahmen des PSPP eine Ankaufobergrenze pro Internationale Wertpapier-Identifikationsnummer für marktfähige Schuldtitel, die die in Artikel 3 definierten Kriterien nach Konsolidierung der Anlagen in allen Portfolios der Zentralbanken des Eurosystems erfüllen. Diese Obergrenze wird zunächst auf 25 % für die ersten sechs Ankaufsmonate festgelegt und danach vom EZB-Rat überprüft.

(2) Für Schuldtitel gemäß Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c gilt eine andere Ankaufobergrenze.

(3) Im Rahmen des PSPP gilt eine Gesamt-Ankaufobergrenze von 33 % der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten für alle notenbankfähigen marktfähigen Schuldtitel hinsichtlich der in Artikel 3 festgelegten Laufzeiten nach Konsolidierung der Anlagen in allen Portfolios der Zentralbanken des Eurosystems.

Artikel 6
Portfolioallokation

(1) Vom Gesamtwert der im Rahmen des PSPP notenbankfähigen angekauften marktfähigen Schuldtitel werden 12 % in von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebene Wertpapiere investiert und 88 % in Wertpapiere, die von zugelassenen Zentralregierungen und anerkannten Organen begeben wurden. Diese Allokation erfolgt vorbehaltlich einer Überprüfung durch den EZB-Rat. Der Ankauf von von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begebenen Schuldtiteln ist NZBen vorbehalten.

(2) Der Anteil der NZBen am Gesamtmarktwert der im Rahmen des PSPP notenbankfähigen angekauften marktfähigen Schuldtitel beträgt 92 %; die verbleibenden 8 % werden von der EZB angekauft. Die Verteilung der Ankäufe auf die verschiedenen Hoheitsgebiete erfolgt anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der EZB gemäß Artikel 29 der ESZB-Satzung.

(3) Die Zentralbanken des Eurosystems wenden für die Allokation marktfähiger Schuldtitel, die im Rahmen des PSPP gekauft werden, ein Spezialprogramm an. Der EZB-Rat erlaubt ad hoc-Abweichungen von diesem Spezialprogramm, sofern objektive Sachverhalte das Erreichen der Ziele dieses Programms behindern oder Abweichungen anderweitig zum Erreichen der übergeordneten geldpolitischen Ziele des PSPP erforderlich sind. Insbesondere kauft jede NZB notenbankfähige Wertpapiere von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets. Wertpapiere, die von zugelassenen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken begeben werden, können von allen NZBen angekauft werden. Die EZB kauft Wertpapiere an, die von Zentralregierungen und anerkannten Organen aller Hoheitsgebiete begeben werden.

Artikel 7
Zugelassene Geschäftspartner

Die folgenden Geschäftspartner sind für das PSPP zugelassen:

  1. Rechtssubjekte, die die Zulassungskriterien für die Teilnahme an geldpolitischen Geschäften des Eurosystems gemäß Abschnitt 2.1 von Anhang I der Leitlinie EZB/2011/14 erfüllen; und
  2. alle anderen Geschäftspartner, die von Zentralbanken des Eurosystems für die Anlage ihres auf Euro lautenden Anlageportfolios verwendet werden.

Artikel 8
Transparenz

(1) Das Eurosystem veröffentlicht wöchentlich den Gesamtbuchwert der im Rahmen des PSPP gehaltenen Wertpapiere im Kommentar zum konsolidierten Wochenausweis.

(2) Das Eurosystem veröffentlicht monatlich die gewichtete durchschnittliche Restlaufzeit ihrer PSPP-Anlagen nach Sitz des Emittenten, wobei zwischen internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken einerseits und anderen Emittenten andererseits zu trennen ist.

(3) Der Buchwert der im Rahmen des PSPP gehaltenen Wertpapiere wird wöchentlich auf der Website der EZB unter “Offenmarktgeschäfte” veröffentlicht.

Artikel 9
Wertpapierleihe

Zur Sicherstellung der Wirksamkeit des PSPP macht das Eurosystem die im Rahmen des PSPP gekauften Wertpapiere für die Wertpapierleihe einschließlich Repogeschäfte verfügbar.

Artikel 10
Schlussbestimmung

Dieser Beschluss tritt am Tag nach seiner Veröffentlichung auf der Website der EZB in Kraft. Er ist ab 9.03.2015 gültig.

Der PSPP-Beschluss wurde mehrfach geändert: Durch Beschluss (EU) 2015/2101 der Europäischen Zentralbank vom 05.11.2015 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/774 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten (EZB/2015/33), ABl (EU) Nr. L 303 vom 20.11.2015, S. 106 (im Folgenden: Beschluss vom 05.11.2015), wurde die Obergrenze, bis zu der ein bestimmtes Wertpapier erworben wird, von 25 % auf 33 % angehoben, und durch den Beschluss vom 18.04.2016 wurden weitere Konditionen geändert, die insbesondere Anleihen internationaler Institutionen betreffen. Mit Beschluss (EU) 2016/1041 der Europäischen Zentralbank vom 22.06.2016 über die Notenbankfähigkeit der von der Hellenischen Republik begebenen oder in vollem Umfang garantierten marktfähigen Schuldtitel und zur Aufhebung des Beschlusses (EU) 2015/300 (EZB/2016/18), im Folgenden: Beschluss vom 22.06.2016) wurden besondere Regelungen über den Ankauf von Schuldtiteln der Hellenischen Republik getroffen. Änderungen hinsichtlich der Programmfähigkeit der Anleihen wurden schließlich am 8.12 2016 beschlossen6.

Zielsetzung des PSPP[↑]

Das PSPP dient nach Angaben der EZB dem übergeordneten Ziel, die Inflation auf knapp 2 % anzuheben. Es bewirke eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen (einschließlich der Finanzierungsbedingungen für die Wirtschaft und Privathaushalte). Dadurch fördere es Konsum und Investitionen. Die beabsichtigte Transmission der geldpolitischen Effekte des Programms auf die Realwirtschaft wird dabei wie folgt beschrieben7:

Dank der Portfolioumschichtungswirkung wird das erhebliche Ankaufvolumen des PSPP dazu beitragen, das zugrunde liegende geldpolitische Ziel zu erreichen, dass die Finanzintermediäre mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitstellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im Euro-Währungsgebiet erhöhen.

Bedingungen für Wertpapierkäufe im Rahmen des PSPP[↑]

Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 enthält Zulassungskriterien für marktfähige Schuldtitel zum Ankauf im Rahmen des PSPP. Zulässig sind danach auf Euro lautende marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, anerkannten Organen, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken jeweils mit Sitz im Euro-Währungsgebiet begeben werden. Seit April 2016 können außerdem Papiere von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften erworben werden. Unter bestimmten Voraussetzungen können nach Art. 3 Abs. 4 des Beschlusses vom 04.03.2015 auch öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften berücksichtigt werden. Die Begriffe “anerkanntes Organ”, “internationale Organisation” und “multilaterale Entwicklungsbank” bezeichnen nach Art. 2 Nr. 2 bis 4 des Beschlusses vom 04.03.2015 Rechtssubjekte, welche das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat. Dabei handelt es sich um folgende, auf der Internetseite der EZB veröffentlichte internationale und supranationale Institutionen: Die Europäische Union selbst, die Europäische Atomgemeinschaft, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), die Europäische Investitionsbank, die Entwicklungsbank des Europarates und die Nordische Investment Bank. Ferner zählen zu den “anerkannten Organen” auch nationale Institutionen, die zwar, soweit ersichtlich, im Eigentum des Staates stehen beziehungsweise an denen der Staat beteiligt ist, deren Rechtsstrukturen aber heterogen sind (z.B. Kreditanstalt für Wiederaufbau, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank [“L-Bank”], BPIFrance Financement SA, Instituto de Credito Oficial, ÖBB-Infrastruktur AG, Housing Finance Agency plc, Cassa del Trentino S.p.A.).

Neben den allgemeinen für geldpolitische Operationen geltenden Anforderungen gemäß der Leitlinie EZB/2011/14 müssen die Emittenten mindestens über eine Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 (d.h. BBB- bzw. Baa3) verfügen (Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses vom 04.03.2015). In ihrer Pressekonferenz vom 08.12 2016 kündigte die EZB an8, dass zum 1.01.2017 die Mindestrestlaufzeit von zwei Jahren auf ein Jahr abgesenkt werde, um den Kreis der ankauffähigen Wertpapiere zu vergrößern. Außerdem würden, soweit erforderlich, ab diesem Zeitpunkt abweichend von Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses vom 04.03.2015 auch Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb des Zinssatzes für die Einlagefazilität der EZB9 zugelassen. Dies sei eine bloße Option, die eine problemlose Durchführung des Programms gewährleisten solle; der EZB-Rat handle insofern pragmatisch und flexibel.

Anleihen von Staaten, die einem Finanzhilfeprogramm unterliegen, können auch dann erworben werden, wenn die Papiere mit einer geringeren als der sonst erforderlichen Kreditqualitätsstufe 3 bewertet werden, soweit für sie die Anwendung des Bonitätsschwellenwerts des Eurosystems durch den EZB-Rat gemäß Art. 8 der Leitlinie EZB/2014/31 ausgesetzt wurde (Art. 3 Abs. 2 Buchstabe c des Beschlusses vom 04.03.2015). Dies ist durch Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses (EU) 2016/1041 der EZB vom 22.06.2016 geschehen, nachdem der ESM die Auszahlung weiterer Finanzhilfen beschlossen hatte. Die Entscheidung darüber, ob griechische Staatsanleihen im Rahmen des PSPP erworben werden, behält sich der EZB-Rat noch vor (vgl. Art. 3 des Beschlusses vom 22.06.2016).

Ankäufe von Neu- und von Daueremissionen sowie von Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach deren Fälligkeit endet, sind erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums (“Sperrfrist”) zulässig. Dies soll die Bildung eines Marktpreises ermöglichen (Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015). Die Sperrfrist wird nicht veröffentlicht, da eine Veröffentlichung ihren Zweck gefährde. Das Eurosystem akzeptiert dieselbe Behandlung (pari passu) wie private Investoren10.

Durchführung des PSPP[↑]

Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 enthält Zulassungskriterien für marktfähige Schuldtitel zum Ankauf im Rahmen des PSPP. Zulässig sind danach auf Euro lautende marktfähige Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, anerkannten Organen, internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken jeweils mit Sitz im Euro-Währungsgebiet begeben werden. Seit April 2016 können außerdem Papiere von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften erworben werden. Unter bestimmten Voraussetzungen können nach Art. 3 Abs. 4 des Beschlusses vom 04.03.2015 auch öffentliche nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften berücksichtigt werden. Die Begriffe “anerkanntes Organ”, “internationale Organisation” und “multilaterale Entwicklungsbank” bezeichnen nach Art. 2 Nr. 2 bis 4 des Beschlusses vom 04.03.2015 Rechtssubjekte, welche das Eurosystem zum Zwecke des PSPP als solche klassifiziert hat. Dabei handelt es sich um folgende, auf der Internetseite der EZB veröffentlichte internationale und supranationale Institutionen: Die Europäische Union selbst, die Europäische Atomgemeinschaft, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), die Europäische Investitionsbank, die Entwicklungsbank des Europarates und die Nordische Investment Bank. Ferner zählen zu den “anerkannten Organen” auch nationale Institutionen, die zwar, soweit ersichtlich, im Eigentum des Staates stehen beziehungsweise an denen der Staat beteiligt ist, deren Rechtsstrukturen aber heterogen sind (z.B. Kreditanstalt für Wiederaufbau, Landeskreditbank Baden-Württemberg – Förderbank [“L-Bank”], BPIFrance Financement SA, Instituto de Credito Oficial, ÖBB-Infrastruktur AG, Housing Finance Agency plc, Cassa del Trentino S.p.A.).

Neben den allgemeinen für geldpolitische Operationen geltenden Anforderungen gemäß der Leitlinie EZB/2011/14 müssen die Emittenten mindestens über eine Bonität der Kreditqualitätsstufe 3 (d.h. BBB- bzw. Baa3) verfügen (Art. 3 Abs. 2 des Beschlusses vom 04.03.2015). In ihrer Pressekonferenz vom 08.12 2016 kündigte die EZB an11, dass zum 1.01.2017 die Mindestrestlaufzeit von zwei Jahren auf ein Jahr abgesenkt werde, um den Kreis der ankauffähigen Wertpapiere zu vergrößern. Außerdem würden, soweit erforderlich, ab diesem Zeitpunkt abweichend von Art. 3 Abs. 5 des Beschlusses vom 04.03.2015 auch Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb des Zinssatzes für die Einlagefazilität der EZB (seit dem 16.03.2016 -0,4 %)12 zugelassen. Dies sei eine bloße Option, die eine problemlose Durchführung des Programms gewährleisten solle; der EZB-Rat handle insofern pragmatisch und flexibel.

Anleihen von Staaten, die einem Finanzhilfeprogramm unterliegen, können auch dann erworben werden, wenn die Papiere mit einer geringeren als der sonst erforderlichen Kreditqualitätsstufe 3 bewertet werden, soweit für sie die Anwendung des Bonitätsschwellenwerts des Eurosystems durch den EZB-Rat gemäß Art. 8 der Leitlinie EZB/2014/31 ausgesetzt wurde (Art. 3 Abs. 2 Buchstabe c des Beschlusses vom 04.03.2015). Dies ist durch Art. 1 Abs. 2 des Beschlusses (EU) 2016/1041 der EZB vom 22.06.2016 geschehen, nachdem der ESM die Auszahlung weiterer Finanzhilfen beschlossen hatte. Die Entscheidung darüber, ob griechische Staatsanleihen im Rahmen des PSPP erworben werden, behält sich der EZB-Rat noch vor (vgl. Art. 3 des Beschlusses vom 22.06.2016).

Ankäufe von Neu- und von Daueremissionen sowie von Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach deren Fälligkeit endet, sind erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums (“Sperrfrist”) zulässig. Dies soll die Bildung eines Marktpreises ermöglichen (Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015). Die Sperrfrist wird nicht veröffentlicht, da eine Veröffentlichung ihren Zweck gefährde. Das Eurosystem akzeptiert dieselbe Behandlung (pari passu) wie private Investoren10.

Durchführung des PSPP[↑]

Die Ankäufe begannen am 9.03.2015. Sie fanden und finden nur auf dem Sekundärmarkt statt (Art. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015) und wurden und werden durch die EZB und die nationalen Zentralbanken durchgeführt. Vom Gesamtwert aller im Rahmen des PSPP erworbenen Schuldtitel erwarb die EZB bis April 2016 8 %, die nationalen Zentralbanken erwarben 92 %; seit April 2016 erwirbt die EZB 10 %, die restlichen 90 % erwerben die nationalen Zentralbanken (vgl. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 04.03.2015, Änderungen der prozentualen Anteile eingeführt durch Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18.04.2016). Der auf die nationalen Zentralbanken entfallende Anteil von 90 % wird auf die einzelnen nationalen Zentralbanken nach dem Schlüssel für die Kapitalzeichnung gemäß Art. 29 der Satzung des Systems der Europäischen Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank (ESZB-Satzung) aufgeteilt (Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des Beschlusses vom 04.03.2015).

Jede nationale Zentralbank kauft Wertpapiere von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets (Art. 6 Abs. 3 Satz 3 des Beschlusses vom 04.03.2015). Dies wird bislang, soweit ersichtlich, allgemein im Sinne von “ausschließlich” von Emittenten des eigenen Hoheitsgebiets verstanden. Damit übereinstimmend teilte die Deutsche Bundesbank für das Jahr 2015 mit, sie habe im Rahmen des PSPP ausschließlich Anleihen deutscher Emittenten (des Staates und staatlicher Einrichtungen, d.h. “anerkannte Organe”) erworben. Ob und wie Anleihen internationaler Emittenten auf einzelne Mitgliedstaaten aufgeteilt sind, ist nicht bekannt.

Innerhalb des PSPP sollen insgesamt 10 % (vor April 2016: 12 %) der Schuldtitel von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken und 90 % (zuvor: 88 %) von Zentralregierungen und “anerkannten Organen” erworben werden.

Die EZB erwirbt Schuldtitel von Zentralregierungen und anerkannten Organen aller Hoheitsgebiete (nicht also von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken, vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 5 des Beschlusses vom 04.03.2015). Die nationalen Zentralbanken erwerben nur Staatsanleihen von ihren eigenen Zentralregierungen und Emissionen “anerkannter Organe” (also insbesondere von Investitionsbanken in öffentlicher Hand) des eigenen Hoheitsgebiets (vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 3 des Beschlusses vom 04.03.2015), sowie, ohne Einschränkungen, Wertpapiere von internationalen Organisationen und multilateralen Entwicklungsbanken (vgl. Art. 6 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 4 des Beschlusses vom 04.03.2015).

Pro Internationaler Wertpapierkennnummer (International Securities Identification Number – ISIN) galt zunächst eine Ankaufobergrenze von 25 % (vgl. Art. 5 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015). Durch Art. 1 des Beschlusses vom 05.11.2015 wurde diese Grenze für alle ankaufsfähigen Schuldtitel ab dem 10.11.2015 auf 33 % angehoben, sofern dies nicht dazu führt, dass die nationalen Zentralbanken Sperrminoritäten im geordneten Umschuldungsverfahren erlangen. Aufgrund des Beschlusses vom 18.04.2016 gilt für Wertpapiere von internationalen Organisationen nunmehr eine Ankaufobergrenze von 50 % (damit zusammenhängend wurde der Gesamtanteil solcher Wertpapiere von 12 % auf 10 % reduziert und der Anteil der EZB am PSPP von 8 % auf 10 % erhöht).

Aus der Aufteilung der Käufe auf die EZB einerseits und die nationalen Zentralbanken andererseits folge nach Angaben der EZB ein “Prinzip der Risikoteilung”13 für hypothetische Verluste aus dem PSPP. Dieser Risikoteilung unterlägen 20 % der im Rahmen des PSPP getätigten Ankäufe, bei denen Verluste folglich gemeinsam zu tragen wären14. Die dargestellte Verlusttragung ist allerdings in keinem veröffentlichen Beschluss geregelt, insbesondere nicht im Beschluss vom 04.03.2015 zur Einführung des PSPP. Auf der Grundlage der Pressemitteilungen über unveröffentlichte Beschlüsse ergibt sich jedoch, dass sich die Ankäufe, für die eine gemeinsame Verlusttragung besteht, zusammensetzen aus den 10 %, die die EZB kauft, und den 10 %, die alle nationalen Zentralbanken von europäischen und internationalen Institutionen erwerben15. Dagegen trägt jede nationale Zentralbank das Ausfallrisiko für die Staatsanleihen, die sie von der eigenen Zentralregierung und ihr gleichgestellten Emittenten erwirbt oder erworben hat.

Stellungnahme der Europäischen Zentralbank[↑]

Nach Ansicht der EZB ist das EAPP im Allgemeinen und das PSPP im Besonderen von ihrem Mandat gedeckt und verstößt nicht gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung.

Die EZB habe sich nicht dahingehend geäußert, dass sie beabsichtige, erworbene Vermögenswerte bis zur Endfälligkeit zu halten. Verkäufe erworbener Vermögenswerte seien jederzeit möglich. Auch aus der Tatsache, dass einige im Rahmen des EAPP erworbene Vermögenswerte ihr Fälligkeitsdatum bereits erreicht hätten, lasse sich keine rechtliche Verpflichtung ableiten, alle verbleibenden und in der Zukunft noch zu erwerbenden Vermögenswerte ebenfalls bis zum jeweiligen Fälligkeitsdatum zu halten.

Unter Hinweis auf Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 führt sie weiter aus, dass im Rahmen des PSPP Ankäufe von Neu- und Daueremissionen sowie von marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf einer vom EZB-Rat festzulegenden Frist (“Sperrfrist”) zulässig seien. Die genaue Dauer der Sperrfrist sei in nichtöffentlichen Leitlinien der EZB festgelegt. Ihre Veröffentlichung würde dem Zweck der Sperrfrist, die Bildung eines Marktpreises zu ermöglichen, zuwiderlaufen.

Das Eurosystem gewährleiste Marktneutralität, indem das PSPP Obergrenzen für Ankäufe von Wertpapieren des öffentlichen Sektors je Emission und Emittent vorsehe. Da keine rechtliche Verpflichtung der Zentralbanken des Eurosystems bestehe, Staatsanleihen mit einer bestimmten ISIN zu kaufen, gebe es keine Gewissheit, dass die zu erwerbenden Vermögenswerte nach ihrer Ausgabe tatsächlich erworben würden. Der Marktpreis von PSPP-fähigen Wertpapieren des öffentlichen Sektors werde sowohl am Primärmarkt als auch an den Sekundärmärkten für jede Laufzeit durch mehrere Faktoren bestimmt, unter anderem durch makroökonomische Entwicklungen, eine sich verändernde Nachfrage unterschiedlicher Investorengruppen, derzeitige und erwartete EZB-Leitzinssätze sowie derzeitige und erwartete Ankäufe durch die Zentralbanken des Eurosystems. Beim Kauf von PSPP-fähigen Wertpapieren ziele die EZB nicht auf ein bestimmtes Kreditrisiko ab. Sie sei kein Preissetzer, sondern ein Preisnehmer.

Das EAPP beabsichtige keine Harmonisierung von Renditen verschiedener Emittenten, sondern habe die Renditen über ein breites Spektrum von Finanzmarktsegmenten hinweg deutlich gesenkt. Es gebe keine Hinweise darauf, dass Emissionsrenditen relativ zu Sekundärmarktrenditen im Vergleich zu ihrem normalen Muster gesunken wären. Das PSPP habe insoweit nicht zu Verzerrungen geführt. Die Spreads, das heißt die Abstände der Renditen von Wertpapieren verschiedener Emittenten zueinander, reagierten weiterhin auf makroökonomische und andere relevante Entwicklungen. Gleichwohl habe das EAPP zur Kompression der Spreads beigetragen.

Das PSPP erfülle die Anforderungen, die der EuGH mit Blick auf das in Art. 123 Abs. 1 AEUV enthaltene Umgehungsverbot formuliert habe, um sicherzustellen, dass Ankäufe am Sekundärmarkt nicht die gleiche Wirkung hätten wie der Erwerb am Primärmarkt. Vorliegend fänden Ankäufe ausschließlich am Sekundärmarkt statt, der EZB-Rat sei zuständig, über Umfang, Beginn, Fortsetzung und Aussetzung der Ankäufe zu entscheiden. Es gelte eine Sperrfrist, Dauer und Umfang des Programms seien begrenzt und erfolgten solange, bis das Inflationsziel erreicht sei; auch bestünden Ankaufobergrenzen. Daneben existierten nichtöffentliche Sicherungen.

Emittenten hätten ohnehin keine Gewissheit, dass Neuemissionen bis zur Ankaufobergrenze durch das Eurosystem erworben würden, weil dieses nicht direkt bei den Emittenten kaufe. Aber auch für Marktteilnehmer sei nicht vorherzusagen, ob ein bestimmter Schuldtitel im Rahmen des PSPP erworben werde. Dem Eurosystem stehe es frei, Neuemissionen oder länger am Markt befindliche Papiere zu kaufen. In vielen Staaten erfüllten ferner mehrere Emittenten die Zulässigkeitskriterien. Das Eurosystem veröffentliche den PSPP-Bestand nur auf aggregierter Basis, nicht aber auf Ebene einzelner Emittenten oder Schuldtitel. Auch der Ausnutzungsgrad der Obergrenzen werde nicht veröffentlicht. Schätzungen von Marktteilnehmern seien in hohem Maße ungenau; nur wenige Geschäftspartner erlangten überhaupt Kenntnis vom Kaufinteresse des Eurosystems.

Eine Verlängerung der Laufzeiten von Staatsanleihen sei bereits seit einigen Jahren und nicht erst seit der Ankündigung des PSPP zu beobachten gewesen. Das Emissionsvolumen sei seit der Ankündigung geringfügig gesunken. Diese Entwicklung sei nicht auf die Eurozone beschränkt, sondern lasse sich auch in anderen großen Volkswirtschaften beobachten. Es sei allerdings nicht auszuschließen, dass das niedrige Zinsniveau als Chance zu besonders vorteilhafter Finanzierung angesehen werden könne.

Stellungnahme der Deutschen Bundesbank[↑]

Die Deutsche Bundesbank führt in ihrer Stellungnahme aus, dass das Ziel des EAPP ein zusätzlicher breiter geldpolitischer Impuls sei, nachdem der Spielraum der traditionellen geldpolitischen Instrumente bereits sehr weitgehend genutzt worden sei. Dieser Impuls solle nach den Beschlüssen des EZB-Rats durch die monatlichen Ankäufe in jedem Fall so lange gesetzt werden, bis der EZB-Rat eine Entwicklung erkenne, die im Einklang mit dem Ziel stehe, mittelfristige Inflationsraten von unter, aber nahe 2 % zu erreichen. Durch die Käufe von Anleihen längerer Laufzeit sollten dabei in der gesamten Eurozone auch die längerfristigen Marktzinsen weiter gesenkt und damit unter anderem die Kreditvergabe und die wirtschaftliche Aktivität allgemein stimuliert werden, um letztlich einen zügigeren Preisanstieg im Einklang mit dem Stabilitätsziel zu erreichen. Das Programm bezwecke hingegen nicht, Aufschläge zu beeinflussen, die das mit einem Schuldtitel oder einem Emittenten verbundene Risiko widerspiegelten.

Es sei besonders wichtig, die Programme so auszugestalten, dass die Gefahr einer monetären Staatsfinanzierung und der Umverteilung staatlicher Solvenzrisiken zwischen den Mitgliedstaaten so weit wie möglich vermieden werde. Die Maßnahmen sollen nicht vornehmlich wirtschafts- und finanzpolitische Wirkungen haben, sondern die geldpolitische Wirkung sollte klar dominieren. Schließlich sollten sie das möglichst reibungslose Funktionieren der betreffenden Finanzmärkte nicht wesentlich einschränken. Im Hinblick darauf hebt die Deutsche Bundesbank zunächst die Mindestanforderungen hervor, die an die Bonität der zu erwerbenden Schuldtitel gestellt werden, und weist auf die emissions- und emittentenbezogenen Obergrenzen für die Anleihekäufe sowie auf die Möglichkeit hin, Staatsanleihen gegebenenfalls auch vor Endfälligkeit wieder verkaufen zu können. Darüber hinaus gälten beim PSPP zusätzliche Einschränkungen, die in ihrer Gesamtheit der besonderen Problematik des Erwerbs von Staatsanleihen durch die Notenbank einer Währungsunion Rechnung tragen sollten, wie etwa der Erwerb ganz überwiegend durch die Notenbank des jeweiligen Mitgliedstaates auf deren eigenes Risiko sowie der Verzicht auf gezielte Ankäufe von Anleihen einzelner Mitgliedstaaten zugunsten eines breiten, nachvollziehbaren und in einem gewissen Sinn repräsentativen Korbs.

Auch mit diesen Ausgestaltungsmerkmalen dürften umfangreiche und langanhaltende Anleihekäufe jedoch eine Reihe unerwünschter Nebenwirkungen haben, die mit der Zeit und dem Volumen zunähmen. Hierzu gehörten unter anderem das stärkere Verwischen der Grenzen von Geld- und Fiskalpolitik, erhöhte Risiken für die Finanzmarktstabilität und negative Auswirkungen auf die Kapitalmärkte. Dies sei ein wichtiger Grund, warum breit angelegte Anleihekäufe wie durch das EAPP nur in geldpolitischen Ausnahmesituationen eingesetzt und auch dann so rasch wie möglich wieder beendet werden sollten.

Maßgebliche Rechtsvorschriften und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts[↑]

Abs. 1 Satz 1 GG verbürgt deutschen Staatsbürgern in dem durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Umfang ein mit der Verfassungsbeschwerde durchsetzbares grundrechtsgleiches Recht auf demokratische Selbstbestimmung. Die deutschen Verfassungsorgane trifft auf Grund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung die Pflicht, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten auf die Einhaltung des Integrationsprogramms hinzuwirken. Das Bundesverfassungsgericht sichert die Wahrnehmung dieser Verantwortung mit der Ultra-vires- und der Identitätskontrolle. Mit Blick auf Aufgaben und Befugnisse der EZB können beide Kontrollvorbehalte bedeutsam werden.

Das Bundesverfassungsgericht legt die genannten Vorschriften in ständiger Rechtsprechung so aus, dass sie der Mitwirkung der Bundesrepublik Deutschland Schranken setzen, deren Einhaltung – auch auf die Beschwerden einzelner Bürger hin – vom Bundesverfassungsgericht zu kontrollieren sind. Nach der mit dem Maastricht, Urteil im Jahr 1993 begründeten Rechtsprechung umfasst das Wahlrecht des Einzelnen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG neben der formalen Legitimation der (Bundes-)Staatsgewalt auch dessen grundlegenden demokratischen Gehalt, der insbesondere das Recht der Bürger gewährleistet, an der demokratischen Willensbildung durch die Mitwirkung an den Wahlen des Bundestages teilzunehmen, und zugleich eine Entleerung dieses Rechts verbietet16.

Der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankerte Anspruch des Bürgers auf demokratische Selbstbestimmung17 ist allerdings strikt auf den in der Würde des Menschen wurzelnden Kern des Demokratieprinzips begrenzt (Art. 1 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG). Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG gewährt keinen Anspruch auf eine über dessen Sicherung hinausgehende Rechtmäßigkeitskontrolle demokratischer Mehrheitsentscheidungen. Er dient nicht der inhaltlichen Kontrolle demokratischer Prozesse, sondern ist auf deren Ermöglichung gerichtet18. Als grundrechtsgleiches Recht auf Mitwirkung an der demokratischen Selbstherrschaft des Volkes verleiht Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG daher grundsätzlich keine Beschwerdebefugnis gegen Parlamentsbeschlüsse, insbesondere Gesetzesbeschlüsse19. Sein Gewährleistungsbereich beschränkt sich auf Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie etwa bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere supranationale Einrichtungen eintreten können20.

Die Mitgliedstaaten und ihre Verfassungsorgane tragen – neben den Organen der Europäischen Union – Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms (Integrationsverantwortung)21.

Der Wahrung der Integrationsverantwortung dient unter anderem der besondere Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Hoheitsrechte nur durch Gesetz und mit Zustimmung des Bundesrates übertragen werden können22. Das Grundgesetz ermächtigt die deutschen Staatsorgane auch nicht, Hoheitsrechte derart zu übertragen, dass aus ihrer Ausübung heraus eigenständig weitere Zuständigkeiten für die Europäische Union begründet werden können. Es untersagt die Übertragung der Kompetenz-Kompetenz23. Das Parlament darf deshalb die Befugnis zur Entscheidung darüber, ob und in welchem Umfang Hoheitsrechte übertragen werden sollen, nicht aufgeben oder Organen der Europäischen Union zur Ausübung überlassen. Es ist vielmehr verpflichtet, selbst und in einem förmlichen Verfahren über die Übertragung von Kompetenzen im Rahmen der europäischen Integration zu entscheiden, damit das verfassungsrechtlich gebotene Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nicht unterlaufen werden kann24.

Aus der Integrationsverantwortung erwächst für den Deutschen Bundestag und die Bundesregierung die Pflicht, über die Einhaltung des Integrationsprogramms zu wachen und aktiv auf diese hinzuwirken. Dabei sind sie grundsätzlich verpflichtet, sich im Rahmen ihrer jeweiligen Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln für die Aufhebung von Maßnahmen einzusetzen, die vom Integrationsprogramm nicht gedeckt sind, sowie – solange die Maßnahmen fortwirken – geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben25.

Ein Verstoß gegen diese aus der Integrationsverantwortung resultierenden Pflichten von Deutschem Bundestag und Bundesregierung verletzt subjektive, mit der Verfassungsbeschwerde rügefähige Rechte der Wahlberechtigten. Der wahlberechtigte Bürger hat zur Sicherung seiner demokratischen Einflussmöglichkeit im Prozess der europäischen Integration grundsätzlich einen aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG folgenden Anspruch darauf, dass eine Verlagerung von Hoheitsrechten nur in den dafür vorgesehenen Formen gemäß Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3, Art. 79 Abs. 2 GG geschieht. Der demokratische Entscheidungsprozess, den diese Regelungen neben der gebotenen Bestimmtheit der Übertragung von Hoheitsrechten gewährleisten, wird bei einer Kompetenzanmaßung von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union unterlaufen. Der Bürger kann deshalb verlangen, dass Bundestag und Bundesregierung sich aktiv mit der Frage auseinandersetzen, wie die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, und eine positive Entscheidung darüber herbeiführen, welche Wege dafür beschritten werden sollen26.

Es ist Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union auf ersichtlichen Kompetenzüberschreitungen beruhen oder den nicht übertragbaren Bereich der Verfassungsidentität berühren mit der Folge, dass deutsche Staatsorgane weder an ihrem Zustandekommen noch an ihrer Umsetzung mitwirken dürfen.

Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union, die ultra vires ergehen, verletzen das im Zustimmungsgesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegte Integrationsprogramm. Der Abwendung derartiger Rechtsverletzungen dient das Institut der Ultra-vires-Kontrolle. Mit ihr überprüft das Bundesverfassungsgericht, ob eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union das Integrationsprogramm in hinreichend qualifizierter Weise überschreitet und ihr deshalb in Deutschland die demokratische Legitimation fehlt. Das dient zugleich der Gewährleistung des Rechtsstaatsprinzips27.

Die Voraussetzungen für eine Ultra-vires-Kontrolle wurden in der Honeywell, Entscheidung aus 201028 und im OMT, Urteil vom 21.06.2016 näher konturiert. Dort heißt es:

Eine solche Prüfung kommt – wegen der engen inhaltlichen Begrenzung des in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG niedergelegten “Rechts auf Demokratie” – allerdings nur bei hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen in Betracht. (…).

Die Annahme eines Ultra-vires-Akts setzt – ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich – voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union offensichtlich außerhalb der übertragenen Kompetenzen liegt (…).

Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz – bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards (…) – unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (…). Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zurückhaltend auszuüben (…). Bezogen auf den Gerichtshof der Europäischen Union folgt es zudem aus der Unterschiedlichkeit der Aufgaben und Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht einerseits und der Gerichtshof der Europäischen Union andererseits zu erfüllen oder anzuwenden haben. (…). Eine Grenze findet dieser mit der Aufgabenzuweisung des Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV notwendig verbundene Spielraum erst bei einer offensichtlich schlechterdings nicht mehr nachvollziehbaren und daher objektiv willkürlichen Auslegung der Verträge. Erst wenn der Gerichtshof diese Grenze überschritte, wäre auch sein Handeln nicht mehr durch Art.19 Abs. 1 Satz 2 EUV gedeckt, fehlte seiner Entscheidung für Deutschland das gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 und Art. 79 Abs. 3 GG erforderliche Mindestmaß an demokratischer Legitimation.

Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu dieser Frage vertreten werden. (…).

Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (…) kann nur vorliegen, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union zu verschieben (…) und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (…), für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes29.

Im Rahmen der Identitätskontrolle prüft das Bundesverfassungsgericht, ob die durch Art. 79 Abs. 3 GG für unantastbar erklärten Grundsätze bei der Übertragung von Hoheitsrechten durch den deutschen Gesetzgeber oder durch eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union berührt werden30. Soweit hier von Bedeutung, kann sich eine Identitätskontrolle insbesondere auf die Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages beziehen31.

Im OMT, Urteil vom 21.06.2016 heißt es dazu weiter:

Die Identitätskontrolle verhindert nicht nur, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte jenseits des für eine Übertragung offen stehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und jedenfalls faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (…).

(…) Die Identitätskontrolle verstößt, wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 15.12 2015 im Einzelnen dargelegt hat32, nicht gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 4 Abs. 3 EUV. Sie ist vielmehr in Art. 4 Abs. 2 Satz 1 EUV der Sache nach angelegt33 und entspricht insoweit auch den institutionellen Gegebenheiten der Europäischen Union. Die Europäische Union ist ein Staaten, Verfassungs, Verwaltungs- und Rechtsprechungsverbund, der seine Grundlagen in völkerrechtlichen Verträgen der Mitgliedstaaten findet. Als Herren der Verträge entscheiden diese durch nationale Geltungsanordnungen darüber, ob und inwieweit das Unionsrecht im jeweiligen Mitgliedstaat Geltung und Vorrang beanspruchen kann (…)34.

Die Identitätskontrolle zur Wahrung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages hat das Bundesverfassungsgericht insbesondere in seiner Rechtsprechung zum ESM näher konturiert:

Abs. 1 GG wird namentlich verletzt, wenn sich der Deutsche Bundestag seiner parlamentarischen Haushaltsverantwortung dadurch entäußert, dass er oder zukünftige Bundestage das Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben können (…). Die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand ist grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat (…). Der Deutsche Bundestag muss deshalb dem Volk gegenüber verantwortlich über Einnahmen und Ausgaben entscheiden. Insofern stellt das Budgetrecht ein zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar (…).

Eine notwendige Bedingung für die Sicherung politischer Freiräume im Sinne des Identitätskerns der Verfassung (Art.20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG) besteht darin, dass der Haushaltsgesetzgeber seine Entscheidungen über Einnahmen und Ausgaben frei von Fremdbestimmung seitens der Organe und anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union trifft und dauerhaft “Herr seiner Entschlüsse” bleibt (…). Aus der demokratischen Verankerung der Haushaltsautonomie folgt (…), dass der Bundestag einem intergouvernemental oder supranational vereinbarten, nicht an strikte Vorgaben gebundenen und in seinen Auswirkungen nicht begrenzten Bürgschafts- oder Leistungsautomatismus nicht zustimmen darf, der – einmal in Gang gesetzt – seiner Kontrolle und Einwirkung entzogen ist (…).

Es dürfen zudem keine dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden35.

Ultra-vires-Akte und Beeinträchtigungen der von Art. 79 Abs. 3 GG geschützten Verfassungsidentität haben am Anwendungsvorrang des Unionsrechts nicht teil. Da sie in Deutschland unanwendbar sind, entfalten sie für deutsche Staatsorgane keine Rechtswirkungen. Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder an ihrem Zustandekommen noch an ihrer Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung mitwirken36.

Es bedeutet keinen Widerspruch zur Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes37, wenn das Bundesverfassungsgericht unter eng begrenzten Voraussetzungen Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union für in Deutschland ausnahmsweise nicht anwendbar erklärt38. Eine substantielle Gefahr für die einheitliche Anwendung des Unionsrechts ergibt sich daraus nicht, zumal die dem Bundesverfassungsgericht vorbehaltenen Kontrollbefugnisse zurückhaltend und europarechtsfreundlich auszuüben sind39. Soweit erforderlich, legt es seiner Prüfung dabei die Maßnahme in der Auslegung zugrunde, die ihr in einem Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV durch den EuGH gegeben wurde40 und gibt zugleich dem EuGH die Möglichkeit zu prüfen, ob ein Sekundärrechtsakt auf einer ausreichenden unionsrechtlichen Kompetenzgrundlage beruht oder sonst gegen höherrangiges EU-Recht verstößt. Die Pflicht zur vorherigen Vorlage gilt nicht nur im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle, sondern auch vor der Feststellung der Unanwendbarkeit einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union in Deutschland wegen einer Berührung der durch Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 und Art.20 GG geschützten Verfassungsidentität41.

Die Einflussmöglichkeiten des Bundestages und damit der Wähler auf die Wahrnehmung von Hoheitsrechten durch europäische Organe sind allerdings nahezu vollständig zurückgenommen, soweit die EZB mit Unabhängigkeit gegenüber der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten ausgestattet wird (Art. 130 AEUV). Diese Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden demokratischen Legitimation berührt das Demokratieprinzip, ist jedoch als eine in Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation dieses Prinzips mit Art. 79 Abs. 3 GG vereinbar. Die im Blick auf die Europäische Union vorgenommene Ergänzung des Art. 88 GG gestattet eine Übertragung von Befugnissen der Deutschen Bundesbank auf die EZB, wenn diese den strengen Kriterien des Maastrichter Vertrages und der ESZB-Satzung hinsichtlich der Unabhängigkeit der Zentralbank und der Priorität der Geldwertstabilität entspricht. Diese Einflussknicke im Dienste der Sicherung des in eine Währung gesetzten Einlösungsvertrauens sind vertretbar, weil es der – in der deutschen Rechtsordnung erprobten und, auch aus wissenschaftlicher Sicht, bewährten – Besonderheit Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik und für private Planungen und Dispositionen bei der Wahrnehmung wirtschaftlicher Freiheitsrechte eher sichert als Hoheitsorgane, die ihrerseits in ihren Handlungsmöglichkeiten und Handlungsmitteln wesentlich von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Insofern genügt die Verselbständigung der Währungspolitik in der Hoheitskompetenz der unabhängigen EZB, die sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen lässt, den verfassungsrechtlichen Anforderungen42.

Im OMT-Vorlagebeschluss vom 14.01.2014 hat das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Mitgliedschaft Deutschlands in der Währungsunion und die Übertragung von Kompetenzen auf die EZB eine enge Auslegung der Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV für erforderlich gehalten und dies wie folgt begründet:

Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV). Das gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem Europäischen System der Zentralbanken zuweisen, das aus der Europäischen Zentralbank und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Dieses Mandat muss, um demokratischen Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein (…). Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem Gerichtshof der Europäischen Union, dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art.19 Abs. 1 EUV) (…).

(…) Die Unabhängigkeit, die die Europäische Zentralbank und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV), stellt eine Durchbrechung der vom Grundgesetz formulierten Anforderungen an die demokratische Legitimation politischer Entscheidungen dar. Für Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige Europäische Zentralbank einhergehende Einschränkung der von den Wählern in den Mitgliedstaaten ausgehenden demokratischen Legitimation das Demokratieprinzip berührt. Sie ist jedoch mit demokratischen Grundsätzen noch vereinbar, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als Hoheitsorgane, die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Die so begründete verfassungsrechtliche Billigung der Unabhängigkeit einer Europäischen Zentralbank ist jedoch auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich auf andere Politikbereiche nicht übertragen43.

Da der Gerichtshof der Europäischen Union in seinem Urteil vom 16.06.2015 auf dieses Problem nicht eingegangen ist, hat das Bundesverfassungsgericht in seinem OMT, Urteil vom 21.06.2016 noch einmal deutlich gemacht:

Die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank wie auch der nationalen Notenbanken löst die von ihnen ausgeübte Hoheitsgewalt aus der unmittelbaren staatlichen oder supranationalen parlamentarischen Verantwortlichkeit. Ihre durch Art. 130 und Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV garantierte Unabhängigkeit bei der Wahrnehmung der unionsrechtlichen Befugnisse steht daher in einem deutlichen Spannungsverhältnis zum Demokratieprinzip und zum Grundsatz der Volkssouveränität. Ein wesentlicher Politikbereich, der mit dem Geldwert die individuelle Freiheit stützt und mit der Geldmenge auch das öffentliche Finanzwesen und die davon abhängigen Politikbereiche bestimmt, wird damit der Weisungsbefugnis der unmittelbar demokratisch legitimierten Repräsentanten und zugleich der gesetzgeberischen Kontrolle von Aufgabenbereichen und Handlungsmitteln entzogen.

Diese Einschränkung der von den Wählern ausgehenden demokratischen Legitimation ist als solche zwar als eine in Art. 88 Satz 2 GG vorgesehene Modifikation des Demokratieprinzips durch spezifische Rahmenbedingungen der Währungspolitik gerechtfertigt (…). Kompensatorisch gebieten Demokratieprinzip und Volkssouveränität jedoch eine restriktive Auslegung des währungspolitischen Mandates der Europäischen Zentralbank und eine strenge gerichtliche Kontrolle seiner Einhaltung, um das abgesenkte demokratische Legitimationsniveau ihres Handelns zumindest auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken44.

Zur Gültigkeit des PSPP-Beschlusses – Entscheidungserheblichkeit[↑]

Die Vorlagefragen 1 bis 4 sind entscheidungserheblich. Für den Fall, dass der PSPP-Beschluss eine hinreichend qualifizierte Überschreitung des Mandats der EZB darstellte und in die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Wirtschaftspolitik eingriffe und/oder gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstieße, hätten die Anträge Erfolg. Der PSPP-Beschluss wäre dann nach deutschem Verfassungsrecht als Ultra-vires-Akt zu qualifizieren. In diesem Fall hätten Bundesregierung und Bundestag durch ihre Untätigkeit die verfassungsmäßigen Rechte der Beschwerdeführer verletzt.

Ultra-vires-Akt[↑]

Ein hinreichend qualifizierter Verstoß setzt voraus, dass das kompetenzwidrige Handeln der Unionsgewalt offensichtlich ist und der angegriffene Akt im Kompetenzgefüge zu einer strukturell bedeutsamen Verschiebung zulasten der Mitgliedstaaten führt45. Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen46 liegt nur vor, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, die kompetenziellen Grundlagen der Europäischen Union zu verschieben und so das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen47. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte48, so dass in Deutschland der Gesetzgeber tätig werden müsste49.

Ein Handeln der EZB außerhalb ihres geld- und währungspolitischen Mandats (aa) oder ein Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung durch das PSPP (bb) wäre eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung.

Überschritte die EZB mit dem PSPP-Beschluss ihr geld- und währungspolitisches Mandat, griffe sie damit in die wirtschaftspolitische Kompetenz der Mitgliedstaaten ein. Die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels VIII des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist, soweit sie über der Union ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, Art. 122, Art. 126 AEUV) hinausgeht, dem Kompetenzbereich der Mitgliedstaaten zugeordnet. Die Europäische Union ist – abgesehen von einzelnen insbesondere im Dritten Teil des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union geregelten Ausnahmen – im Bereich der Wirtschaftspolitik im Wesentlichen auf eine Koordinierung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten beschränkt (Art. 119 Abs. 1 AEUV). Die EZB soll die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union lediglich unterstützen (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV; Art. 2 Satz 2 ESZB-Satzung). Zu einer eigenständigen Wirtschaftspolitik ist sie nicht ermächtigt. Geht man – vorbehaltlich der Auslegung durch den EuGH – davon aus, dass der PSPP-Beschluss als wirtschaftspolitische Maßnahme zu qualifizieren ist, verstößt er offensichtlich gegen diese Kompetenzverteilung.

Eine solche Kompetenzüberschreitung wäre wohl strukturell bedeutsam. Das erhebliche Volumen des PSPP beeinflusst die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten in erheblicher Weise und berührt damit den Regelungsgehalt von Art. 126 AEUV sowie des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SBVerfG-Vertrag) und der zu ihrer Konkretisierung ergangenen Normen des Sekundärrechts. Insbesondere kann es Finanzhilfen nach Art. 12 ff. ESMV überflüssig machen. Da das PSPP den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffnet, ihre Refinanzierung auf den Finanzmärkten ohne nennenswerte Hürden sicherzustellen, kann die Direktionskraft der genannten Normen, die ein wesentliches Element in der Ausgestaltung der Währungsunion bilden, dadurch verändert werden. Als sichere Folge des PSPP war bereits bei dessen Beginn vorhersehbar, dass – wie dies seit Ende 2015 in mehreren Mitgliedstaaten der Eurozone auch geschehen ist – die Mitgliedstaaten ihre Neuverschuldung erhöhen würden, um durch Investitionsprogramme die Wirtschaft in Schwung zu bringen50.

Sollte der PSPP-Beschluss und sein konkreter Vollzug gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung verstoßen, läge auch darin eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung.

Der Verstoß wäre offensichtlich, weil im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ein ausdrückliches Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung normiert ist und der Vertrag Kompetenzen der EZB insoweit zweifelsfrei ausschließt (vgl. Art. 123 Abs. 1 AEUV)51. Er wäre zudem strukturell bedeutsam. Das geltende Integrationsprogramm gestaltet die Währungsunion als Stabilitätsgemeinschaft aus und ist eine wesentliche Grundlage für die Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an der Währungsunion. Das sichert nicht zuletzt die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages ab52.

Handlungs- und Unterlassungspflichten deutscher Verfassungs- und Staatsorgane[↑]

Ein Ultra-vires-Akt löst Unterlassungs- und Handlungspflichten deutscher Staatsorgane aus. Diese sind vor dem Bundesverfassungsgericht jedenfalls insoweit einklagbar, als sie aus der Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesregierung herrühren.

Deutsche Verfassungsorgane, Behörden und Gerichte dürfen weder am Zustandekommen noch an Umsetzung, Vollziehung oder Operationalisierung von Ultra-vires-Akten mitwirken36. Das gilt auch für die Deutsche Bundesbank.

Der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung dürfen Ultra-vires-Akte von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union darüber hinaus nicht einfach hinnehmen.

Sie können Kompetenzüberschreitungen gegebenenfalls zwar nachträglich legitimieren, indem sie eine – die Grenzen von Art. 79 Abs. 3 GG wahrende – Änderung des Primärrechts anstoßen53 und die ultra vires in Anspruch genommenen Hoheitsrechte im Verfahren nach Art. 23 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG förmlich übertragen. Soweit dies jedoch nicht möglich oder nicht gewollt ist, sind sie verpflichtet, im Rahmen ihrer Kompetenzen mit rechtlichen oder politischen Mitteln auf die Aufhebung der vom Integrationsprogramm nicht gedeckten Maßnahmen hinzuwirken sowie – solange die Maßnahmen fortwirken – geeignete Vorkehrungen dafür zu treffen, dass die innerstaatlichen Auswirkungen der Maßnahmen so weit wie möglich begrenzt bleiben25. Insoweit sind geeignete Möglichkeiten zu ergreifen, um die Wahrung des Integrationsprogramms sicherzustellen54. Bei der Erfüllung dieser Pflichten kommt der Bundesregierung und dem Bundestag – grundrechtlichen Schutzpflichten vergleichbar – ein weiter politischer Gestaltungsspielraum zu, der sich unter bestimmten tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen zu einer konkreten Handlungspflicht verdichten kann.

Zu diesen Möglichkeiten zählen mit Blick auf die Bundesregierung insbesondere eine Klage vor dem EuGH (Art. 263 Abs. 1 AEUV), die Beanstandung der fraglichen Maßnahme gegenüber den handelnden und den sie kontrollierenden Stellen, das Stimmverhalten in den Entscheidungsgremien der Europäischen Union einschließlich der Ausübung von Vetorechten, Vorstöße zu Vertragsänderungen (vgl. Art. 48 Abs. 2, Art. 50 EUV) sowie Weisungen an nachgeordnete Stellen, die in Rede stehende Maßnahme nicht anzuwenden. Der Deutsche Bundestag kann sich insbesondere seines Frage, Debatten- und Entschließungsrechts bedienen, das ihm zur Kontrolle des Handelns der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union zusteht (vgl. Art. 23 Abs. 2 GG)55, sowie – je nach Angelegenheit – auch der Subsidiaritätsklage (Art. 23 Abs. 1a GG i.V.m. Art. 12 Buchstabe b EUV und Art. 8 Subsidiaritätsprotokoll), des Enquêterechts (Art. 44 GG) oder des Misstrauensvotums (Art. 67 GG)56.

Bundesregierung und Bundestag sind aufgrund der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung ferner verpflichtet, die Durchführung des PSPP dauerhaft zu beobachten. Diese Beobachtungspflicht ist darauf gerichtet festzustellen, ob insbesondere aus dem Volumen und der Risikostruktur der erworbenen Anleihen, die sich auch nach ihrem Erwerb ändern kann, ein konkretes Risiko für den Bundeshaushalt erwächst. Gegebenenfalls ist die Bundesregierung gehalten, sich Informationen, über die sie nicht selbst verfügt, zu beschaffen. Ein insoweit geeignetes Mittel kann etwa die gegenüber der Bundesregierung bestehende Beratungs- und Auskunftspflicht der Deutschen Bundesbank (§ 13 Abs. 1 BBankG) sein57.

Entscheidungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts bei Ultra-vires-Akten[↑]

Der objektivrechtlich begründeten Reaktionspflicht von Bundesregierung und Bundestag, sich als Ausfluss der ihnen obliegenden Integrationsverantwortung aktiv mit der Frage auseinanderzusetzen, wie im Falle eines Ultra-vires-Handelns von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union die Kompetenzordnung wiederhergestellt werden kann, entspricht insoweit auch ein in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verankertes subjektives Recht des Bürgers58, das er mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen kann.

Auslegung des Unionsrechts durch das Bundesverfassungsgericht[↑]

Für das Bundesverfassungsgericht bestehen Zweifel, ob der PSPP-Beschluss mit dem in Art. 123 AEUV verankerten Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung vereinbar ist. Er könnte darüber hinaus gegen Art. 119 und Art. 127 Abs. 1 und Abs. 2 AEUV und Art. 17 ff. ESZB-Satzung verstoßen, weil das PSPP trotz der erklärten währungspolitischen Zielsetzung aufgrund seiner ökonomischen Wirkungen einen zumindest gleichwertigen wirtschaftspolitischen Gehalt aufweist.

Verstoß gegen das Verbot der monetären Haushaltsfinanzierung[↑]

Das in Art. 123 AEUV verankerte Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung beinhaltet auch ein Umgehungsverbot. Hiergegen könnte der PSPP-Beschluss verstoßen.

Abs. 1 AEUV verbietet es der EZB und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten Überziehungs- oder andere Kreditfazilitäten zu gewähren oder unmittelbar von ihnen Schuldtitel zu erwerben59. Zwar ist es dem Eurosystem nicht generell verwehrt, von Gläubigern eines Mitgliedstaates Schuldtitel zu erwerben, die dieser Staat zuvor ausgegeben hat60. So gestattet Art. 18 Abs. 1 ESZB-Protokoll dem ESZB, zur Erreichung seiner Ziele und zur Erfüllung seiner Aufgaben auf den Finanzmärkten tätig zu werden, indem es unter anderem börsengängige Wertpapiere, zu denen Staatsanleihen gehören, endgültig kauft und verkauft, ohne dass diese Ermächtigung an besondere Bedingungen geknüpft ist, sofern nicht der Charakter von Offenmarktgeschäften als solcher missachtet wird61. Das ESZB darf allerdings auch auf den Sekundärmärkten keine Staatsanleihen unter Voraussetzungen erwerben, die in der Praxis die gleiche Wirkung wie ein unmittelbarer Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten selbst hätten und auf diese Weise die Wirksamkeit des in Art. 123 Abs. 1 AEUV festgelegten Verbots in Frage stellten62. Ziel des Art. 123 AEUV ist es, die Mitgliedstaaten dazu anzuhalten, eine gesunde Haushaltspolitik zu befolgen, indem vermieden wird, dass eine monetäre Finanzierung öffentlicher Defizite oder Privilegien der öffentlichen Hand auf den Finanzmärkten zu einer übermäßigen Verschuldung oder überhöhten Defiziten der Mitgliedstaaten führen63. Ankäufe am Sekundärmarkt dürfen nicht eingesetzt werden, um das mit Art. 123 AEUV verfolgte Ziel zu umgehen64. Ein Programm, das den Ankauf von Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt zum Gegenstand hat, muss daher mit hinreichenden Garantien versehen sein, um eine Beachtung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung wirksam zu gewährleisten65. So dürfen Wirtschaftsteilnehmer, die möglicherweise Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, nicht die Gewissheit haben, dass das ESZB diese Anleihen binnen eines Zeitraums und unter Bedingungen ankaufen würde, die es diesen Wirtschaftsteilnehmern ermöglichten, faktisch als Mittelspersonen des ESZB für den unmittelbaren Erwerb der Anleihen zu agieren66. Dementsprechend dürfen sich die Mitgliedstaaten bei der Festlegung ihrer Haushaltspolitik nicht auf die Gewissheit stützen können, dass ihre Staatsanleihen künftig vom ESZB an den Sekundärmärkten angekauft werden67. Zudem muss eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf an den Sekundärmärkten eingehalten werden; eine vorherige Ankündigung des ESZB, solche Ankäufe vorzunehmen, muss ebenso ausgeschlossen sein wie eine Ankündigung des Volumens der geplanten Ankäufe68. Erworbene Schuldtitel dürfen außerdem nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten werden69. Schließlich müssen Ankäufe begrenzt oder eingestellt und erworbene Schuldtitel wieder dem Markt zugeführt werden, wenn eine Fortsetzung der Intervention oder ein weiteres Halten der Schuldtitel zur Verwirklichung der geldpolitischen Ziele nicht (mehr) erforderlich ist70.

Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass der EuGH die von ihm herausgestellten, den Grundsatzbeschluss über das OMT-Programm vom 06.09.2012 in seiner Reichweite einschränkenden Konditionen als rechtsverbindliche Kriterien ansieht, deren Missachtung auch in Bezug auf andere Programme, die den Ankauf von Staatsanleihen zum Gegenstand haben, einen Kompetenzverstoß – aus Sicht des EuGH einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 EUV – darstellte71.

Das PSPP betrifft Anleihen von Staaten, staatlichen Unternehmen und anderen staatlichen Einrichtungen sowie von europäischen Institutionen. Diese Anleihen werden zwar ausschließlich auf dem Sekundärmarkt erworben. Für einen Verstoß des PSPP-Beschlusses gegen Art. 123 AEUV spricht jedoch, dass Einzelheiten der Ankäufe in einer Art und Weise angekündigt werden, die auf den Märkten die faktische Gewissheit begründen könnten, dass das Eurosystem emittierte Staatsanleihen auch erwerben wird, dass die Einhaltung bestimmter Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt nicht nachprüfbar ist, erworbene Anleihen bislang durchweg bis zur Endfälligkeit gehalten werden und darüber hinaus Anleihen erworben werden, die von vornherein eine negative Rendite aufweisen.

Faktische Gewissheit hinsichtlich des Erwerbs durch das Eurosystem[↑]

Es trifft zwar zu, dass die Marktteilnehmer keine rechtliche Gewissheit haben, dass eine bestimmte nach einer ISIN identifizierbare Emission von Anleihen eines Mitgliedstaates der Eurozone durch das Eurosystem aufgekauft wird. Aus den ausdrücklich angekündigten Modalitäten des PSPP und den Modalitäten, die sich aus der Praxis der Anleihekäufe ableiten lassen, könnte für die Marktteilnehmer jedoch eine hinreichende faktische Gewissheit bestehen, dass emittierte Staatsanleihen vom Eurosystem auch erworben werden.

Angekündigte Modalitäten[↑]

Nach Art. 3 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 sind zulässige Schuldtitel grundsätzlich alle auf Euro lautenden marktfähigen Schuldtitel, die von der Zentralregierung eines Mitgliedstaats, dessen Währung der Euro ist, anerkannten Organen mit Sitz im Euro-Währungsgebiet, internationalen Organisationen mit Sitz im Euro-Währungsgebiet und multilateralen Entwicklungsbanken mit Sitz im Euro-Währungsgebiet für Ankäufe durch die Zentralbanken des Eurosystems begeben werden. Angekündigt wurde im Rahmen des EAPP zunächst ein monatliches Ankaufvolumen von 60 Milliarden Euro ab März 2015, das ab April 2016 auf 80 Milliarden Euro erhöht wurde72. Hieraus resultierte ein Ankauf von Schuldtiteln in Höhe von zunächst 780 Milliarden Euro bis einschließlich März 2016, sodann weiteren 960 Milliarden Euro bis einschließlich März 2017 und schließlich weiteren 120 Milliarden Euro von April bis Mai 2017, nachdem das monatliche Ankaufvolumen des EAPP ab April 2017 wieder auf 60 Milliarden Euro reduziert worden war6. Daraus ergibt sich ein Gesamtvolumen des EAPP von 1.860 Milliarden Euro bis Ende Mai 2017. Der größte Teil entfiel dabei auf Ankäufe im Rahmen des PSPP: Am 12.05.2017 hielt das Eurosystem im Rahmen des PSPP Aktiva in Höhe von 1.534, 8 Milliarden Euro5.

Nach Art. 6 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 3 des Beschlusses vom 18.04.2016 über die im Rahmen des PSPP vorzunehmende Portfolioallokation steht fest, dass Staatsanleihen und Anleihen nationaler anerkannter Organe derzeit 90 % des PSPP ausmachen: Hiervon werden nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18.04.2016 10 % durch die EZB erworben, so dass 80 % des Gesamtvolumens des PSPP auf den Erwerb von Staatsanleihen und Anleihen nationaler anerkannter Organe durch die nationalen Zentralbanken entfallen. Die Verteilung der Ankäufe auf die verschiedenen Hoheitsgebiete erfolgt nach Art. 6 Abs. 2 Satz 2 des Beschlusses vom 04.03.2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 4 des Beschlusses vom 18.04.2016 anhand des Schlüssels für die Kapitalzeichnung der EZB gemäß Art. 29 ESZB-Satzung. Nach Art. 5 des Beschlusses vom 04.03.2015 in Verbindung mit Art. 1 Nr. 2 des Beschlusses vom 18.04.2016 gilt zudem eine Ankaufobergrenze pro ISIN für marktfähige Schuldtitel sowie eine Gesamt-Ankaufobergrenze der ausstehenden Wertpapiere eines Emittenten für alle notenbankfähigen Schuldtitel.

Allein mit diesen Informationen steht fest, dass 90 % des PSPP mit Anleihen nationaler Emittenten erfüllt werden. Ferner steht fest, dass innerhalb dieser 90 % Anleihen aus den verschiedenen Hoheitsgebieten der Emittenten entsprechend dem EZB-Kapitalschlüssel erworben werden. Diese Ankäufe werden überwiegend durch die jeweiligen nationalen Zentralbanken durchgeführt und, bezogen auf das Gesamtvolumen des PSPP, zu 10 % durch die EZB.

Aus den ausdrücklich angekündigten Modalitäten lässt sich etwa ableiten, dass monatlich Anleihen deutscher Emittenten in einem Wert erworben werden, der 23, 7 % des monatlichen Ankaufvolumens des PSPP entspricht: Die Deutsche Bundesbank hält mit derzeit 1.948 208 997, 34 Euro 17, 9973 % des eingezahlten Kapitals der EZB73. Dieser Anteil muss allerdings gewichtet werden: Denn zum einen haben auch Mitgliedstaaten, deren Währung nicht der Euro ist, den auf sie entfallenden Kapitalanteil (teilweise) eingezahlt, ohne dass sich die nationalen Zentralbanken dieser Mitgliedstaaten am EAPP beteiligten, weshalb sich die Anteile der nationalen Zentralbanken des Eurosystems an den – nur – vom Eurosystem eingezahlten Kapitalanteilen als 100 %-Bezugsgröße orientieren müssen. Zum anderen werden – da griechische Anleihen jedenfalls bis zum 28.07.2016 nicht programmfähig waren und bislang nicht gekauft werden – von den 19 Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, Anleihen nur aus 18 Mitgliedstaaten erworben. Daher entsprechen die Kapitalanteile dieser 18 Mitgliedstaaten – insgesamt 68, 3583 % am eingezahlten Kapital der EZB – den 100 % des maßgeblichen Volumens, nach dem die Beteiligung der nationalen Notenbanken an der Durchführung des PSPP zu bestimmen ist. Für Anleihen deutscher Emittenten ergibt sich hieraus rechnerisch ein Anteil von 23, 6951 %.

Aus der Ankaufpraxis ableitbare Modalitäten[↑]

Bereits einige Monate nach Beginn des PSPP im März 2015 konnten Marktteilnehmer zudem aus der Praxis der Anleihekäufe den Anteil des PSPP am EAPP sowie das Verhältnis von Staatsanleihen und Anleihen öffentlicher Institutionen innerhalb der Mitgliedstaaten erkennen und so das monatliche Ankaufvolumen des PSPP und den Anteil nationaler Anleihen hieran beziffern.

Die monatlichen Gesamtankäufe im Rahmen des EAPP, die zunächst auf 60 Milliarden Euro festgelegt waren, unterlagen zwar saisonalen Schwankungen. So wurden in den Urlaubszeiten im August und Dezember 2015 die Ankäufe verringert, um sie danach wieder zu erhöhen. Die besagten saisonalen Schwankungen wurden zudem von der EZB angekündigt. Im Durchschnitt hielten sich die Ankäufe aber im avisierten Rahmen. In der Zeit zwischen März 2015 und März 2016 wurden monatlich durchschnittlich Anleihen in einem Umfang von 60, 475 Milliarden Euro erworben. Der Anteil des PSPP am EAPP betrug von Beginn an stets etwa 80 %. Aus diesen Informationen lässt sich der Euro-Betrag der Ankäufe durch die nationalen Zentralbanken ermitteln: 80 % des monatlichen Volumens von 60 Milliarden Euro sind 48 Milliarden Euro. Für deutsche Anleihen, deren Anteil rechnerisch 23, 6951 % betragen muss, ergibt sich aus den angekündigten Informationen ein monatliches Volumen von 11, 37 Milliarden Euro. In der Zeit zwischen März 2015 und März 2016 entsprach der tatsächliche Ankauf im Durchschnitt diesem Volumen.

Der Anteil des PSPP ist im Wesentlichen auch stabil geblieben, nachdem das Ankaufvolumen des EAPP im April 2016 auf 80 Milliarden Euro monatlich erhöht wurde: Das monatliche Gesamtankaufvolumen des EAPP betrug zwischen 85, 1 Milliarden Euro und 85, 4 Milliarden Euro mit Ausschlägen im Juli 201674 und August 201675. Der Anteil des PSPP am EAPP betrug zunächst 93, 3 %, sank dann auf 82 – 85 % und hat sich bei etwa 80 % des EAPP eingependelt.

Es lassen sich sogar detaillierte Rückschlüsse darauf ziehen, welche konkrete Anleihe, die die PSPP-Kriterien erfüllt, innerhalb des zur Verfügung stehenden Volumens und innerhalb der Ankaufobergrenze – 33 % je Emittent – erworben wird. Hinsichtlich der Kriterien, die die Anleihen aufweisen – insbesondere Laufzeit und Rendite – verfügt der Markt über weitreichende Informationen, da Analysten die Renditen der verschiedenen Anleihen der staatlichen Emittenten mit unterschiedlichen Laufzeiten sowie das Marktvolumen dieser Anleihen untersuchen. Es kann daher davon ausgegangen werden, dass die Gesamtvolumina der sich auf dem Markt befindlichen Anleihen und deren Charakteristika bekannt sind. Entscheidend ist indes, dass das Angebot an PSPP-fähigen Anleihen knapp ist, da diese eine Laufzeit von zwei bis unter 31 Jahren und eine Mindestrendite von -0, 4 % aufweisen müssen (ab Januar 2017 wurde das Spektrum auf Anleihen mit einer Laufzeit zwischen einem und 31 Jahren erweitert). Analysten- und Presseberichten zufolge waren im Juli 2016 62 % der Bundesanleihen mit der relevanten Laufzeit nicht mehr ankaufbar76. Im Oktober 2016 soll etwa die Hälfte aller Staatsanleihen auf dem Markt negativ rentiert haben, knapp 30 % mit einer Rendite von weniger als -0, 4 %, die daher nicht PSPP-fähig gewesen seien77. Für Deutschland soll der erwerbbare Umfang im Februar 2017 erschöpft gewesen sein78. Es wird erwartet, dass außerdem im Laufe des Jahres 2017 das Angebot für finnische79 sowie für niederländische, österreichische, irische, spanische und portugiesische Anleihen erschöpft sein wird80. Auch die Deutsche Bundesbank berichtet von “Knappheitssignale[n] am Markt für Staatsanleihen”, die nicht nur Bundeswertpapiere beträfen, sondern auch solche der Französischen Republik81.

Mit der Knappheit an programmfähigen Anleihen könnte sich die Wahrscheinlichkeit des Erwerbs bis zur faktischen Gewissheit verdichten, zumal sich die Ankaufobergrenze – 33 % je Emission – nicht nach dem auf dem Sekundärmarkt befindlichen Teil einer Emission, sondern nach dem Gesamtvolumen einer Emission, identifiziert nach ISIN (vgl. Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 in der durch den Beschluss vom 05.11.2015 geänderten Fassung) richtet.

Weitgehende Gewissheit bei den Marktteilnehmern[↑]

Angesichts dieser Rahmenbedingungen könnte bei Emittenten und den übrigen Marktteilnehmern die sichere Erwartung bestehen, dass eine Anleihe bis zur Ankaufobergrenze erworben wird. Es stellt sich die Frage, ob hierin eine Verfälschung der Marktbedingungen liegt, die den Anreiz für Staaten mindert, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen. Dies könnte möglicherweise nicht nur dann angenommen werden, wenn absolut sicher ist, dass eine bestimmte Anleihe durch das Eurosystem erworben wird, sondern bereits dann, wenn dies hinreichend wahrscheinlich ist. Insofern dürfte es auch nicht darauf ankommen, ob die erforderliche Sicherheit für alle Anleihen besteht. Es dürfte vielmehr genügen, dass sich ein Mitgliedstaat hinreichend sicher sein kann, dass von ihm begebene Anleihen zu einem bestimmten Teil erworben werden. Art. 123 Abs. 1 AEUV verbietet nicht nur die Finanzierung aller Staatshaushalte, sondern bereits diejenige eines einzigen Staates.

Ob dem der Hinweis der EZB in ihrer Stellungnahme vom 15.11.2016 entgegen steht, wonach keine rechtliche Verpflichtung der Zentralbanken des Eurosystems besteht, Anleihen einer bestimmten ISIN zu kaufen, ist demgegenüber zumindest zweifelhaft. Entscheidend für eine Verletzung des Verbots der monetären Staatsfinanzierung ist bereits nach dem Wortlaut von Art. 123 Abs. 1 AEUV nicht die rechtliche Verpflichtung sondern der tatsächliche Erwerb von Schuldtiteln. Es stellt sich daher die Frage, ob sich eine faktische Gewissheit trotz des Fehlens einer rechtlichen Verpflichtung zum Ankauf von Anleihen aus den oben dargelegten Rahmenbedingungen ergibt mit der Folge, dass das Tätigwerden des Eurosystems im Rahmen des PSPP praktisch die gleiche Wirkung wie der unmittelbare Erwerb von Staatsanleihen von den öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Einrichtungen der Mitgliedstaaten selbst hat. Insoweit kommt es darauf an, ob Marktteilnehmer, die Staatsanleihen auf dem Primärmarkt erwerben, letztlich die Gewissheit haben, dass das Eurosystem diese Anleihen binnen eines überschaubaren Zeitraums und unter Bedingungen ankauft, die es ihnen ermöglicht, gleich Mittelspersonen des Eurosystems für den unmittelbaren Erwerb dieser Anleihen zu agieren.

Mangelnde Nachprüfbarkeit der Einhaltung bestimmter Mindestfristen[↑]

Zu den Garantien, die verhindern sollen, dass der Ankauf von Staatsanleihen gegen das Verbot monetärer Staatsfinanzierung nach Art. 123 Abs. 1 AEUV verstößt, gehört auch die Einhaltung von Mindestfristen zwischen der Ausgabe eines Schuldtitels auf dem Primärmarkt und seinem Ankauf auf dem Sekundärmarkt82. Dem Grunde nach ist im PSPP eine solche Mindestfrist vorgesehen. Nach Art. 4 Abs. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 sind Ankäufe von Neu- und Daueremissionen und marktfähigen Schuldtiteln mit einer Restlaufzeit, die kurz vor oder nach der Fälligkeit des zu begebenden marktfähigen Schuldtitels endet, erst nach Ablauf eines vom EZB-Rat festzulegenden Zeitraums (“Sperrfrist”) zulässig, um die Bildung eines Marktpreises für notenbankfähige Wertpapiere zu ermöglichen.

Näheres über die Ausgestaltung dieser Fristen ist jedoch nicht bekannt. In ihren Stellungnahmen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht haben die EZB und die Deutsche Bundesbank ausgeführt, dass Einzelheiten nicht veröffentlicht würden, um die Bildung eines Marktpreises nicht zu beeinträchtigen. Demgegenüber hat der EuGH betont, dass gerade in Fällen wie dem vorliegenden, in denen ein EU-Organ über ein weites Ermessen verfügt, der gerichtlichen Kontrolle besondere Bedeutung zukommt, weswegen die nach Art. 296 Abs. 2 AEUV vorgeschriebene Begründung so abgefasst werden muss, dass die Betroffenen die Gründe für die getroffene Maßnahme erkennen können und der EuGH seine Kontrolle ausüben kann83.

Vor diesem Hintergrund leuchtet es zwar ein, dass Veröffentlichungen von Einzelheiten der einzuhaltenden Mindestfristen nicht deren Zweck einer Marktpreisbildung zuwiderlaufen dürfen. Das schließt jedoch nicht aus, dass die nach Art. 296 Abs. 2 AEUV geschuldete Begründung zumindest ex post gegeben wird, um eine gerichtliche Überprüfung derjenigen Garantien zu ermöglichen, deren Außerachtlassung zu einer Umgehung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung führte. Da das PSPP mittlerweile seit mehr als zwei Jahren läuft und sein Ende nicht abzusehen ist, ohne dass die EZB ihrer Begründungspflicht insoweit nachgekommen wäre, erscheint es zweifelhaft, ob die gegenwärtige Praxis, nach der mangels bereitgestellter Informationen eine gerichtliche Kontrolle der Einhaltung der Mindestfristen nicht möglich ist, den Konditionen genügt, die der EuGH zur Vermeidung einer Verletzung des Verbots monetärer Staatsfinanzierung entwickelt hat.

Halten von Anleihen bis zur Endfälligkeit[↑]

In seinem “Gauweiler”, Urteil vom 16.06.201584 ist der EuGH davon ausgegangen, dass die Auswirkungen eines Anleihekaufprogramms auf den Anreiz zur Verfolgung einer gesunden Haushaltspolitik durch die Möglichkeit beschränkt würden, die erworbenen Anleihen jederzeit wieder zu verkaufen. Hieraus hat er geschlossen, dass die Folgen, die daraus entstünden, dass diese Anleihen vom Markt genommen würden, potenziell vorübergehender Natur seien. Hieran anknüpfend hat das Bundesverfassungsgericht in seinem OMT, Urteil vom 21.06.2016 festgestellt, dass das in Art. 123 Abs. 1 AEUV enthaltene Umgehungsverbot dann nicht verletzt werde, wenn unter anderem erworbene Schuldtitel nur ausnahmsweise bis zur Endfälligkeit gehalten würden85.

Im Rahmen des PSPP sind angekaufte Staatsanleihen – die Stellungnahmen der EZB und der Deutschen Bundesbank zugrunde gelegt – bislang nicht wieder verkauft worden. Aus Art. 1 des Beschlusses vom 04.03.2015 ergibt sich lediglich, dass das PSPP ein Programm darstellt, in dessen Rahmen die Zentralbanken des Eurosystems notenbankfähige marktfähige Schuldtitel an den Sekundärmärkten unter bestimmten Bedingungen kaufen. Verkäufe sind jedenfalls nicht ausdrücklich vorgesehen. Die EZB und die Deutsche Bundesbank gehen in ihren Stellungnahmen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht zwar davon aus, dass Verkäufe jederzeit rechtlich möglich seien. Der geldpolitische Zweck des Programms könnte jedoch dafür sprechen, dass – jedenfalls während der Laufzeit des Programms – keine Verkäufe stattfinden, da jeder Verkauf die Geldmenge reduzieren würde, deren Erweiterung Ziel des EAPP im Allgemeinen und des PSPP im Besonderen ist. Dementsprechend gehen Deutsche Bundesbank und EZB davon aus, dass in absehbarer Zeit keine Verkäufe von im Rahmen des EAPP erworbenen Vermögenswerten zu erwarten sind86. Die Deutsche Bundesbank hat bislang keine im Rahmen des PSPP erworbenen Vermögenswerte wieder verkauft. Die EZB hat nach eigenem Bekunden bislang lediglich in Ausnahmefällen einzelne Vermögenswerte aus technischen Gründen, zum Beispiel zur Einhaltung einer Obergrenze, veräußert. Entscheidungen, ob Vermögenswerte auch nach Beendigung des Programms verkauft würden, hingen von geldpolitischen Erwägungen ab. Das Bundesverfassungsgericht entnimmt diesen Einlassungen, dass Verkäufe innerhalb des EAPP einschließlich seiner Unterprogramme zwar als rechtlich zulässig erachtet, aber bisher nicht praktiziert werden.

Vor diesem Hintergrund stellt sich – die Übertragbarkeit der Aussagen im Urteil vom 16.06.201587 angenommen – zum einen die Frage, ob die EZB berechtigt ist, die Laufzeit eines Programms beliebig in die Länge zu ziehen und die Verpflichtung aus Art. 18 Abs. 1 ESZB-Satzung für diese Dauer faktisch zu suspendieren. Zum anderen erhebt sich die Frage, wie nach einem Ende des Programms zu verfahren ist. Es erscheint naheliegend, dass in diesem Fall nicht alle Staatsanleihen sofort verkauft werden können, da infolge einer solchen Angebotsschwemme der Markt zusammenbrechen dürfte. Begänne das Eurosystem allerdings auch nach diesem Zeitpunkt nicht damit, die Bestände abzubauen, bedeutete dies, dass die in den Anleihen verkörperten Staatsschulden dauerhaft dem Markt entzogen blieben. Die Staatsschulden wären dann im Eurosystem gebunden und spielten für die Märkte – insbesondere für die Bonitätsbewertung der emittierenden Mitgliedstaaten und damit auch für deren Finanzierungsbedingungen – kaum noch eine Rolle. Sie wären dauerhaft neutralisiert. Auch wenn davon auszugehen ist, dass das Instrument der quantitativen Lockerung dem Eurosystem grundsätzlich zur Verfügung stehen muss und das Halten einer Anleihe bis zur Endfälligkeit durch Art. 18 Abs. 1 ESZB-Satzung nicht kategorisch ausgeschlossen wird, wäre das Regel-Ausnahme-Verhältnis von Verkauf und Halten bis zur Endfälligkeit in sein Gegenteil verkehrt. Es liegt nahe, dass in diesem Fall den Staaten der Anreiz genommen wäre, eine gesunde Haushaltspolitik zu verfolgen.

Erwerb von Anleihen mit negativer Rendite[↑]

Nach Art. 3 Abs. 5 des PSPP-Beschlusses vom 04.03.2015 ist der Ankauf nominaler marktfähiger Schuldtitel mit negativer Endfälligkeitsrendite über dem Zinssatz für die Einlagefazilität (derzeit -0,4 %) grundsätzlich zulässig; seit dem 1.01.2017 sind sogar Ankäufe von Wertpapieren mit einer Endfälligkeitsrendite unterhalb dieses Zinssatzes grundsätzlich zugelassen. Durch die Zulassung negativer Endfälligkeitsrenditen und deren Kopplung an den Zinssatz der Einlagefazilität werden aktuell Staatsanleihen, die mindestens mit -0,4 % und damit deutlich im negativen Bereich rentieren, im Rahmen des PSPP angekauft. Dies hat zur Folge, dass sich Mitgliedstaaten, die negativ rentierliche Anleihen platzieren, über die Anleihen nicht nur rückzahlbares Geld am Kapitalmarkt leihen, sondern aufgrund der Negativrendite auch nominell Gewinne erzielen. Da aufgrund der Rahmenbedingungen des PSPP bei Emittenten und übrigen Marktteilnehmern möglicherweise die gesicherte Erwartung besteht, dass Staatsanleihen bis zur Ankaufobergrenze erworben werden, kann man davon auszugehen, dass die negativen Zinssätze an die auf dem Sekundärmarkt ankaufenden nationalen Zentralbanken weitergereicht werden, der von den Mitgliedstaaten durch Ausgabe negativ rentierlicher Anleihen erzielte Gewinn mithin von den nationalen Zentralbanken finanziert wird. Das Ziel von Art. 123 AEUV würde dadurch konterkariert, weil dieses Vorgehen aufgrund der Negativverzinsung die nationalen Haushalte entlastet und erhebliche Anreize zur Aufnahme von Krediten setzt. Demgegenüber kann auch nicht darauf verwiesen werden, dass jedem Anleihekauf auf dem Sekundärmarkt ein Verlustrisiko innewohnt, da die hierauf bezogenen Erwägungen des EuGH88 kursbedingte Verlustrisiken betreffen, während vorliegend aufgrund der Negativverzinsung Verlusteintritte und entsprechende Entlastungseffekte für die Haushalte der Emittenten von vorneherein feststehen.

Überschreitung des Mandats der EZB[↑]

Art. 119 und Art. 127 ff. AEUV sowie Art. 17 ff. ESZB-Satzung enthalten grundsätzlich ein auf die Währungspolitik beschränktes Mandat für das ESZB im Allgemeinen und die EZB im Besonderen89. Daneben ist es dem ESZB lediglich erlaubt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen. Nach diesen Grundsätzen ist zweifelhaft, ob der PSPP-Beschluss wegen seines Volumens und wegen des mehr als zwei Jahre andauernden Vollzuges und der dadurch bewirkten Auswirkungen noch als vom Mandat der EZB gedeckt angesehen werden kann.

Beschränktes Mandat für die Währungspolitik[↑]

Für die Zuständigkeiten des ESZB gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung. Nach dem Vertrag über die Europäische Union und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union ist die EZB für die Währungspolitik zuständig. Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik liegt bis auf einzelne Fälle hingegen bei den Mitgliedstaaten.

Unabhängigkeit der EZB und Demokratieprinzip[↑]

Die Zuständigkeitsverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten folgt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV). Dies gilt auch für Aufgaben und Befugnisse, die die Verträge dem ESZB zuweisen, das aus der EZB und den nationalen Zentralbanken besteht (Art. 282 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Dieses Mandat muss, um demokratischen Anforderungen zu genügen, eng begrenzt sein. Die Beachtung seiner Grenzen unterliegt in vollem Umfang gerichtlicher Kontrolle; diese obliegt zuvörderst dem EuGH, dessen Aufgabe es ist, die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung der Verträge zu sichern (Art.19 Abs. 1 EUV).

Die Unabhängigkeit, die die EZB und die nationalen Notenbanken bei der Ausübung der ihnen übertragenen Befugnisse genießen (Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV sowie Art. 88 Satz 2 GG), stellt eine Durchbrechung der Anforderungen an die demokratische Legitimation politischer Entscheidungen dar. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt festgestellt, dass die mit der Übertragung währungspolitischer Kompetenzen auf eine unabhängige Europäische Zentralbank einhergehenden Einflussknicke mit demokratischen Grundsätzen noch vereinbar sind, weil sie der erprobten und wissenschaftlich belegten Besonderheit der Währungspolitik Rechnung trägt, dass eine unabhängige Zentralbank den Geldwert und damit die allgemeine ökonomische Grundlage für die staatliche Haushaltspolitik eher sichert als Organe, die in ihrem Handeln von Geldmenge und Geldwert abhängen und auf die kurzfristige Zustimmung politischer Kräfte angewiesen sind. Diese verfassungsrechtliche Billigung der Unabhängigkeit der EZB begründet jedoch die Notwendigkeit restriktiver Auslegung ihres Mandats. Dieses ist auf den Bereich einer vorrangig stabilitätsorientierten Geldpolitik beschränkt und lässt sich nicht auf andere Politikbereiche übertragen90.

Die Unabhängigkeit der EZB steht einer gerichtlichen Kontrolle bei der Abgrenzung ihrer Zuständigkeiten nicht entgegen91. Vielmehr kommt in Fällen, in denen ein Unionsorgan über ein weites Ermessen verfügt, der Kontrolle der Einhaltung bestimmter verfahrensrechtlicher Garantien wesentliche Bedeutung zu92.

Die von Art. 130, Art. 282 Abs. 3 Sätze 3 und 4 AEUV gewährleistete Unabhängigkeit bezieht sich nur auf die der EZB durch die Verträge eingeräumten Befugnisse und deren inhaltliche Ausgestaltung, nicht aber auf die Bestimmung von Umfang und Reichweite ihres Mandats. Gemäß dem in Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 EUV niedergelegten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung hat das ESZB innerhalb der Grenzen der Befugnisse zu handeln, die ihm das Primärrecht verleiht, und es kann daher nicht in gültiger Weise ein Programm beschließen und durchführen, das über den Bereich hinausgeht, der der Währungspolitik durch das Primärrecht zugewiesen wird93.

Beschränkung auf die Währungspolitik[↑]

Nach Art. 3 Abs. 1 Buchstabe c AEUV besitzt die Europäische Union für die Mitgliedstaaten der Eurozone die ausschließliche Zuständigkeit im Bereich der Währungspolitik. Zwar definieren die Verträge weder den Begriff der Währungspolitik noch den Begriff der Geldpolitik (vgl. Art. 119 Abs. 2 AEUV)94. Diese Zuständigkeit wird jedoch durch den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union und die ESZB-Satzung konkretisiert.

Vorrangiges Ziel des ESZB ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten (Art. 127 Abs. 1 Satz 1, Art. 282 Abs. 2 Satz 2 AEUV). Grundlegende Aufgaben des Systems sind nach Art. 127 Abs. 2 AEUV die Festlegung und Ausführung der Geldpolitik (1. Spiegelstrich), die Durchführung von Devisengeschäften (2. Spiegelstrich), das Halten und Verwalten der offiziellen Währungsreserven der Mitgliedstaaten (3. Spiegelstrich) sowie die Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme (4. Spiegelstrich). Die ESZB-Satzung konkretisiert in ihrem Kapitel IV die währungspolitischen Aufgaben und Operationen des ESZB und ermächtigt dieses zur Eröffnung von Konten (Art. 17 ESZB-Satzung), zu Offenmarkt- und Kreditgeschäften (Art. 18 ESZB-Satzung), zur Festlegung von Mindestreserven (Art.19 ESZB-Satzung) und zur Anwendung anderer Instrumente der Geldpolitik (Art.20 ESZB-Satzung). Nach Art. 22 ESZB-Satzung können die EZB und die nationalen Zentralbanken ferner Einrichtungen zur Verfügung stellen beziehungsweise kann die EZB Verordnungen erlassen, um effiziente und zuverlässige Verrechnungs- und Zahlungssysteme innerhalb der Union und im Verkehr mit dritten Ländern zu gewährleisten. Art. 23 ESZB-Satzung ermächtigt sie zu Geschäften mit Drittstaaten und internationalen Organisationen, Art. 24 ESZB-Satzung zu sonstigen fiskalischen Hilfsgeschäften.

Abgrenzung von Währungs- und Wirtschaftspolitik[↑]

Die Währungspolitik ist nach Wortlaut, Systematik und Zielsetzung der Verträge insbesondere von der primär den Mitgliedstaaten zustehenden Wirtschaftspolitik abzugrenzen. Dabei kommt es auf die objektiv zu bestimmende Zielsetzung einer Maßnahme, die zur Erreichung dieses Ziels gewählten Mittel sowie ihre Verbindung zu anderen Regelungen an. Für die kompetenzielle Einordnung ist demnach zum einen entscheidend, ob die Maßnahme unmittelbar wirtschaftspolitische Ziele verfolgt. In der Rechtssache Pringle hat der EuGH dies für den ESM bejaht, weil dieser die Stabilisierung des Euro-Währungsgebietes insgesamt zum Ziel habe. Eine solche Maßnahme könne nicht allein deshalb einer währungspolitischen Maßnahme gleichgestellt werden, weil sie mittelbare Auswirkungen auf die Stabilität des Euro haben könne95. In der Rechtssache Gauweiler hat der EuGH seine diesbezügliche Rechtsauffassung wiederholt, aber darauf hingewiesen, dass ein Programm, das in gewissem Maße wirtschaftspolitische Ziele begünstigen könne, nicht bereits deswegen als wirtschaftspolitische Maßnahme einzustufen sei, da sich aus Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 und Art. 282 Abs. 2 AEUV ergebe, dass das ESZB ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union unterstützen dürfe96.

Für die Kompetenzabgrenzung kommt es jedoch nicht nur auf die Zielsetzung, sondern auch auf die zur Zielerreichung gewählten Mittel und ihre Effekte an. Nach der Rechtsprechung des EuGH sind Maßnahmen der Währungspolitik etwa die Festsetzung der Leitzinssätze für das Euro-Währungsgebiet und die Ausgabe von Euro-Münzen oder -Banknoten97. Dagegen gehört die Gewährung von Finanzhilfen “offenkundig” nicht zur Währungspolitik98. Wenn und soweit das ESZB Finanzhilfen gewährt, betreibt es daher eine der Europäischen Union untersagte Wirtschaftspolitik.

Schließlich kommt es auf die Verbindung der einzuordnenden Maßnahme zu sonstigen Regelungen an. Insbesondere können Bezugnahmen einer Maßnahme auf andere Regelungen und die Einbettung der Maßnahme in eine aus mehreren Einzelmaßnahmen bestehende Gesamtregelung die Zugehörigkeit zur Wirtschafts- beziehungsweise Währungspolitik indizieren. So hat der EuGH mit Blick auf den ESM darauf abgestellt, dass der auf den Abschluss des ESM-Vertrages gerichtete Beschluss 2011/199 des Europäischen Rates vom 25.03.2011 wegen seiner Bezugnahme auf die wirtschaftspolitischen Bestimmungen des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie die Sekundärrechtsakte des sogenannten Six-Packs als ein ergänzender Teil des neuen Regelungsrahmens für die Verstärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung der Union anzusehen sei und für eine Zugehörigkeit des ESM zum Bereich der Wirtschaftspolitik spreche99.

In der Rechtssache Gauweiler hat der EuGH betont, dass gemäß Art. 119 Abs. 2 AEUV und Art. 127 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 5 Abs. 4 EUV ein zur Währungspolitik gehörendes Programm für den Ankauf von Anleihen nur in gültiger Weise beschlossen und durchgeführt werden könne, wenn die von ihm umfassten Maßnahmen in Anbetracht der Ziele dieser Politik verhältnismäßig seien100. Zwar räumte der EuGH dem ESZB im Hinblick auf das OMT-Programm einen weiten Ermessensspielraum ein, da es insoweit Entscheidungen technischer Natur betreffe und komplexe Prognosen und Beurteilungen vornehmen müsse101. Zugleich betonte der EuGH aber, dass in Fällen, in denen ein EU-Organ über ein weites Ermessen verfüge, der Kontrolle der Einhaltung bestimmter verfahrensrechtlicher Garantien wesentliche Bedeutung zukomme. Zu diesen Garantien gehöre die Verpflichtung des ESZB, sorgfältig und unparteiisch alle relevanten Gesichtspunkte des Einzelfalls zu untersuchen und seine Entscheidungen hinreichend zu begründen102.

Die Kontrolle der Haushaltspolitik ist jedenfalls nicht Bestandteil der Währungspolitik. Die Verträge sehen eine Einbindung des ESZB in die Wirtschafts- und Haushaltspolitik nur in sehr begrenztem Umfang vor, nämlich bei der Anhörung im Defizitverfahren (Art. 126 Abs. 14 Unterabsatz 2 AEUV). Vergleichbares gilt, soweit im Zuge der Finanz- und Staatsschuldenkrise auf sekundärrechtlicher Ebene103 sowie außerhalb des Unionsrechts (vgl. Art. 12 Abs. 1 Satz 2 SBVerfG-Vertrag) Möglichkeiten geschaffen worden sind, einen Vertreter der EZB an Überwachungsmissionen der sogenannten Troika zu beteiligen104. Auf die primärrechtliche Zuständigkeitsverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten hat dies jedoch offenkundig keine Auswirkungen.

Bloße Unterstützung der Wirtschaftspolitik[↑]

Die Zuständigkeit für die Wirtschaftspolitik im Sinne des Titels VIII des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union liegt – soweit sie über der Union ausdrücklich zugewiesene Sonderzuständigkeiten (z.B. Art. 121, Art. 122, Art. 126 AEUV) hinausgeht – bei den Mitgliedstaaten. Sie sind namentlich für die Festlegung der Ziele und die Wahl der Instrumente der Wirtschaftspolitik zuständig (Art. 5 Abs. 1, Art. 120 ff. AEUV). Die Rolle der Union ist insoweit gemäß Art. 2 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 AEUV auf den Erlass von Koordinierungsmaßnahmen beschränkt105. Das ESZB ist lediglich befugt, die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Union zu unterstützen, soweit dies ohne Beeinträchtigung des Ziels der Preisstabilität möglich ist (Art. 119 Abs. 2, Art. 127 Abs. 1 Satz 2, Art. 282 Abs. 2 Satz 3 AEUV)106. Die Befugnis zur Unterstützung der allgemeinen Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten auf unionaler Ebene (Art. 127 Abs. 1 Satz 2 AEUV) rechtfertigt eine Wirtschaftslenkung durch das Eurosystem nicht.

Zur Gültigkeit des PSPP-Beschlusses[↑]

Nach diesen Grundsätzen gibt es gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass der PSPP-Beschluss aufgrund seines Volumens und wegen seines mehr als zwei Jahre dauernden Vollzugs vom Mandat der EZB nicht gedeckt ist. Aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts könnte er sich auf der Grundlage einer Gesamtschau der maßgeblichen Abgrenzungskriterien nicht mehr als währungspolitische, sondern als überwiegend wirtschaftspolitische Maßnahme darstellen. Zwar hat das PSPP eine erklärte währungspolitische Zielsetzung und bedient sich zur Verfolgung dieses Ziels geldpolitischer Mittel; jedoch sind die wirtschaftspolitischen Auswirkungen aufgrund des Volumens des PSPP und der damit verbundenen Voraussehbarkeit des Ankaufs von Staatsanleihen bereits unmittelbar im Programm selbst angelegt. Damit könnte sich das PSPP in Bezug auf die ihm zugrundeliegende währungspolitische Zielsetzung als unverhältnismäßig erweisen. Zudem lassen die Beschlüsse, die die Grundlage des Programms bilden, eine nachvollziehbare Begründung vermissen, die es erlauben würde, während des mehrere Jahre umfassenden Vollzugs der Beschlüsse die fortdauernde Erforderlichkeit des Programms laufend zu überprüfen.

Der PSPP-Beschluss ist als Teil einer einheitlichen Geldpolitik konzipiert, die nach Angaben der EZB Deflationstendenzen in der Eurozone begegnen und die Inflation auf einen Wert von unter, aber nahe 2 % anheben soll. Nach Einschätzung der EZB sind die bis zur Beschlussfassung umgesetzten geldpolitischen Maßnahmen hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Die meisten Indikatoren sprächen zu diesem Zeitpunkt für eine vorhandene und erwartete Inflation im Euro-Währungsgebiet (Gesamtinflationsindikatoren und um die Auswirkungen volatiler Komponenten wie Energie und Nahrungsmittel bereinigte Kerninflationsindikatoren) auf historischem Tiefststand und für die verstärkte Möglichkeit von Zweitrundeneffekten auf die Lohn- und Preissetzung aufgrund des starken Rückgangs der Ölpreise107.

Angesichts dieser Risiken besteht das erklärte Ziel des PSPP darin, die in Bezug auf die Preisentwicklung bestehenden Risiken durch eine weitere Lockerung der monetären und finanziellen Bedingungen aufzufangen, hierin eingeschlossen jene, die die Finanzierungsbedingungen für private Haushalte und nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften im Euro-Währungsgebiet betreffen. Die EZB verbindet dies mit der Erwartung, dass das PSPP den Konsum und die Investitionsausgaben im Euro-Währungsgebiet insgesamt fördern und somit dazu beitragen werde, die Inflationsraten mittelfristig wieder einem Niveau von unter, aber nahe 2 % anzunähern. Das PSPP sei ein Instrument mit hohem Transmissionspotenzial für die Realwirtschaft in einem Umfeld, in dem die Leitzinsen der EZB ihre Untergrenze erreicht und die auf Vermögenswerte des privaten Sektors fokussierten Ankaufprogramme zwar messbare, jedoch unzureichende Wirkung gezeigt hätten, um den Risiken einer schwindenden Preisstabilität zu begegnen. Dank der Portfolioumschichtungswirkung werde das erhebliche Ankaufvolumen des PSPP dazu beitragen, das zugrundeliegende geldpolitische Ziel zu erreichen, mehr Liquidität am Interbankenmarkt bereitzustellen und die Kreditvergabe an die Realwirtschaft im Euro-Währungsgebiet zu erhöhen108.

Das Ziel des PSPP, die Inflationsrate auf knapp 2 % steigern zu wollen, stellt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts eine grundsätzlich zulässige Konkretisierung der Aufgabe dar, die Preisstabilität zu sichern. Auch die Gewährleistung des geldpolitischen Transmissionsmechanismus gehört zur Geldpolitik109. Da die Inflationsrate maßgeblich von dem Ausgabeverhalten privater Haushalte und der Realwirtschaft abhängt, kommt die Erhöhung der Liquidität der Geschäftsbanken und ihrer Kunden als taugliches Zwischenziel auf dem Weg zur Beeinflussung der Preissteigerung in Betracht.

Gleiches gilt für die eingesetzten Mittel: Anleiheankäufe sind dem ESZB gemäß Art. 18.1 ESZB-Satzung ausdrücklich erlaubt. Daher gehören auch Anleihekaufprogramme im Grundsatz zu den kompetenzgemäßen Mitteln der Geldpolitik110.

Zweifelhaft ist indes nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts, ob mit der Berücksichtigung der Zielsetzung einer Maßnahme und der gewählten Mittel allein allerdings eine Abgrenzung zwischen der Währungs- und Wirtschaftspolitik und eine Bestimmung der Grenzen des Mandats des Eurosystems möglich ist. Zwar sind nur mittelbare wirtschaftspolitische Auswirkungen währungspolitischer Maßnahmen nicht per se geeignet, die in Rede stehende Maßnahme insgesamt dem Bereich der Wirtschaftspolitik zuzuordnen111. Vom Vorliegen “mittelbarer Auswirkungen” kann indes nur dann gesprochen werden, wenn diese lediglich eine durch weitere Zwischenschritte verbundene, nicht sicher vorhersehbare Konsequenz der angegriffenen Maßnahme sind. Von einer “mittelbaren” wirtschaftspolitischen Wirkung kann jedoch möglicherweise dann nicht mehr gesprochen werden, wenn wirtschaftspolitische Effekte einer Maßnahme intendiert oder zumindest bewusst in Kauf genommen werden und ihnen ein mit der währungspolitischen Zielsetzung jedenfalls vergleichbares Gewicht zukommt. Die Akzeptanz der von den zuständigen EU-Organen oder -Einrichtungen angegebenen Zielsetzungen, verbunden mit der Anerkennung weiter Beurteilungsspielräume dieser Stellen und einer Zurücknahme der gerichtlichen Kontrolldichte erscheint geeignet, den Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union eine eigenständige Disposition über die Reichweite der ihnen von den Mitgliedstaaten zur Ausübung überlassenen Kompetenzen zu ermöglichen112. Ein solches Kompetenzverständnis trägt dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Notwendigkeit restriktiver Auslegung des Mandats der EZB nicht hinreichend Rechnung. Es bedarf vielmehr einer wertenden Gesamtbetrachtung, die auch gegen die erklärte Zielsetzung sprechende Gesichtspunkte einbezieht113.

Das PSPP hat über die erklärte währungspolitische Zielsetzung hinaus und unabhängig vom Grad seiner Zielerreichung erhebliche wirtschaftspolitische Auswirkungen. Allein aufgrund seines Volumens erscheinen seine wirtschaftslenkenden Effekte als zwangsläufige Folgen einer geldpolitischen Zielsetzung. Das PSPP greift in die Bilanzstrukturen der Geschäftsbanken ein, indem es auch risikobehaftete Anleihen von Mitgliedstaaten in großem Umfang aus deren Bilanzen in die Bilanzen von EZB und nationalen Zentralbanken überträgt. Dies verbessert die wirtschaftliche Situation der Banken erheblich und erhöht ihre Bonität. Die Banken können auf diese Weise riskante Papiere an das Eurosystem verkaufen, die sie ansonsten nicht oder nur unter Verlusten hätten abstoßen können. Die dadurch induzierte faktische wirtschaftspolitische Präponderanz führt im Ergebnis möglicherweise dazu, dass die EZB wirtschaftslenkend tätig wird und so die Kompetenzverteilung des Titels VIII des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union unterläuft.

Das PSPP verbessert zudem die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedstaaten. Diese können sich zu deutlich günstigeren Konditionen Kredite am Kapitalmarkt verschaffen, als dies ohne das Programm der Fall wäre. Zwar wirkt die Geldpolitik regelmäßig auf Zinssätze und Refinanzierungsbedingungen der Banken ein, was immer auch Konsequenzen für die Finanzierungsbedingungen der Haushalte der Mitgliedstaaten hat114; auch sieht Art. 18 ESZB-Satzung den Ankauf von Staatsanleihen als zulässiges Mittel der Geldpolitik ausdrücklich vor110. Es stellt sich die Frage, inwieweit das besonders hohe Volumen des PSPP und die damit verbundenen ganz erheblichen wirtschaftspolitischen Effekte im soeben beschriebenen Sinne dazu führen können, dass dieses Programm qualitativ als vorrangig wirtschaftspolitisch einzuordnen ist. Bei einem Volumen von durchschnittlich zunächst 48 Milliarden Euro pro Monat ab März 2015 und 64 Milliarden Euro pro Monat ab April 2016 erscheint die Einwirkung auf die Refinanzierungsbedingungen der einzelnen Mitgliedstaaten als eine bewusst in Kauf genommene Konsequenz des PSPP, die auch so gewichtig ist, dass die geldpolitischen Zielsetzungen daneben in den Hintergrund treten dürften. Dies gilt umso mehr, als über den Ankauf der Staatsanleihen – wie dargelegt – tatsächlich weitgehende Gewissheit herrscht und sich die Mitgliedstaaten der Eurozone über die durch die Anleihekäufe bewirkte Verbesserung ihrer Refinanzierungsbedingungen im Klaren sind. Für die EZB dürfte darüber hinaus vorhersehbar sein, dass die Staaten ihre Neuverschuldung erhöhen werden, um durch Investitionsprogramme die Wirtschaft in Schwung zu bringen; das ist, wie bereits ausgeführt, auch überwiegend geschehen. Die wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP könnten damit nicht nur als mittelbare Folge währungspolitischer Zielsetzungen erscheinen, sondern als zumindest gleichgewichtiger Zweck des Programms.

Die tatsächlichen Auswirkungen des Ankaufs von Staatsanleihen im Rahmen des PSPP auf die Entwicklung der Inflationsrate in der Eurozone ist nicht quantifiziert. Demgegenüber hat das PSPP jedenfalls bewirkt, dass, wie dargelegt, die Mitgliedstaaten der Eurozone die Emission niedrig verzinster Staatsanleihen gezielt als Mittel ihrer Haushaltspolitik einsetzen können und der Betrieb der Geschäftsbanken faktisch subventioniert wird. Vor dem Hintergrund dieser erheblichen wirtschaftspolitischen Effekte ist fraglich, ob die gewählten Maßnahmen zur Erreichung der angegebenen währungspolitischen Zielsetzung noch verhältnismäßig sind. Verhältnismäßig wären diese Effekte wohl nur, wenn die EZB sie erkennbar mit den wirtschaftspolitischen Auswirkungen des PSPP abgewogen hätte. Deshalb spricht viel dafür, dass die Hinnahme kompetenziell problematischer wirtschaftspolitischer Wirkungen des PSPP sich im Hinblick auf den damit verfolgten legitimen währungspolitischen Zweck als unverhältnismäßig darstellen könnte.

Im Übrigen fehlt es auch an einer spezifischen Begründung in den Beschlüssen, die die Grundlage des Programms und seines Vollzugs bilden. Zwar hat die EZB fortlaufend die Relevanz des PSPP für die Erreichung des von ihr angestrebten Inflationsziels betont. Eine nähere Begründung für Erforderlichkeit, Ausmaß und Dauer der wirtschaftspolitischen Effekte des Programms hat sie jedoch nicht gegeben; insbesondere fehlt es an einer Abwägung der beabsichtigten währungspolitischen Wirkungen des PSPP mit den zu erwartenden zusätzlichen wirtschaftspolitischen Effekten. Dies hat auch zur Folge, dass die Bestimmung des Zeitpunkts, zu dem eine Beendigung des Programms zu erwarten ist, zumindest erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht wird.

Haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages[↑]

Die Vorlagefrage 5 ist entscheidungserheblich insoweit, als die Beschwerdeführer die Untätigkeit von Bundestag und Bundesregierung mit Blick auf eine mögliche Verletzung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG rügen, weil das PSPP zu erheblichen Risiken für den Bundeshaushalt führe und die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages berühre.

Der Ankauf von Staatsanleihen durch das Eurosystem ist grundsätzlich geeignet, zu haushaltsbedeutsamen Ausgaben oder Einnahmeausfällen zu führen. Offenmarktgeschäften wohnt stets ein Verlustrisiko inne115. Bereits ein teilweiser Ausfall der Staatsanleihen beeinträchtigte nicht nur den an den Bund abzuführenden Reingewinn (vgl. § 27 BBankG), sondern könnte auch zu einem negativen Eigenkapital der Deutschen Bundesbank führen. Dies wäre, jedenfalls im Falle seiner Verfestigung, geeignet, das Vertrauen in die Leistungsfähigkeit der Deutschen Bundesbank zu erschüttern, das unabdingbare Voraussetzung ihrer Funktionsfähigkeit ist116. Entsprechendes gilt für die EZB, für die eine Regelung der Verlustzuweisung nur insoweit besteht, als Verluste aus einem allgemeinen Reservefonds und aus den monetären Einkünften ausgeglichen werden können (vgl. Art. 33.2 ESZB-Satzung). Eine Regelung für den Ausgleich darüber hinausgehender Verluste besteht hingegen nicht117.

Die Bundesrepublik Deutschland ist verfassungsrechtlich verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank zu gewährleisten. Art. 88 Satz 1 GG enthält eine institutionelle Garantie, die sich nicht darin erschöpft, die bloße Existenz der Deutschen Bundesbank zu statuieren. Sie umfasst vielmehr auch die Verpflichtung, diese so auszustatten, dass sie ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben, die auch durch Art. 88 Satz 2 GG determiniert werden, erfüllen kann. Insofern folgt aus Art. 88 GG auch eine Anstaltslast, die die Bundesrepublik Deutschland als Anstaltsträger verpflichtet, die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 2 BBankG) zu gewährleisten. Ist die Funktionsfähigkeit der Deutschen Bundesbank daher aufgrund eines nicht hinreichenden oder sogar negativen Nettoeigenkapitals gefährdet, kann die Bundesrepublik Deutschland verpflichtet sein, Kapital nachzuschießen. Das kann im Übrigen auch unionsrechtlich geboten sein118.

EZB und Deutsche Bundesbank haben in ihren Stellungnahmen gegenüber dem Bundesverfassungsgericht dargelegt, dass in Bezug auf das PSPP auf der Grundlage von Art. 32.4 ESZB-Satzung eine differenzierte Risikoteilung zwischen der EZB und den nationalen Zentralbanken vorgenommen wird119:

  • Bei Schuldtiteln nationaler Emittenten, die von den nationalen Zentralbanken erworben werden – das heißt bei 80 % der erworbenen Schuldtitel – wird keine Risikoteilung vorgenommen.
  • Bei denjenigen Schuldtiteln nationaler Emittenten, die von der EZB erworben werden – das heißt 10 % der erworbenen Schuldtitel – findet eine Risikoteilung nur über die an die nationalen Zentralbanken auszuschüttenden Einkünfte statt (Art. 32.5 ESZB-Satzung). Verluste der EZB aus Ankäufen im Rahmen des PSPP können sich bei den nationalen Zentralbanken damit nur insofern auswirken, als die diesen zustehenden Anteile an den monetären Einkünften gekürzt werden oder ganz entfallen (Art. 33.2 ESZB-Satzung). Dabei ist unklar, was geschieht, wenn die Anteile am Verlust die Anteile am Gewinn übersteigen sollten.
  • Hinsichtlich der von internationalen Emittenten begebenen Anleihen, die im Rahmen des PSPP erworben werden, findet eine vollständige Risikoteilung statt. Verluste einer nationalen Zentralbank werden auf alle nationalen Zentralbanken des Eurosystems entsprechend dem Kapitalschlüssel verteilt.

Bedeutung für die Verfassungsidentität[↑]

Ob auf der Basis dieser Risikoteilung das durch Art.20 Abs. 1 und Abs. 2 GG in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Budgetrecht des Deutschen Bundestages und dessen haushaltspolitische Gesamtverantwortung durch den PSPP-Beschluss oder seine Umsetzung im Hinblick auf mögliche Verluste der Deutschen Bundesbank berührt werden können, ist derzeit nicht sicher absehbar.

Eine Verletzung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes käme aber in Betracht, wenn durch den PSPP-Beschluss ein Mechanismus begründet würde, der auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen Dritter mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen hinausliefe120, so dass aufgrund dieses Mechanismus der Deutsche Bundestag nicht “Herr seiner Beschlüsse” bliebe und sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könnte121.

Die Beschwerdeführer haben insoweit plausibel dargelegt, dass in den rechtlichen Grundlagen des ESZB eine Änderung der Risikoverteilung hin zu einer gemeinschaftlichen Haftung auch für die 80 % der angekauften Schuldtitel angelegt sei, die die nationalen Zentralbanken von nationalen Emittenten ihres eigenen Staates erwerben und für die aktuell eine gemeinschaftliche Haftung nicht vorgesehen ist. Bei dem Ausfall von Anleihen einer Zentralregierung sei es naheliegend, wenn nicht sogar zwingend, dass der EZB-Rat darauf mit einem Beschluss nach Art. 32.4 ESZB-Satzung reagiere, der eine volle Risikoteilung bewirke. Das laufe auf eine Umverteilung von Risiken bisher nicht bekannter Größenordnung hinaus, für die die EZB kein Mandat habe.

Eine unbegrenzte Risikoteilung innerhalb des Eurosystems und daraus resultierende Risiken für die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken würden eine Verletzung der Verfassungsidentität im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG bedeuten, wenn sie eine Rekapitalisierung der nationalen Zentralbanken mit Haushaltsmitteln in einem Umfang erforderlich machen können, wie sie das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtsprechung zu EFSF und ESM an die Zustimmung des Deutschen Bundestages gebunden hat122. Es kommt mithin für den Erfolg der Verfassungsbeschwerden darauf an, ob eine solche Risikoteilung nach dem Primärrecht ausgeschlossen werden kann.

Verlustausgleich im ESZB[↑]

Nach Art. 32.4 ESZB-Satzung kann der EZB-Rat beschließen, dass die nationalen Zentralbanken für spezifische Verluste aus für das ESZB unternommenen währungspolitischen Operationen entschädigt werden. Das kann negative Auswirkungen auf die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken haben und diese verpflichten, ihre Rückstellungen entsprechend zu erhöhen123. So stockte die Deutsche Bundesbank im Geschäftsjahr 2016 für die Risikovorsorge ihre Wagnisrückstellung um 1, 75 Milliarden Euro auf 15, 35 Milliarden Euro auf. Die Aufstockung wurde damit begründet, dass sich aus den Entscheidungen des EZB-Rats im Geschäftsjahr 2016 zur Ausweitung des EAPP sowie zum CSPP für die Deutsche Bundesbank zusätzliche Kreditrisiken ergeben hätten, die nur zum Teil durch die rückläufigen Ausfallrisiken aus den Wertpapieren des abgeschlossenen SMP ausgeglichen werden. Zugleich erwartet die Deutsche Bundesbank für den Jahresabschluss 2017 eine weitere Aufstockung der Risikovorsorge124.

Die Beschlussfassung des EZB-Rats über Art und Umfang der Risikoteilung zwischen den Mitgliedern des ESZB ist primärrechtlich kaum determiniert. Das könnte eine Änderung der Regelungen zur Risikoteilung innerhalb des Eurosystems durch den EZB-Rat ermöglichen, aus der sich Risiken für die Gewinn- und Verlustrechnung der nationalen Zentralbanken und darüber hinaus für die haushaltspolitische Gesamtverantwortung der nationalen Parlamente ergeben können. Da eine entsprechende Risikoteilung bei früheren Programmen bereits praktiziert worden ist125, erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der EZB-Rat auch für den Bereich des PSPP eine volle Risikoteilung beschließen könnte.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob eine unbegrenzte Risikoverteilung bei Ausfällen von Anleihen der Zentralregierungen und ihnen gleichgestellter Emittenten zwischen den nationalen Zentralbanken des Eurosystems gegen Art. 123 und Art. 125 AEUV sowie gegen Art. 4 Abs. 2 EUV (i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG) verstieße.

Aussetzung der Verfahren[↑]

Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfahren bis zur Entscheidung des EuGH gemäß § 33 Abs. 1 BVerfGG ausgesetzt.

Das Bundesverfassungsgericht beantragt die Durchführung des beschleunigten Verfahrens gemäß Art. 105 der Verfahrensordnung des EuGH, weil die Art der Rechtssache ihre rasche Erledigung erfordert. Dies ist wegen des hohen Volumens und der damit verbundenen, schwer rückgängig zu machenden Wirkungen des PSPP der Fall. Außerdem haben einige Beschwerdeführer einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 32 Abs. 1 BVerfGG mit dem Ziel gestellt, der Deutschen Bundesbank angesichts des bereits aufgelaufenen Volumens die weitere Teilnahme am PSPP zu untersagen und der Bundesregierung aufzugeben, auf die Beendigung der Beteiligung der Deutschen Bundesbank an dem EAPP-Programm hinzuwirken.

Nach Abschluss des Vorabentscheidungsverfahrens wird das Bundesverfassungsgericht die Verfahren von Amts wegen fortsetzen.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. Juli 2017 – 2 BvR 859/15, 2 BvR 980/16, 2 BvR 2006/15 und 2 BvR 1651/15

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 18. Juli 2017 – 2 BvR 859/152 BvR 980/16 – 2 BvR 2006 – /15 – 2 BvR 1651/15

  1. vgl. EZB, Pressemitteilung vom 22.01.2015; vgl. auch dritter Erwägungsgrund des Beschlusses (EU) 2015/774 der Europäischen Zentralbank vom 04.03.2015 über ein Programm zum Ankauf von Wertpapieren des öffentlichen Sektors an den Sekundärmärkten [EZB/2015/10], ABl [EU] Nr. L 121 vom 14.05.2015, S.20
  2. ABl (EU) Nr. L 121 vom 11.05.2016, S. 24
  3. vgl. EZB, Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 08.12 2016, Antworten auf Fragen sechs, sieben und zehn
  4. vgl. zuletzt EZB, Pressemitteilung vom 08.12.2016; vgl. auch Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juni 2016, S. 32; EZB, Pressemitteilung vom 21.07.2016; siebter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 4. März 2015
  5. vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Mai 2017, S. 28
  6. vgl. EZB, Pressemitteilung vom 08.12 2016
  7. vierter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015
  8. vgl. EZB, Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 08.12 2016, https://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2016/html/is161208.en.html
  9. seit dem 16.03.2016 -0,4 %) ((vgl. http://www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_rates/html/index.en.html
  10. achter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015
  11. vgl. EZB, Einleitende Bemerkungen zur Pressekonferenz vom 08.12 2016
  12. vgl. http://www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_rates/html/index.en.html
  13. vgl. EZB, Pressemitteilung vom 10.03.2016
  14. vgl. EZB, Pressemitteilung vom 22.01.2015
  15. vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Juni 2016, S. 32, Fn. 4
  16. vgl. BVerfGE 89, 155, 171 f.; 123, 267, 330 ff., 340 ff.; 129, 124, 167 ff.; 132, 195, 238 Rn. 104; 134, 366, 396 Rn. 51; 135, 317, 386 Rn. 125; 142, 123, 189 Rn. 123
  17. vgl. BVerfGE 89, 155, 187; 123, 267, 340 f.; 129, 124, 169, 177; 132, 195, 238 Rn. 104; 135, 317, 386 Rn. 125; 142, 123, 190 Rn. 126
  18. vgl. BVerfGE 129, 124, 168; 134, 366, 396 f. Rn. 52; 142, 123, 190 Rn. 126
  19. vgl. BVerfGE 129, 124, 168
  20. vgl. BVerfGE 129, 124, 169; 142, 123, 190 Rn. 126
  21. vgl. BVerfGE 123, 267, 352 ff., 389 ff., 413 ff.; 126, 286, 307; 129, 124, 181; 132, 195, 238 f. Rn. 105
  22. vgl. BVerfGE 123, 267, 355
  23. vgl. BVerfGE 123, 267, 349; 132, 195, 238 f. Rn. 105
  24. BVerfGE 134, 366, 395 Rn. 48
  25. vgl. BVerfGE 134, 366, 395 f. Rn. 49
  26. vgl. BVerfGE 142, 123, 207 ff. Rn. 163 ff.; früher schon BVerfGE 134, 366, 397 Rn. 53
  27. BVerfGE 142, 123, 198 f. Rn. 152
  28. BVerfGE 126, 286, 303 f.
  29. BVerfGE 142, 123, 199 f. Rn. 144 ff.
  30. vgl. BVerfGE 123, 267, 344, 353 f.; 126, 286, 302; 129, 78, 100; 134, 366, 384 f. Rn. 27
  31. vgl. BVerfGE 123, 267, 359; 129, 124, 177; 132, 195, 239 Rn. 106; 135, 317, 399 f. Rn. 161
  32. BVerfGE 140, 317, 337 f. Rn. 44
  33. vgl. zur Berücksichtigung der nationalen Identität auch EuGH, Urteil vom 02.07.1996, Kommission/Luxemburg, – C-473/93, SIg.1996, I-3207, Rn. 35; Urteil vom 14.10.2004, Omega, – C-36/02, Slg. 2004, I-9609, Rn. 31 ff.; Urteil vom 12.06.2014, Digibet und Albers, – C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 34
  34. BVerfGE 142, 123, 195 f. Rn. 139 f.
  35. BVerfGE 132, 195, 239 ff. Rn. 106 ff.; vgl. auch BVerfGE 129, 124, 177 ff.
  36. vgl. BVerfGE 89, 155, 188; 126, 286, 302 ff.; 134, 366, 387 f. Rn. 30; 142, 123, 207 Rn. 162
  37. Präambel, Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG
  38. vgl. BVerfGE 37, 271, 280 ff.; 73, 339, 374 ff.; 75, 223, 235, 242; 89, 155, 174 f.; 102, 147, 162 ff.; 123, 267, 354, 401; 140, 317, 338 Rn. 45
  39. vgl. BVerfGE 126, 286, 303; 140, 317, 339 Rn. 46
  40. vgl. BVerfGE 140, 317, 339 Rn. 46; 142, 123, 203 Rn. 154
  41. vgl. BVerfGE 123, 267, 353; 134, 366, 384 f. Rn. 27; 140, 317, 339 Rn. 46
  42. vgl. BVerfGE 89, 155, 207 ff.
  43. BVerfGE 134, 366, 399 f. Rn. 58 f.; vgl. auch BVerfGE 142, 123, 220 f. Rn. 188 f.
  44. BVerfGE 142, 123, 220 f. Rn. 187 ff.
  45. vgl. BVerfGE 126, 286, 304 ff., 309; 142, 123, 200 ff. Rn. 147 ff.
  46. vgl. BVerfGE 126, 286, 309
  47. vgl. BVerfGE 142, 123, 201 f. Rn. 151 m.w.N.
  48. vgl. EuGH, Gutachten 2/94 vom 28.03.1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I-1759, Rn. 30
  49. vgl. BVerfGE 142, 123, 201 f. Rn. 151
  50. vgl. zur Entwicklung der Defizite und Schuldenständen der Mitgliedstaaten im Euroraum European Commission, General Government Data, General Government Revenue, Expenditure, Balances and Gross Debt, Part II: Tables by series, Autumn 2016, p. 158
  51. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 93 ff.; Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 123 ff.
  52. näher vgl. BVerfGE 129, 124, 181; 132, 195, 243 f. Rn. 115 f.; 134, 366, 394 Rn. 43
  53. vgl. BVerfGE 134, 366, 395 Rn. 49
  54. vgl. BVerfGE 123, 267, 353, 364 f., 389 f., 391 f., 413 f., 419 f.; 134, 366, 395 f. Rn. 49, 397 Rn. 53; 142, 123, 211 Rn. 170
  55. BVerfGE 131, 152, 196
  56. vgl. BVerfGE 142, 123, 211 f. Rn. 171
  57. vgl. BVerfGE 142, 123, 233 f. Rn. 220
  58. vgl. BVerfGE 142, 123, 174 Rn. 83 und 209 f. Rn. 166 f.
  59. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 94
  60. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 95
  61. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 96
  62. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 97
  63. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 100
  64. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 101
  65. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 102 ff.
  66. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 104
  67. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 113
  68. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 106
  69. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 117 f.
  70. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 112 ff., 117 ff.
  71. vgl. BVerfGE 142, 123, 222 Rn.192
  72. vgl. siebter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015 sowie dritter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 18.04.2016
  73. vgl. http://www.ecb.europa.eu/ecb/orga/capital/html /index.de.html
  74. 80, 5 Milliarden Euro
  75. 60, 5 Milliarden Euro
  76. vgl. http://www.institutional-money.com/news/uebersicht/headline /ezb-in-der-zwickmuehle-buende-knapp-kapitalschluessel-bei-qe-wackelt-51507 /newsseite/1/
  77. vgl. Allianz, QE Monitor, 7.10.2016, S. 6
  78. vgl. LBBW FITS No. 40 vom 07.10.2016, S. 21; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Jahresgutachten 2016/17, Rn. 382; siehe auch Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.12 2016, S. 18: Deutsche Anleihen seien nach den derzeitigen Kriterien im Sommer 2017 erschöpft
  79. vgl. Allianz, QE Monitor, 7.10.2016, S. 14
  80. vgl. LBBW FITS No. 40 vom 07.10.2016, S. 21
  81. vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht November 2016, S. 47 f.
  82. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 106 f.
  83. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 70
  84. BVerfG, Urteil vom 16.06.2015 – C-62/14, EU:C:2015:400, “Gauweiler”, Rn. 117
  85. vgl. BVerfGE 142, 123, 227 f. Rn.202
  86. Stellungnahme der Deutschen Bundesbank gegenüber dem Bundesverfassungsgericht vom 15.11.2016, Antwort auf Frage 2 sowie Stellungnahme der EZB gegenüber dem Bundesverfassungsgericht vom 15.11.2016, Antwort auf Frage 2
  87. EuGH, Urteil Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400
  88. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 126
  89. vgl. BVerfGE 89, 155, 208 f.
  90. vgl. dazu für die deutsche Verfassung Art. 88 Satz 2 GG; BVerfGE 89, 155, 208 f.; 97, 350, 368 f.; 142, 123, 220 f. Rn. 188 f.
  91. vgl. EuGH, Urteil vom 10.07.2003, – C-11/00, EU:C:2003:395, Rn. 135 ff.
  92. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 69
  93. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 41
  94. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 48, 53
  95. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 56, 97
  96. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 58 f.
  97. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 95 f.
  98. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 57
  99. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 58 – 60
  100. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 66
  101. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 68
  102. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 69
  103. vgl. Art. 11 Abs. 3 VO [EU] Nr. 1175/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 1466/97 des Rates über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken, ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 12, 23; Art. 13 Abs. 3 VO [EU] Nr. 1176/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.11.2011 über die Vermeidung und Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte, ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 25, 31; Art. 10a Abs. 3 VO [EU] Nr. 1177/2011 des Rates vom 08.11.2011 zur Änderung der Verordnung [EG] Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit, ABl EU Nr. L 306 vom 23.11.2011, S. 33, 39
  104. vgl. hierzu EuGH, Schlussanträge des Generalanwalts Pedro Cruz Villalón vom 14.01.2015 in der Rs. – C-62/14, Gauweiler, EU:C:2015:400, Rn. 150, wo empfohlen wird, dass sich die EZB bei Aktivierung des OMT-Programms von jeder unmittelbaren Beteiligung an der Durchführung des für den betroffenen Staat geltenden Finanzhilfeprogramms loslöst
  105. vgl. EuGH, Urteil vom 27.11.2012, Pringle, – C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 64
  106. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 59
  107. vgl. dritter Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015
  108. vgl. den vierten Erwägungsgrund des Beschlusses vom 04.03.2015
  109. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 47 ff.
  110. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 54
  111. vgl. EuGH, a.a.O., Rn. 52, 59
  112. vgl. BVerfGE 123, 267, 349 ff.
  113. vgl. BVerfGE 142, 123, 218 f. Rn. 183 f.
  114. vgl. EuGH, Urteil vom 16.06.2015, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 110
  115. vgl. EuGH, Gauweiler, – C-62/14, EU:C:2015:400, Rn. 125
  116. siehe auch EZB, Konvergenzbericht 2014, S. 36
  117. vgl. BVerfGE 142, 123, 231 f. Rn. 216
  118. vgl. EZB, Konvergenzbericht 2014, S. 28 f.; BVerfGE 142, 123, 232 f. Rn. 217
  119. vgl. EZB, Stellungnahme vom 15.11.2016, S. 6 ff.; Deutsche Bundesbank, Stellungnahme vom 15.11.2016, S. 4 f.
  120. vgl. BVerfGE 129, 124, 179 ff.; 134, 366, 418 Rn. 102
  121. vgl. BVerfGE 129, 124, 177; 132, 195, 239; 134, 366, 418 Rn. 102
  122. vgl. BVerfGE 129, 124, 179 f.; 132, 195, 240 ff. Rn. 108 ff.; 134, 366, 418 Rn. 102; 135, 317, 399 ff. Rn. 161 ff.; 142, 123, 230 f. Rn. 211 ff.
  123. vgl. Langner, in: Siekmann (Hrsg.), EWU, 2013, Art. 32 ESZB-Satzung Rn. 41; BVerfGE 142, 123, 231 f. Rn. 216
  124. vgl. Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2016, S. 76
  125. vgl. mit Blick auf das SMP Deutsche Bundesbank, Geschäftsbericht 2010, S. 175
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Zum Rechtsbeistand auf dem internationalem Markt https://www.europalupe.eu/wirtschaftsrecht/zum-rechtsbeistand-auf-dem-internationalem-markt-461534?pk_campaign=feed&pk_kwd=zum-rechtsbeistand-auf-dem-internationalem-markt Thu, 03 Aug 2017 05:15:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61534  … ]]> Im heutigen europäischen und globalen Markt konzentriert sich der ambitionierte Geschäftsmann und Unternehmer nicht länger lediglich auf die nationalen Absatzgebiete, sondern strebt nach internationaler Expansion und Wachstum.

Da grenzüberschreitende Rechtsgeschäfte neben neuem Marktpotential aber auch neue juristische Hürden und zusätzliche undurchsichtige Gesetzeslagen und Rechtsprechungen mit sich bringen, ist die kompetente Beratung von Anwälten mit fachspezifischer Expertise notwendig, um kostenintensive Gerichtsprozesse bereits im Vorfeld zu umgehen. Entsprechenden Rechtsbeistand finden Sie hier online.

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Bei der Bewertung der Arbeit des Anwalts ist insbesondere auf die Berufung auf Urteile eines internationalen und „neutralen“ Schiedsgerichtes statt des Heranziehens staatlicher Gerichte einzelner Nationalstaaten zu achten. Eine Kanzlei mit darüber hinaus auf den Rechtsverkehr zwischen bestimmten Ländern fokussierten Anwälten sichert die Befolgung sämtlicher Bestimmung im Gegensatz zu einer gesamtheitlich agierenden Vertretung, bei der die spezifischen Eigenheiten einzelner Staaten übersehen werden können, was fatale Folgen nach sich ziehen kann.

Die sichere Abwicklung von Transaktionen und anderen formellen Angelegenheiten mit ausländischem Bezug ist das Hauptinteresse für international tätige Unternehmen in sämtlichen Branchen. Langfristigige und vertrauensvolle Kooperationen mit unterstützenden Juraexperten, die sich nicht profilieren oder in den Vordergrund drängen, sondern die Geschäfte Ihres Kunden gewinnbringend ermöglichen und erfolgreich machen wollen, sind die Erwartungen an die Kanzlei. Wie diese Punkte zeigen, ist die Wahl von erfahrenen, international vertretenen und sachverständigen Anwälten Grundvoraussetzung für die erfolgreiche Expansion der Geschäfte und dem Betreten internationaler, europäischer Märkte. Denn wer sicher auf diesem Feld agieren möchte, sollte qualifizierte und routinierte Rechtsanwälte als stützende Pfeiler hinter sich wissen.

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Dublin III in der Flüchtlingskrise https://www.europalupe.eu/strafrecht/dublin-iii-in-der-fluechtlingskrise-461532?pk_campaign=feed&pk_kwd=dublin-iii-in-der-fluechtlingskrise Mon, 31 Jul 2017 05:58:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61532  … ]]> Fiat iustitia ut pereat mundus. Oder auf neu-europäisch: EU-Recht (hier: die Dublin-III-Verordnung) muss auch dann angewendet werden, wenn ein Mitgliedsstaat förmlich überrannt wird und die ihm auferlegte Last kaum bewältigen kann.

Kroatien war und bleibt daher nach Ansicht des Unionsgerichtshofs der Europäischen Union für die Prüfung der Anträge auf internationalen Schutz von Personen zuständig, die seine Grenze während der Flüchtlingskrise der Jahre 2015 und 2016 in großer Zahl überschritten haben, da diese Personen die Außengrenze von Kroatien im Sinne der Dublin-III-Verordnung illegal überschritten haben.

Dieser Rechtsprechung des Unionsgerichtshof liegen die Fälle eines Syrers sowie zweier afhanischer Familien zugrunde, die im Jahr 2016 die Grenze zwischen Kroatien und Serbien überquerten, obwohl sie nicht im Besitz des erforderlichen Visums waren. Die kroatischen Behörden organisierten ihre Beförderung per Bus bis an die Grenze zwischen Kroatien und Slowenien, um ihnen zu helfen, sich in andere Mitgliedstaaten zu begeben und dort internationalen Schutz zu beantragen.

Der syrische Staatsangehörige stellte anschließend in Slowenien einen solchen Antrag, und die Mitglieder der afghanischen Familien taten dies in Österreich. Sowohl Slowenien als auch Österreich waren jedoch der Ansicht, dass die Antragsteller illegal nach Kroatien eingereist seien, so dass nach der “Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.06.2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist”1 (Dublin-III-Verordnung) die Behörden dieses Mitgliedstaats ihre Anträge auf internationalen Schutz zu prüfen hätten.

Die Betroffenen fochten die Entscheidungen der slowenischen und der österreichischen Behörden gerichtlich an und machten geltend, ihre Einreise nach Kroatien könne nicht als illegal angesehen werden, so dass nach der Dublin-III-Verordnung die slowenischen und die österreichischen Behörden ihre Anträge zu prüfen hätten.

In diesem Kontext möchten der Vrhovno sodišče Republike Slovenije -der Oberste Gerichtshof der Republik Slowenien- und der Verwaltungsgerichtshof Wien vom Gerichtshof der Europäischen Union im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens wissen, ob die Einreise der Betroffenen als legal im Sinne der Dublin-III-Verordnung anzusehen ist. Der Verwaltungsgerichtshof möchte ferner wissen, ob die Haltung der kroatischen Behörden der Erteilung eines Visums durch diesen Mitgliedstaat gleichkommt.

Im Wege eines solchen Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen nach der Auslegung des europäischen Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Europäischen Union vorlegen. Der Unionsgerichtshof entscheidet dabei nur über die vorgelegte Rechtsfrage, nicht hingegen auch über den nationalen Rechtsstreit. Es ist und bleibt vielmehr Sache des nationalen Gerichts, nach der Entscheidung des Unionsgerichtshofs im Einklang mit dessen Entscheidung über die Rechtssache zu entscheiden. Die Entscheidung des Unionsgerichtshofs bindet in gleicher Weise auch andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.

In seinen jetzt verkündeten Urteilen stellt der Gerichtshof der Europäischen Union zunächst fest, dass ein Visum im Sinne der Dublin-III-Verordnung eine “Erlaubnis oder Entscheidung eines Mitgliedstaats” ist, die “im Hinblick auf die Einreise zum Zweck der Durchreise oder die Einreise zum Zweck eines Aufenthalts” im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats oder mehrerer Mitgliedstaaten verlangt wird. Folglich nimmt der Begriff des Visums auf einen förmlichen Rechtsakt einer nationalen Verwaltung Bezug und nicht auf eine bloße Duldung, wobei das Visum nicht mit der Gestattung der Einreise in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verwechseln ist, da es gerade im Hinblick auf diese Gestattung verlangt wird.

Unter diesen Umständen kann die Gestattung der Einreise eines Staatsangehörigen eines Nicht-EU-Landes in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats nicht als Visum eingestuft werden, auch wenn sie auf außergewöhnliche, durch einen Massenzustrom von Flüchtlingen in die EU gekennzeichnete Umstände zurückzuführen ist.

Überdies ist das Überschreiten einer Grenze ohne Einhaltung der Voraussetzungen der im betreffenden Mitgliedstaat geltenden Regelung zwangsläufig als “illegal” im Sinne der Dublin-III-Verordnung einzustufen.

Zu der den Mitgliedstaaten nach der “Verordnung (EG) Nr. 562/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15.03.2006 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen”2 (dem Schengener Grenzkodex) zustehenden Befugnis, Drittstaatsangehörigen, die die Einreisevoraussetzungen nicht erfüllen, die Einreise in ihr Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen zu gestatten, stellt der Unionsgerichtshof fest, dass eine solche Gestattung nur für das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats gilt und nicht für das Hoheitsgebiet der übrigen Mitgliedstaaten.

Würde die Einreise eines Drittstaatsangehörigen, die ein Mitgliedstaat unter Abweichung von den für ihn grundsätzlich geltenden Einreisevoraussetzungen aus humanitären Gründen gestattet, nicht als illegales Überschreiten der Grenze angesehen, würde dies zudem bedeuten, dass dieser Mitgliedstaat nicht für die Prüfung eines von dem Drittstaatsangehörigen in einem anderen Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig wäre. Ein solches Ergebnis wäre aber mit der Dublin-III-Verordnung unvereinbar, die dem Mitgliedstaat, der die Einreise eines Drittstaatsangehörigen in das Unionsgebiet zu verantworten hat, die Zuständigkeit für die Prüfung eines von ihm gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuweist. Ein Mitgliedstaat, der beschlossen hat, einem Drittstaatsangehörigen, der kein Visum besitzt und nicht vom Visumzwang befreit ist, aus humanitären Gründen die Einreise in sein Hoheitsgebiet zu gestatten, kann daher nicht seiner Zuständigkeit enthoben werden.

Unter diesen Umständen entscheidet der Unionsgerichtshof, dass ein “illegales Überschreiten einer Grenze” auch dann vorliegt, wenn ein Mitgliedstaat Drittstaatsangehörigen die Einreise in sein Hoheitsgebiet aus humanitären Gründen und unter Abweichung von den für sie grundsätzlich geltenden Einreisevoraussetzungen gestattet.

Ferner stellt der Unionsgerichtshof unter Bezugnahme auf die durch die Dublin-III-Verordnung geschaffenen Mechanismen, auf die Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20.07.2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten3 und auf Art. 78 Abs. 3 AEUV fest, dass nicht ausschlaggebend ist, dass das Überschreiten der Grenze in einer Situation erfolgt, die durch die Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger gekennzeichnet ist.

Der Unionsgerichtshof hebt ebenfalls hervor, dass die Aufnahme dieser Drittstaatsangehörigen dadurch erleichtert werden kann, dass andere Mitgliedstaaten, einseitig oder in abgestimmter Weise im Geist der Solidarität, von der “Eintrittsklausel” Gebrauch machen, die es ihnen gestattet, bei ihnen gestellte Anträge auf internationalen Schutz auch dann zu prüfen, wenn sie nach den in der Dublin-III-Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig sind.

Schließlich weist er darauf hin, dass eine Person, die internationalen Schutz beantragt hat, nicht an den zuständigen Mitgliedstaat überstellt werden darf, wenn infolge der Ankunft einer außergewöhnlich hohen Zahl internationalen Schutz begehrender Drittstaatsangehöriger die Überstellung für sie mit der tatsächlichen Gefahr verbunden ist, eine unmenschliche oder erniedrigende Behandlung zu erleiden.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteile vom 26. Juli 2017 – C -490/16 und C -646/16

  1. ABl.2013, L 180, S. 31
  2. ABl.2006, L 105, S. 1; in der durch die Verordnung (EU) Nr. 610/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26.06.2013, ABl.2013, L 182, S. 1, geänderten Fassung
  3. ABl.2001, L 212, S. 12
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Fluggastdatenaustausch – und die Europäische Grundrechtecharta https://www.europalupe.eu/grundfreiheiten-2/fluggastdatenaustausch-und-die-europaeische-grundrechtecharta-461530?pk_campaign=feed&pk_kwd=fluggastdatenaustausch-und-die-europaeische-grundrechtecharta Fri, 28 Jul 2017 05:02:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61530  … ]]> Das geplante Abkommen zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung von Fluggastdatensätzen darf nach einer Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in seiner jetzigen Form nicht geschlossen werden.

Zwar ist die systematische Übermittlung, Speicherung und Verwendung sämtlicher Fluggastdatensätze nach Einschätzung des Unionsgerichtshofs im Wesentlichen zulässig, doch genügen mehrere Bestimmungen des Abkommensentwurfs nicht den Anforderungen, die sich aus den Grundrechten der Union ergeben.

Die Europäische Union und Kanada haben ein Abkommen über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) ausgehandelt, das im Jahr 2014 unterzeichnet wurde. Der Rat der Europäischen Union ersuchte das Europäische Parlament um Zustimmung zum Abkommen. Das Europäische Parlament hat daraufhin den Gerichtshof der Europäischen Union angerufen, um Aufschluss darüber zu erhalten, ob das geplante Abkommen mit dem Unionsrecht, insbesondere mit den Vorschriften über die Achtung des Privatlebens und den Schutz personenbezogener Daten, vereinbar ist.

Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission kann ein Gutachten des Gerichtshofs der Europäischen Union über die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen einholen. Ist das Gutachten des Unionsgerichtshofs ablehnend, so kann die geplante Übereinkunft nur in Kraft treten, wenn sie oder die Verträge geändert werden. Dies hier ist das erste Mal, dass der Unionsgerichtshof über die Vereinbarkeit einer geplanten internationalen Übereinkunft mit der Grundrechtecharta der Europäischen Union zu befinden hat.

Inhaltsübersicht



Das Gutachten des EuGH im Überblick[↑]

In seinem jetzt vorgelegten Gutachten antwortet der Uniongsgerichtshof, dass das geplante Abkommen in seiner jetzigen Form nicht geschlossen werden darf, weil mehrere seiner Bestimmungen nicht mit den von der Union anerkannten Grundrechten vereinbar sind:

Das geplante Abkommen ermöglicht die systematische und kontinuierliche Übermittlung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste an eine kanadische Behörde zur Verwendung, Speicherung und eventuellen Weitergabe an andere Behörden und Drittländer mit dem Ziel der Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität. Das geplante Abkommen sieht dabei u. a. eine Speicherung der PNR-Daten für die Dauer von fünf Jahren, Anforderungen an die Sicherheit und Integrität der Daten, die sofortige Unkenntlichmachung sensibler Daten, Rechte auf Zugang zu den Daten, auf ihre Berichtigung und auf ihre Löschung sowie die Möglichkeit vor, verwaltungsrechtliche oder gerichtliche Rechtsbehelfe einzulegen.

Die PNR-Daten können zusammen betrachtet u. a. einen gesamten Reiseverlauf, Reisegewohnheiten, Beziehungen zwischen zwei oder mehreren Personen sowie Informationen über die finanzielle Situation der Fluggäste, ihre Ernährungsgewohnheiten oder ihren Gesundheitszustand offenbaren und sogar sensible Daten über die Fluggäste liefern. Die übermittelten PNR-Daten sollen zudem vor der Ankunft der Fluggäste in Kanada systematisch durch automatisierte Verfahren analysiert werden, die auf im Voraus festgelegten Modellen und Kriterien beruhen. Dadurch können weitere Informationen über das Privatleben der Fluggäste erlangt werden. Schließlich macht das Abkommen, da die PNR-Daten bis zu fünf Jahre gespeichert werden können, Informationen über das Privatleben der Fluggäste während eines besonders langen Zeitraums verfügbar.

Der Unionsgerichtshof stellt deshalb fest, dass sowohl die Übermittlung der PNR-Daten von der Union an Kanada als auch die im geplanten Abkommen enthaltenen Regeln für die Speicherung, Verwendung und eventuelle Weitergabe der Daten an kanadische, europäische oder ausländische Behörden in das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens eingreifen. Das geplante Abkommen stellt ferner einen Eingriff in das Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten dar.

Der Unionsgerichtshof prüft sodann, ob diese Eingriffe gerechtfertigt werden können. Er stellt hierzu fest, dass die fraglichen Eingriffe durch die Verfolgung eines dem Gemeinwohl dienenden Ziels (Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im Rahmen der Bekämpfung terroristischer Straftaten und grenzübergreifender schwerer Kriminalität) gerechtfertigt sind und dass die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschließende Verarbeitung geeignet sind, die Verwirklichung dieses Ziels zu gewährleisten.

Zur Erforderlichkeit der Eingriffe stellt der Unionsgerichtshof fest, dass sich mehrere Bestimmungen des Abkommens nicht auf das absolut Notwendige beschränken und keine klaren und präzisen Regeln enthalten.

Der Gerichtshof der Europäischen Union führt hierzu insbesondere aus, dass die Parteien des Abkommens die Möglichkeit vorgesehen haben, sensible Daten (zu denen sämtliche Informationen gehören, aus denen “die rassische oder ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder philosophische Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit” hervorgehen oder die “Gesundheit oder Sexualleben einer Person” betreffen) an Kanada zu übermitteln. In Anbetracht des Risikos einer gegen das Diskriminierungsverbot verstoßenden Verarbeitung bedürfte die Übermittlung sensibler Daten an Kanada einer präzisen und besonders fundierten, auf andere Gründe als den Schutz der öffentlichen Sicherheit vor Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität gestützten Rechtfertigung. Im vorliegenden Fall fehlt es aber an einer solchen Rechtfertigung. Der Unionsgerichtshof folgert daraus, dass die Bestimmungen des Abkommens über die Übermittlung sensibler Daten an Kanada sowie über deren Verarbeitung und Speicherung nicht mit den Grundrechten vereinbar sind.

Nach Auffassung des Unionsgerichtshofs geht das geplante Abkommen dadurch, dass es die Übermittlung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste an Kanada ermöglicht, nicht über das absolut Notwendige hinaus. Mit der automatisierten Verarbeitung der PNR-Daten soll nämlich ermittelt werden, ob möglicherweise eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit von Personen ausgeht, die den zuständigen Stellen nicht bekannt sind und die wegen dieser Gefahr an der Grenze einer eingehenden Überprüfung unterzogen werden könnten. Die automatisierte Verarbeitung der PNR-Daten erleichtert und beschleunigt die Sicherheitskontrollen (insbesondere an den Grenzen), denen sämtliche Fluggäste unterliegen, die nach Kanada einreisen oder aus Kanada ausreisen möchten. Sie müssen nämlich nach Art. 13 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt1 (Abkommen von Chicago) die Ein- oder Ausreisevoraussetzungen des geltenden kanadischen Rechts erfüllen.

Aus denselben Gründen liegt, solange sich die Fluggäste in Kanada befinden oder im Begriff sind, aus diesem Land auszureisen, der erforderliche Zusammenhang zwischen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplanten Abkommen verfolgten Ziel vor, so dass es nicht über das absolut Notwendige hinausgeht, nur weil es die systematische Speicherung und Verwendung der PNR-Daten ermöglicht.

Zur Verwendung der PNR-Daten während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada stellt der Unionsgerichtshof allerdings fest, dass den Fluggästen nach der Überprüfung ihrer PNR-Daten die Einreise in das kanadische Hoheitsgebiet gestattet wurde, so dass eine Verwendung der Daten während ihres Aufenthalts in Kanada auf neue Umstände gestützt werden muss, die eine solche Verwendung rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs erfordert dies, insbesondere zum Schutz der Daten vor Missbrauchsrisiken, Regeln, aus denen die materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für ihre Verwendung hervorgehen. Solche Regeln müssen sich auf objektive Kriterien stützen, die definieren, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen die im geplanten Abkommen genannten kanadischen Behörden die Daten verwenden dürfen. Damit in der Praxis die vollständige Einhaltung dieser Voraussetzungen gewährleistet ist, muss die Verwendung der gespeicherten PNR-Daten während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada grundsätzlich – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterworfen werden, und deren Entscheidung muss im Anschluss an einen mit Gründen versehenen Antrag ergehen, der von den zuständigen Behörden insbesondere im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird.

Die durch das geplante Abkommen gestattete dauerhafte Speicherung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste nach ihrer Ausreise aus Kanada ist nicht auf das absolut Notwendige beschränkt. Bei Fluggästen, bei denen eine Gefahr im Bereich des Terrorismus oder grenzübergreifender schwerer Kriminalität weder bei ihrer Ankunft in Kanada noch bis zu ihrer Ausreise aus diesem Land festgestellt wurde, scheint nach ihrer Ausreise nämlich kein Zusammenhang, sei er auch mittelbarer Art, zwischen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplanten Abkommen verfolgten Ziel zu bestehen, der die Speicherung der Daten rechtfertigen würde. Bestehen dagegen objektive Anhaltspunkte dafür, dass von bestimmten Fluggästen auch nach ihrer Ausreise aus Kanada eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität ausgehen könnte, ist eine Speicherung ihrer PNR-Daten über ihren Aufenthalt in Kanada hinaus zulässig, und zwar auch für die Dauer von fünf Jahren. Die Verwendung der PNR-Daten unterliegt dann denselben Anforderungen wie während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada.

Nach Auffassung des Unionsgerichtshofs sind weitere Bestimmungen des geplanten Abkommens nicht mit den Grundrechten vereinbar, so dass das Abkommen geändert werden muss, um die Eingriffe besser und genauer einzugrenzen. Der Unionsgerichtshof stellt dazu fest, dass das Abkommen

  • einige der zu übermittelnden PNR-Daten klarer und präziser definieren muss;
  • vorsehen muss, dass die im Rahmen der automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten verwendeten Modelle und Kriterien spezifisch und zuverlässig sowie nicht diskriminierend sind;
  • vorsehen muss, dass nur Datenbanken verwendet werden, die von Kanada im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität betrieben werden;
  • vorsehen muss, dass die PNR-Daten von den kanadischen Behörden nur dann an die Behörden eines Nicht-EU-Lands weitergegeben werden dürfen, wenn es ein dem geplanten Abkommen äquivalentes Abkommen zwischen der Union und dem betreffenden Land oder einen Beschluss der Europäischen Kommission in diesem Bereich gibt;
  • ein Recht auf individuelle Information der Fluggäste im Fall der Verwendung der sie betreffenden PNR-Daten während ihres Aufenthalts in Kanada und nach ihrer Ausreise aus diesem Land sowie im Fall der Weitergabe dieser Daten an andere Behörden oder an Einzelpersonen vorsehen muss;
  • gewährleisten muss, dass die Kontrolle der Einhaltung der Regeln für den Schutz der Fluggäste bei der Verarbeitung ihrer PNR-Daten durch eine unabhängige Kontrollstelle sichergestellt wird.

Da sich nicht alle mit dem geplanten Abkommen verbundenen Eingriffe auf das absolut Notwendige beschränken und somit nicht in vollem Umfang gerechtfertigt sind, gelangt der Unionsgerichtshof zu dem Schluss, dass das geplante Abkommen in seiner jetzigen Form nicht geschlossen werden darf.

Schließlich möchte das Parlament wissen, ob das geplante Abkommen rechtlich auf die Art. 82 und 87 AEUV (justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und polizeiliche Zusammenarbeit) oder auf Art. 16 AEUV (Schutz personenbezogener Daten) zu stützen ist. Darauf antwortet der Unionsgerichtshof, dass das Abkommen sowohl auf Art. 16 als auch auf Art. 87 AEUV zu stützen ist. Mit ihm werden nämlich zwei gleichrangige, untrennbar miteinander verbundene Ziele verfolgt: die Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität, die unter Art. 87 AEUV fällt, einerseits und der Schutz personenbezogener Daten, der unter Art. 16 AEUV fällt, andererseits.

Das Gutachten des EuGH im Einzelnen[↑]

Zunächst weist der Unionsgerichtshorf darauf hin, dass nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs Bestimmungen einer internationalen Übereinkunft, die die Union gemäß den Art. 217 und 218 AEUV geschlossen hat, ab dem Inkrafttreten der Übereinkunft Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind2. Sie müssen darum mit den Verträgen und den Verfassungsgrundsätzen, die sich aus ihnen ableiten lassen, im Einklang stehen.

Zur Zulässigkeit des Gutachtenantrags[↑]

Nach Art. 218 Abs. 11 AEUV können ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission ein Gutachten des Unionsgerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplanten Übereinkunft mit den Verträgen einholen.

Nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs dient diese Bestimmung dazu, Komplikationen zu vermeiden, die entstehen könnten, wenn die Vereinbarkeit internationaler Übereinkünfte, die die Union verpflichten, mit den Verträgen vor Gericht bestritten würde. Eine gerichtliche Entscheidung, mit der eine die Union verpflichtende internationale Übereinkunft nach ihrem Abschluss wegen ihres Inhalts oder des Verfahrens ihres Zustandekommens für mit den Verträgen unvereinbar erklärt würde, würde nämlich nicht nur unionsintern, sondern auch auf dem Gebiet der internationalen Beziehungen zu ernsten Schwierigkeiten führen und könnte für alle Beteiligten einschließlich der Drittstaaten Nachteile mit sich bringen3.

Demnach müssen im Rahmen des Verfahrens gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV alle Fragen zulässig sein, die Zweifel an der materiellen oder formellen Vereinbarkeit des Abkommens mit den Verträgen hervorrufen können. Die Beurteilung der Vereinbarkeit eines Abkommens mit den Verträgen kann insoweit nicht nur von den Vorschriften über die Zuständigkeit, das Verfahren oder das institutionelle Gefüge der Union, sondern auch von den Bestimmungen des materiellen Rechts abhängen4. Dasselbe gilt für eine Frage nach der Vereinbarkeit einer internationalen Übereinkunft mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV und folglich mit den Garantien der Charta, die den Verträgen rechtlich gleichrangig ist.

Zu der Frage der geeigneten Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens ist festzustellen, dass die Wahl der geeigneten Rechtsgrundlage verfassungsrechtliche Bedeutung hat, da die Union, die nur über begrenzte Ermächtigungen verfügt, die Rechtsakte, die sie erlässt, mit einer Bestimmung des AEU-Vertrags verknüpfen muss, die sie tatsächlich hierzu ermächtigt5.

Die Wahl einer ungeeigneten Rechtsgrundlage kann somit den Abschlussakt selbst ungültig machen – ein Mangel, unter dem dann auch die Zustimmung der Union zu ihrer Bindung an die von ihr unterzeichnete Übereinkunft leidet.

Das Vorbringen der französischen Regierung und des Rates, dass sich die etwaige Wahl einer ungeeigneten Rechtsgrundlage im vorliegenden Fall weder auf die Zuständigkeit der Union für den Abschluss des geplanten Abkommens noch auf die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten in diesem Bereich oder auf das anzuwendende Verfahren auswirken würde, kann nicht dazu führen, dass die zweite Frage des Gutachtenantrags für unzulässig erklärt wird.

Das Verfahren gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV dient nämlich dazu, durch die vorherige Anrufung des Unionsgerichtshofs Komplikationen zu vermeiden, die auf Unionsebene und auf internationaler Ebene entstehen könnten, wenn ein Rechtsakt, mit dem eine internationale Übereinkunft geschlossen wird, für ungültig erklärt würde. Deshalb ist die Anrufung des Unionsgerichtshofs schon dann zulässig, wenn die Gefahr einer solchen Ungültigerklärung besteht. Außerdem ist die Frage, welche tatsächlichen Auswirkungen die Wahl einer oder mehrerer ungeeigneter Rechtsgrundlagen in einem konkreten Fall auf die Gültigkeit eines Rechtsakts wie des Beschlusses des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens hat, mit dem eine internationale Übereinkunft geschlossen wird, untrennbar mit der Prüfung der materiellen Frage verbunden, welche Rechtsgrundlage geeignet ist. Sie kann daher nicht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit eines Gutachtenantrags beurteilt werden.

Somit ist festzustellen, dass der vorliegende Gutachtenantrag insgesamt zulässig ist.

Zur geeigneten Rechtsgrundlage des Beschlusses des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens[↑]

Nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union – einschließlich eines Rechtsakts, der im Hinblick auf den Abschluss einer internationalen Übereinkunft erlassen wird – auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, wozu das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehören6.

Ergibt die Prüfung eines Unionsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder aus zwei Komponenten besteht, und lässt sich eine von ihnen als die hauptsächliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur nebensächliche Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stützen, und zwar auf die, die die hauptsächliche oder überwiegende Zielsetzung oder Komponente erfordert. Verfolgt eine Maßnahme dagegen mehrere Zielsetzungen zugleich oder besteht sie aus mehreren Komponenten, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass die eine gegenüber der anderen nebensächlich ist, so dass verschiedene Vertragsbestimmungen anwendbar sind, ist sie ausnahmsweise auf die entsprechenden verschiedenen Rechtsgrundlagen zu stützen7.

Der Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage ist jedoch ausgeschlossen, wenn sich die für die beiden Rechtsgrundlagen jeweils vorgesehenen Verfahren nicht miteinander vereinbaren lassen8.

Die geeignete Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens ist im Licht dieser Erwägungen zu bestimmen.

Zu Ziel und Inhalt des geplanten Abkommens[↑]

Mit dem geplanten Abkommen möchten die Vertragsparteien nach Abs. 3 seiner Präambel ihre Zusammenarbeit ausbauen und weiter voranbringen. Wie es hierzu in Art. 1 (“Gegenstand des Abkommens”) des Abkommens heißt, “legen die Parteien fest, unter welchen Bedingungen [PNR-Daten] zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit zu übermitteln und zu verwenden [sind] und wie sie geschützt werden”.

Zu dem in Art. 1 des geplanten Abkommens genannten Ziel des Schutzes der öffentlichen Sicherheit heißt es in Abs. 1 seiner Präambel u. a., dass die Parteien in dem Bemühen handeln, Terrorismus und Straftaten mit terroristischem Hintergrund sowie andere grenzübergreifende schwere Kriminalität zu verhindern, zu bekämpfen, zu unterbinden und zu beseitigen. Vor diesem Hintergrund wird in den Abs. 2 und 4 der Präambel die Bedeutung der Bekämpfung von Terrorismus und Straftaten mit terroristischem Hintergrund sowie anderer grenzübergreifender schwerer Kriminalität und der Verwendung der PNR-Daten und des Austauschs von Informationen hierzu hervorgehoben. Auf der Grundlage dieser Feststellungen heißt es dann in Abs. 5 der Präambel, dass zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und zu Strafverfolgungszwecken Regeln für die Übermittlung von PNR-Daten durch die Fluggesellschaften an Kanada festgelegt werden sollten. Schließlich wird in Abs. 16 der Präambel die Bedeutung unterstrichen, die dem Austausch von PNR-Daten und einschlägigen analytischen Informationen, die solche Daten enthalten, die Kanada von den zuständigen Polizei- und Justizbehörden der Mitgliedstaaten der Union, von Europol und von Eurojust erhalten hat, als Mittel zur Stärkung der internationalen polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit zukommt.

Mit dem geplanten Abkommen wird demnach das Ziel verfolgt, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, indem PNR-Daten an Kanada übermittelt und im Rahmen der Bekämpfung terroristischer Straftaten und grenzübergreifender schwerer Kriminalität verwendet werden, auch indem sie mit den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten der Union sowie mit Europol und Eurojust ausgetauscht werden.

Zum zweiten in Art. 1 des geplanten Abkommens genannten Ziel, nämlich der Festlegung, wie die PNR-Daten geschützt werden, wird in den Abs. 2, 6 und 7 der Präambel des geplanten Abkommens hervorgehoben, dass es erforderlich ist, im Einklang mit den Verpflichtungen der Union aus Art. 6 EUV die Grundrechte zu schützen, insbesondere das Recht auf Achtung des Privatlebens und das Recht auf Schutz personenbezogener Daten, die durch die Art. 7 und 8 der Charta garantiert sind, und dass die Parteien durch gemeinsame Werte in Bezug auf Datenschutz und Achtung der Privatsphäre verbunden sind.

Ferner geht aus Art. 5 des geplanten Abkommens hervor, dass die Rechtsvorschriften, die die zuständige kanadische Behörde bei der Verarbeitung der PNR-Daten zu beachten hat, das nach dem Unionsrecht gebotene angemessene Schutzniveau im Bereich des Schutzes personenbezogener Daten aufweisen sollen. Mit dem Abkommen wird demnach auch das Ziel verfolgt, ein solches Schutzniveau der Daten zu gewährleisten.

In Anbetracht dieser Erwägungen werden in Art. 1 des geplanten Abkommens ausdrücklich die beiden mit ihm verfolgten Ziele genannt.

Zum Inhalt des geplanten Abkommens ist festzustellen, dass sein erster Teil mit der Überschrift “Allgemeine Bestimmungen” (Art. 1 bis 6) einen Art. 5 enthält, der vorsieht, dass vorbehaltlich der Einhaltung des Abkommens davon ausgegangen wird, dass die zuständige kanadische Behörde bei der Verarbeitung und Verwendung von PNR-Daten einen angemessenen Schutz im Sinne der einschlägigen Datenschutzvorschriften der Europäischen Union gewährleistet. Ferner wird davon ausgegangen, dass alle Fluggesellschaften, die Kanada auf der Grundlage des Abkommens PNR-Daten übermitteln, die unionsrechtlichen Anforderungen bezüglich der Übermittlung dieser Daten aus der Union an Kanada erfüllen. Der erste Teil des geplanten Abkommens enthält ferner einen Art. 4, dessen Abs. 1 vorsieht, dass die Union dafür sorgt, dass die Fluggesellschaften nicht daran gehindert werden, der zuständigen kanadischen Behörde PNR-Daten zu übermitteln, wobei diese Behörde nach Art. 2 Buchst. d des Abkommens für den Erhalt und die Verarbeitung der Daten verantwortlich ist. Art. 3 des Abkommens, in dem geregelt ist, zu welchen Zwecken die Verarbeitung der PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde zulässig ist, sieht in Abs. 1 vor, dass die Verarbeitung nur zum Zweck der Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und strafrechtlichen Verfolgung von terroristischen Straftaten und grenzübergreifender schwerer Kriminalität zulässig ist, wobei in den Abs. 4 und 5 begrenzte Ausnahmen von diesem Grundsatz vorgesehen sind. Art. 6 des Abkommens sieht schließlich vor, dass PNR-Daten und sachdienliche analytische Informationen, die solche Daten enthalten, mit den zuständigen Polizei- oder Justizbehörden der Mitgliedstaaten, Europol und Eurojust im Einklang mit den Abkommen und unter Vereinbarungen auf dem Gebiet der Strafverfolgung oder des Informationsaustauschs ausgetauscht werden.

Der zweite Teil des geplanten Abkommens mit der Überschrift “Garantien für die Verarbeitung von PNR-Daten” (Art. 7 bis 21) enthält die Vorschriften und Grundsätze, die die Verwendung der PNR-Daten in Kanada durch die zuständige kanadische Behörde und die Weitergabe der Daten an andere Behörden dieses Drittlands und an Behörden in anderen Drittländern regeln und begrenzen. Dabei enthält Art. 7 eine Nichtdiskriminierungsklausel und Art. 8 eine besondere Vorschrift für sensible Daten, in der u. a. die Voraussetzungen, unter denen die Verwendung solcher Daten zulässig ist, abschließend geregelt sind. Der zweite Teil des Abkommens enthält in den Art. 9 und 10 zudem Vorschriften über die Sicherheit und Integrität der PNR-Daten sowie die Beaufsichtigung der Einhaltung der Garantien des Abkommens. Die Art. 11 bis 14 des Abkommens enthalten eine Vorschrift über die Transparenz und legen die Rechte von Personen fest, deren PNR-Daten betroffen sind, etwa das Recht auf Zugang zu den Daten, das Recht auf Berichtigung oder das Recht auf einen Rechtsbehelf.

Der zweite Teil des geplanten Abkommens enthält außerdem einen Art. 15, wonach Kanada Entscheidungen, die einen Fluggast erheblich beeinträchtigen, nicht allein auf der Grundlage der automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten treffen darf, und einen Art. 16, in dem u. a. die Dauer der Speicherung von PNR-Daten, ihre Unkenntlichmachung und die Aufhebung der Unkenntlichmachung geregelt sind. Ferner sind in den Art. 18 und 19 die Weitergabe der PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde und in den Art.20 und 21 das Verfahren und die Häufigkeit der Übermittlung von PNR-Daten geregelt.

Aus den verschiedenen Feststellungen zum Inhalt des geplanten Abkommens geht somit hervor, dass sein Gegenstand insbesondere die Schaffung eines Systems ist, das aus einer Gesamtheit von Regeln zum Schutz personenbezogener Daten besteht. Zu dessen Einhaltung bei der Verarbeitung der PNR-Daten hat sich Kanada verpflichtet, wie Abs. 15 der Präambel des Abkommens zu entnehmen ist.

Nach seinen Zielen und seinem Inhalt hat das geplante Abkommen demnach zwei Komponenten. Die eine betrifft die Erforderlichkeit der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit, die andere den Schutz personenbezogener Daten.

Zu der Frage, welche dieser beiden Komponenten überwiegt, ist festzustellen, dass die Übermittlung von PNR-Daten durch die Fluggesellschaften an Kanada und die Verwendung dieser Daten durch die zuständige kanadische Behörde als solche zwar nur durch das Ziel gerechtfertigt werden können, die öffentliche Sicherheit in diesem Drittland und in der Union zu gewährleisten.

Inhaltlich besteht das geplante Abkommen aber zu einem großen Teil aus detaillierten Regeln, mit denen gewährleistet wird, dass die Bedingungen, unter denen die Übermittlung von PNR-Daten an Kanada für die Verwendung zu Zwecken des Schutzes der öffentlichen Sicherheit erfolgt, mit dem Schutz personenbezogener Daten im Einklang stehen.

Die Übermittlung personenbezogener Daten wie der PNR-Daten aus der Union in ein Drittland ist nämlich nur zulässig, wenn es dort Regeln gibt, die ein Schutzniveau der Grundfreiheiten und Grundrechte gewährleisten, das dem in der Union garantierten der Sache nach gleichwertig ist9.

Die beiden Komponenten des geplanten Abkommens sind also untrennbar miteinander verbunden, so dass beide als wesentlich anzusehen sind.

Zur geeigneten Rechtsgrundlage nach dem AEU-Vertrag[↑]

In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen ist der Beschluss über den Abschluss des geplanten Abkommens als Erstes unmittelbar dem mit Art. 16 Abs. 2 AEUV verfolgten Ziel zuzuordnen.

Unbeschadet des Art. 39 EUV stellt diese Vorschrift nämlich eine geeignete Rechtsgrundlage dar, wenn der Schutz personenbezogener Daten eines der wesentlichen Ziele oder Komponenten der vom Unionsgesetzgeber erlassenen Regeln ist. Das gilt auch für Regeln im Rahmen des Erlasses von Maßnahmen, die unter die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen und die polizeiliche Zusammenarbeit fallen, wie Art. 6a des Protokolls Nr. 21 und Art. 2a des Protokolls Nr. 22 sowie die oben angeführte Erklärung bestätigen.

Der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens ist mithin auf Art. 16 AEUV zu stützen.

Als Zweites ist der Beschluss auch auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stützen. Diese Vorschrift sieht nämlich vor, dass das Europäische Parlament und der Rat für die Zwecke von Art. 87 Abs. 1 AEUV – wonach die Union “eine polizeiliche Zusammenarbeit zwischen allen zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten [entwickelt]” – Maßnahmen erlassen können, die das “Einholen, Speichern, Verarbeiten, Analysieren und Austauschen sachdienlicher Informationen” betreffen.

Unter den Begriff der sachdienlichen Informationen im Sinne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV können in den Bereichen der Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten sowie entsprechender Ermittlungen personenbezogene Daten fallen, unter die Begriffe “Verarbeiten” und “Austauschen” solcher Daten sowohl ihre Weitergabe an die Behörden der zuständigen Mitgliedstaaten als auch die Verwendung der Daten durch diese Behörden. Maßnahmen, die die Übermittlung personenbezogener Daten an die zuständigen Behörden in den Bereichen der Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten sowie entsprechender Ermittlungen und die Verarbeitung der Daten durch diese Behörden betreffen, gehören mithin zur polizeilichen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV und können auf diese Vorschrift gestützt werden.

Im vorliegenden Fall werden durch das geplante Abkommen u. a. die Übermittlung der PNR-Daten an die zuständige kanadische Behörde und die Verwendung der Daten durch diese Behörde geregelt. Nach Art. 2 Buchst. d des geplanten Abkommens in Verbindung mit dessen Art. 3 Abs. 1 ist diese Behörde für die Verarbeitung der PNR-Daten zum Zweck der Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und strafrechtlichen Verfolgung von terroristischen Straftaten und grenzübergreifender schwerer Kriminalität zuständig. Art. 6 des Abkommens sieht zudem vor, dass Kanada sachdienliche analytische Informationen, die PNR-Daten enthalten, zum frühestmöglichen Zeitpunkt mit Europol und Eurojust sowie mit den Polizei- oder Justizbehörden eines Mitgliedstaats austauscht und in konkreten Fällen auf Ersuchen dieser Behörden PNR-Daten oder analytische Informationen, die PNR-Daten enthalten, austauscht, um eine terroristische Straftat oder grenzübergreifende schwere Kriminalität in der Union zu verhindern, aufzudecken, zu untersuchen oder strafrechtlich zu verfolgen. Gegenstand des geplanten Abkommens ist demnach das Verarbeiten und Austauschen sachdienlicher Informationen im Sinne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV, so dass es auch dem Zweck von Art. 87 Abs. 1 AEUV zuzuordnen ist.

Der Umstand, dass die PNR-Daten ursprünglich von Fluggesellschaften für gewerbliche Zwecke erhoben wurden und nicht durch eine zuständige Behörde zur Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten sowie zu entsprechenden Ermittlungen, steht daher, anders als das Parlament geltend macht, der Heranziehung von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV als geeignete Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens nicht entgegen.

Hingegen kann der Beschluss nicht auf Art. 82 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. d AEUV gestützt werden, wonach das Parlament und der Rat Maßnahmen erlassen dürfen, um “die Zusammenarbeit zwischen den Justizbehörden oder entsprechenden Behörden der Mitgliedstaaten im Rahmen der Strafverfolgung sowie des Vollzugs und der Vollstreckung von Entscheidungen zu erleichtern”.

Es dient nämlich keine Bestimmung des geplanten Abkommens dazu, eine solche Zusammenarbeit zu erleichtern. Außerdem stellt die zuständige kanadische Behörde weder eine Justizbehörde noch eine entsprechende Behörde dar.

Somit ist in Anbetracht der bereits angeführten Rechtsprechung festzustellen, dass der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens sowohl auf Art. 16 Abs. 2 als auch auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt werden müsste, sofern eine solche Kombination von Rechtsgrundlagen nicht nach der angeführten Rechtsprechung ausgeschlossen ist.

Zur Vereinbarkeit der Verfahren gemäß Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV[↑]

Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen des Verfahrens zum Abschluss einer internationalen Übereinkunft nach Art. 218 AEUV die materiellen Rechtsgrundlagen des Beschlusses über den Abschluss der Übereinkunft die Art des Verfahrens bestimmen, das nach Art. 218 Abs. 6 AEUV Anwendung findet10.

Die beiden hier einschlägigen materiellen Rechtsgrundlagen, Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV, sehen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren vor, das die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit im Rat und die volle Beteiligung des Parlaments am Verfahren verlangt. Der gemeinsame Rückgriff auf beide Vorschriften führt also grundsätzlich nicht zu verschiedenen Rechtsetzungsverfahren.

Der Rat macht jedoch im Wesentlichen geltend, wegen der in den Protokollen Nrn. 21 und 22 enthaltenen Vorschriften unterschieden sich die Regeln über die Abstimmung im Rat, je nachdem, ob der Beschluss über den Abschluss einer internationalen Übereinkunft auf Art. 16 Abs. 2 oder auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt werde.

Insoweit hat der Unionsgerichtshof zwar bereits entschieden, dass die Protokolle Nrn. 21 und 22 keine wie auch immer gearteten Auswirkungen auf die Frage der geeigneten Rechtsgrundlage für den Erlass des betreffenden Beschlusses haben können11.

Da ein Unterschied bei den Regeln über die Abstimmung im Rat aber zur Unvereinbarkeit der fraglichen Rechtsgrundlagen führen kann12, ist zu prüfen, welche Auswirkungen die genannten Protokolle auf die Abstimmungsregeln im Rat haben, wenn der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens auf Art. 16 Abs. 2 gemeinsam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wird.

Zum Protokoll Nr. 21 geht aus dem fünften Erwägungsgrund des Vorschlags für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens hervor, dass Irland und das Vereinigte Königreich mitgeteilt haben, dass sie sich an dem Beschluss beteiligen wollen. Die Vorschriften des Protokolls Nr. 21 haben daher keine Auswirkungen auf die Abstimmungsregeln im Rat, wenn der Beschluss auf Art. 16 Abs. 2 gemeinsam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wird.

Mit dem Protokoll Nr. 22 soll, wie sich aus den Abs. 3 bis 5 seiner Präambel ergibt, ein Rechtsrahmen festgelegt werden, der es den Mitgliedstaaten ermöglicht, ihre Zusammenarbeit im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch den Erlass von Maßnahmen ohne Beteiligung des Königreichs Dänemark, die für diesen Mitgliedstaat nicht bindend sind, weiter auszubauen, und dem Königreich Dänemark gleichzeitig die Option bietet, sich am Erlass von Maßnahmen in diesem Bereich zu beteiligen und an sie unter den Bedingungen von Art. 8 des Protokolls gebunden zu sein.

Hierzu heißt es in Art. 1 Abs. 1 des Protokolls Nr. 22, dass sich das Königreich Dänemark nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat beteiligt, die nach dem Dritten Teil Titel V des AEU-Vertrags vorgeschlagen werden. Außerdem sieht Art. 2 des Protokolls vor, dass solche Maßnahmen für das Königreich Dänemark nicht bindend sind. Nach Art. 2a des Protokolls gilt dessen Art. 2 “auch für die auf der Grundlage des Artikels 16 [AEUV] festgelegten Vorschriften über die Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausübung von Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich des Dritten Teils Titel V Kapitel 4 und 5 des genannten Vertrags fallen”, also zur polizeilichen Zusammenarbeit und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen gehören.

Im vorliegenden Fall ist der Beschluss über den Abschluss des geplanten Abkommens sowohl auf Art. 16 als auch auf Art. 87 AEUV zu stützen. Soweit er auf Art. 87 AEUV zu stützen ist, fällt er also unter den Dritten Teil Titel V Kapitel 5 des AEU-Vertrags. Nach den Art. 2 und 2a des Protokolls Nr. 22 sind für das Königreich Dänemark deshalb weder die Bestimmungen des Beschlusses noch das geplante Abkommen bindend. Außerdem wird sich das Königreich Dänemark nach Art. 1 des Protokolls Nr. 22 nicht am Erlass des Beschlusses beteiligen.

Anders als der Rat offenbar meint, wird diese Feststellung nicht dadurch entkräftet, dass in Art. 2a des Protokolls Nr. 22 lediglich auf dessen Art. 2 verwiesen wird, ohne dass ausdrücklich ausgeschlossen wird, dass sich das Königreich Dänemark am Erlass der dort genannten, auf Art. 16 AEUV gestützten Vorschriften beteiligt.

Nach der Systematik des Protokolls Nr. 22 kann dessen Art. 2 nämlich nicht unabhängig von Art. 1 verstanden und angewandt werden. Die in Art. 2 enthaltene Regel, dass die dort genannten Maßnahmen, Vorschriften und Entscheidungen für das Königreich Dänemark nicht bindend sind, ist ihrem Wesen nach verbunden mit der in Art. 1 enthaltenen Regel, dass sich das Königreich Dänemark nicht an der Annahme von Maßnahmen nach dem Dritten Teil Titel V des AEU-Vertrags beteiligt. Die beiden Regeln können also nicht unabhängig voneinander verstanden werden. Der Verweis in Art. 2a des Protokolls Nr. 22 auf dessen Art. 2 ist deshalb zwingend dahin auszulegen, dass er auch Art. 1 des Protokolls umfasst.

Würde dem Königreich Dänemark gestattet, sich am Erlass eines Unionsrechtsakts zu beteiligen, dessen Rechtsgrundlage sowohl Art. 16 AEUV als auch eine der Bestimmungen des AEU-Vertrags über die polizeiliche Zusammenarbeit und die justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen ist, ohne dass der Rechtsakt für das Königreich Dänemark bindend wäre, liefe dies im Übrigen dem Ziel des Protokolls Nr. 22 zuwider.

Das Protokoll Nr. 22 kann somit im vorliegenden Fall bei gemeinsamem Rückgriff auf Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV nicht zu unterschiedlichen Abstimmungsregeln im Rat führen.

Daher ist auf die zweite Frage des vorliegenden Gutachtenantrags zu antworten, dass der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens auf Art. 16 Abs. 2 gemeinsam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stützen ist.

Zur Vereinbarkeit des geplanten Abkommens mit den Vorschriften des AEUV und der Grundrechte-Charta[↑]

Da bei der Frage nach der Vereinbarkeit des geplanten Abkommens mit den Vorschriften des AEU-Vertrags und der Charta auf Art. 16 AEUV und auf die Art. 7 und 8 der Charta Bezug genommen wird, ist im Licht der Ausführungen des Parlaments im Gutachtenantrag davon auszugehen, dass es ein Gutachten des Unionsgerichtshofs über die Vereinbarkeit des geplanten Abkommens insbesondere mit dem Recht auf Achtung des Privatlebens und dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten begehrt.

Soweit sich die folgenden Ausführungen auf die Vereinbarkeit des geplanten Abkommens mit dem Recht auf Schutz personenbezogener Daten beziehen, das sowohl in Art. 16 Abs. 1 AEUV als auch in Art. 8 der Charta niedergelegt ist, wird lediglich auf Art. 8 der Charta Bezug genommen. Zwar heißt es in beiden Bestimmungen, dass jede Person das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten hat. Die Voraussetzungen, unter denen solche Daten verarbeitet werden dürfen, sind aber allein in Art. 8 der Charta, und zwar in dessen Abs. 2, näher geregelt.

Zu den betroffenen Grundrechten und den Eingriffen in sie[↑]

Nach der Aufzählung im Anhang des geplanten Abkommens gehören zu den PNR-Daten, auf die sich das Abkommen bezieht, außer dem Namen des Fluggasts bzw. der Fluggäste u. a. Informationen, die für die Reservierung erforderlich sind, wie die Daten des geplanten Flugs und die Reiseroute, Flugscheininformationen, Gruppen von Personen, die unter derselben Reservierungsnummer registriert sind, die Kontaktangaben des Fluggasts bzw. der Fluggäste, Zahlungs- oder Abrechnungsinformationen, Informationen zum Gepäck und allgemeine Eintragungen über die Fluggäste.

Die PNR-Daten enthalten also Informationen über bestimmte natürliche Personen, und zwar die Fluggäste, die aus der Union nach Kanada reisen. Die verschiedenen Verarbeitungen, die mit den PNR-Daten nach dem geplanten Abkommen vorgenommen werden können, nämlich ihre Übermittlung von der Union an Kanada, der Zugang zu den Daten zu ihrer Verwendung oder ihre Speicherung, berühren das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens, das in Art. 7 der Charta garantiert ist. Denn dieses Recht erstreckt sich auf jede Information, die eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person betrifft13.

Die im geplanten Abkommen vorgesehenen Verarbeitungen der PNR-Daten fallen zudem unter Art. 8 der Charta, weil sie Verarbeitungen personenbezogener Daten im Sinne dieses Artikels darstellen und deshalb zwangsläufig die dort vorgesehenen Erfordernisse des Datenschutzes erfüllen müssen14.

Wie der Unionsgerichtshof bereits entschieden hat, stellt die Weitergabe personenbezogener Daten an einen Dritten, etwa eine Behörde, unabhängig von der späteren Verwendung der übermittelten Informationen einen Eingriff in das in Art. 7 der Charta verankerte Grundrecht dar. Dasselbe gilt für die Speicherung personenbezogener Daten und den Zugang zu den Daten zu ihrer Verwendung durch die Behörden. Für die Feststellung eines solchen Eingriffs kommt es nicht darauf an, ob die übermittelten Informationen als sensibel anzusehen sind oder ob die Betroffenen durch den Vorgang irgendwelche Nachteile erlitten haben15.

Somit stellen sowohl die Übermittlung der PNR-Daten von der Union an die zuständige kanadische Behörde als auch die von der Union mit Kanada ausgehandelte Regelung der Bedingungen, unter denen die Daten gespeichert, verwendet und eventuell an andere kanadische Behörden, Europol, Eurojust, gerichtliche oder Polizeibehörden der Mitgliedstaaten oder Behörden weiterer Drittländer weitergegeben werden können, wie es u. a. die Art. 3, 4, 6, 8, 12, 15, 16, 18 und 19 des geplanten Abkommens gestatten, Eingriffe in das durch Art. 7 der Charta garantierte Grundrecht dar.

Diese Vorgänge stellen, weil es sich bei ihnen um Verarbeitungen personenbezogener Daten handelt, auch einen Eingriff in das durch Art. 8 der Charta garantierte Grundrecht auf Schutz personenbezogener Daten dar16.

Insoweit ist zum einen festzustellen, dass das geplante Abkommen die systematische und kontinuierliche Übermittlung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste ermöglicht, die aus der Union nach Kanada reisen.

Zum anderen können die PNR-Daten, auch wenn einige von ihnen für sich genommen nicht geeignet sein dürften, bedeutsame Informationen über das Privatleben der betreffenden Personen zu liefern, zusammen betrachtet u. a. einen gesamten Reiseverlauf, Reisegewohnheiten, Beziehungen zwischen zwei oder mehreren Personen sowie Informationen über die finanzielle Situation der Fluggäste, ihre Ernährungsgewohnheiten oder ihren Gesundheitszustand offenbaren und sogar sensible Daten über die Fluggäste im Sinne von Art. 2 Buchst. e des geplanten Abkommens liefern.

Die Merkmale, die der im geplanten Abkommen vorgesehenen Regelung der Übermittlung und Verarbeitung von PNR-Daten inhärent sind, bestätigen, dass das Abkommen Eingriffe von realer Bedeutung zulässt.

Nach Art. 21 Abs. 1 des geplanten Abkommens sind die Daten nämlich vor dem planmäßigen Abflug des betreffenden Fluggasts zu übermitteln. Wie sich insbesondere aus den Stellungnahmen des Rates, der Kommission und des EDSB sowie aus Abschnitt 2.1 der Mitteilung KOM(2010) 492 ergibt, werden sie vor allem zur “Erkenntnisgewinnung” verwendet.

Wie aus Abschnitt 2.2 dieser Mitteilung hervorgeht und wie insbesondere das Parlament, der Rat, die Kommission und der EDSB in ihren Antworten auf Fragen des Unionsgerichtshofs bestätigt haben, sind die übermittelten PNR-Daten nach dem geplanten Abkommen dazu bestimmt, vor der Ankunft des Flugzeugs in Kanada durch automatisierte Verfahren systematisch analysiert zu werden, die auf im Voraus festgelegten Modellen und Kriterien beruhen. Die Daten können auch automatisiert überprüft werden, indem sie mit anderen Datenbanken abgeglichen werden. Durch solche Verarbeitungen können weitere Informationen über das Privatleben der Fluggäste erlangt werden.

Diese Analysen können zudem bei Fluggästen, bei denen davon ausgegangen wird, dass von ihnen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehen könnte, Anlass zu weiteren Überprüfungen an der Grenze geben sowie auf deren Grundlage gegebenenfalls zu individuellen Entscheidungen mit Zwangswirkung führen. Die Analysen werden zudem durchgeführt, ohne dass konkrete Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von den betreffenden Personen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehen könnte. Schließlich ermöglicht es die Dauer der Speicherung der PNR-Daten, die nach Art. 16 Abs. 1 des geplanten Abkommens bis zu fünf Jahre betragen kann, während eines besonders langen Zeitraums über Informationen über das Privatleben der Fluggäste zu verfügen.

Zur Rechtfertigung der mit dem geplanten Abkommen verbundenen Eingriffe[↑]

Nach Art. 7 der Charta hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation. Darüber hinaus gewährt Art. 8 Abs. 1 der Charta jeder Person ausdrücklich das Recht auf Schutz der sie betreffenden personenbezogenen Daten.

Das Recht auf Schutz personenbezogener Daten verlangt u. a., dass im Fall der Übermittlung personenbezogener Daten aus der Union in ein Drittland der Fortbestand des durch das Unionsrecht gewährten hohen Niveaus des Schutzes der Grundfreiheiten und Grundrechte gewährleistet wird. Auch wenn sich die Mittel zur Gewährleistung eines solchen Schutzniveaus von denen unterscheiden können, die in der Union herangezogen werden, um die Wahrung der Anforderungen, die sich aus dem Unionsrecht ergeben, zu gewährleisten, müssen sie sich gleichwohl in der Praxis als wirksam erweisen, um einen Schutz zu gewährleisten, der dem in der Union garantierten der Sache nach gleichwertig ist17.

In diesem Kontext ist ferner festzustellen, dass es nach Abs. 4 der Präambel der Charta “angesichts der Weiterentwicklung der Gesellschaft, des sozialen Fortschritts und der wissenschaftlichen und technologischen Entwicklungen” notwendig ist, “den Schutz der Grundrechte zu stärken”.

Die in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Rechte können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden18.

Insoweit ist auch darauf hinzuweisen, dass nach Art. 8 Abs. 2 der Charta personenbezogene Daten nur “für festgelegte Zwecke und mit Einwilligung der betroffenen Person oder auf einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage” verarbeitet werden dürfen.

Überdies muss nach Art. 52 Abs. 1 der Charta jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten (Satz 1); unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen (Satz 2).

Hinzuzufügen ist, dass das Erfordernis, dass jede Einschränkung der Ausübung der Grundrechte gesetzlich vorgesehen sein muss, bedeutet, dass die gesetzliche Grundlage für den Eingriff in die Grundrechte den Umfang der Einschränkung der Ausübung des betreffenden Rechts selbst festlegen muss19.

Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist festzustellen, dass der Schutz des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens auf Unionsebene nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs verlangt, dass sich die Ausnahmen und Einschränkungen in Bezug auf den Schutz personenbezogener Daten auf das absolut Notwendige beschränken20.

Um diesem Erfordernis zu genügen, muss die betreffende Regelung, die den Eingriff enthält, klare und präzise Regeln für die Tragweite und die Anwendung der betreffenden Maßnahme vorsehen und Mindesterfordernisse aufstellen, so dass die Personen, deren Daten übermittelt wurden, über ausreichende Garantien verfügen, die einen wirksamen Schutz ihrer personenbezogenen Daten vor Missbrauchsrisiken ermöglichen. Sie muss insbesondere angeben, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen eine Maßnahme, die die Verarbeitung solcher Daten vorsieht, getroffen werden darf, damit gewährleistet ist, dass der Eingriff auf das absolut Notwendige beschränkt wird. Das Erfordernis, über solche Garantien zu verfügen, ist umso bedeutsamer, wenn die personenbezogenen Daten automatisch verarbeitet werden. Dies gilt insbesondere, wenn es um den Schutz der besonderen Kategorie sensibler personenbezogener Daten geht21.

Zur Grundlage der im geplanten Abkommen vorgesehenen Verarbeitungen von PNR-Daten[↑]

Zu der Frage, ob die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre spätere Verarbeitung mit “Einwilligung” der Fluggäste erfolgen oder auf “einer sonstigen gesetzlich geregelten legitimen Grundlage” im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta beruhen, ist festzustellen, dass mit solchen Verarbeitungen der PNR-Daten ein anderer Zweck verfolgt wird als der, für den die Daten von den Fluggesellschaften erhoben wurden.

Deshalb kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich die Einwilligung der Fluggäste zur Erhebung der PNR-Daten durch die Fluggesellschaften zum Zweck der Reservierung auf solche Verarbeitungen erstreckt. Die Verarbeitungen erfordern daher als solche eine spezielle Einwilligung der Fluggäste oder eine sonstige gesetzlich geregelte legitime Grundlage.

Da keine Bestimmung des geplanten Abkommens die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschließende Verarbeitung von der Einwilligung der betroffenen Fluggäste abhängig macht, ist zu prüfen, ob das Abkommen eine sonstige gesetzlich geregelte legitime Grundlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta darstellt.

Insoweit kann das Argument des Parlaments, das geplante Abkommen falle, da es keinen “Gesetzgebungsakt” darstelle, nicht unter den Begriff des Gesetzes im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta und somit von Art. 52 Abs. 1 der Charta, jedenfalls keinen Erfolg haben.

Abs. 6 AEUV spiegelt nämlich auf internationaler Ebene die Verteilung der Befugnisse der Organe bei interner Rechtsetzung wider und stellt eine Symmetrie zwischen dem internen Rechtsetzungsverfahren bei Unionsmaßnahmen und dem Verfahren zum Erlass internationaler Übereinkünfte her, um zu gewährleisten, dass das Parlament und der Rat im Zusammenhang mit einem bestimmten Bereich unter Wahrung des durch die Verträge vorgesehenen institutionellen Gleichgewichts die gleichen Befugnisse haben22. Deshalb ist für den Abschluss von internationalen Übereinkünften, die Bereiche betreffen, in denen im internen Rechtsetzungsverfahren das in Art. 294 AEUV vorgesehene ordentliche Gesetzgebungsverfahren Anwendung findet, nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV die Zustimmung des Parlaments erforderlich. Eine solche Übereinkunft kann daher als das Äquivalent auf internationaler Ebene eines Gesetzgebungsakts im internen Rechtsetzungsverfahren angesehen werden. Im Übrigen ist im vorliegenden Verfahren von keiner Seite behauptet worden, dass das geplante Abkommen die Voraussetzungen der Zugänglichkeit und der Vorhersehbarkeit, die vorliegen müssen, damit die Eingriffe, die mit ihm verbunden sind, als im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und Art. 52 Abs. 1 der Charta gesetzlich vorgesehen eingestuft werden können, nicht erfüllen könnte.

Somit ist festzustellen, dass die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada auf einer “sonstigen gesetzlich geregelten … Grundlage” im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta beruht. Die Frage, ob diese Grundlage legitim im Sinne dieser Bestimmung ist, überschneidet sich im vorliegenden Fall mit der in den Rn. 148 ff. des vorliegenden Gutachtens untersuchten Frage, ob das mit dem geplanten Abkommen verfolgte Ziel dem Gemeinwohl dient.

Zur dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung und zur Achtung des Wesensgehalts der betreffenden Grundrechte[↑]

Mit dem geplanten Abkommen wird u. a. das Ziel verfolgt, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, indem PNR-Daten an Kanada übermittelt und im Rahmen der Bekämpfung terroristischer Straftaten und grenzübergreifender schwerer Kriminalität verwendet werden.

Nach der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs stellt dieses Ziel eine dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung der Union dar, die auch schwere Eingriffe in die in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Grundrechte rechtfertigen kann. Darüber hinaus trägt der Schutz der öffentlichen Sicherheit auch zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer bei. Insoweit ist festzustellen, dass nach Art. 6 der Charta jeder Mensch das Recht nicht nur auf Freiheit, sondern auch auf Sicherheit hat23.

Zum Wesensgehalt des in Art. 7 der Charta niedergelegten Grundrechts auf Achtung des Privatlebens ist festzustellen, dass die PNR-Daten zwar unter Umständen sehr genaue Informationen über das Privatleben einer Person liefern können, doch ist die Art dieser Informationen auf bestimmte Aspekte dieses Privatlebens beschränkt, die insbesondere Flugreisen zwischen Kanada und der Union betreffen. Zum Wesensgehalt des in Art. 8 der Charta niedergelegten Rechts auf Schutz personenbezogener Daten ist festzustellen, dass die Zwecke der Verarbeitung der PNR-Daten in Art. 3 des geplanten Abkommens begrenzt werden und dass sein Art. 9 Regeln enthält, mit denen u. a. die Sicherheit, die Vertraulichkeit und die Integrität dieser Daten gewährleistet und die Daten vor unbefugten Zugriffen und unrechtmäßiger Verarbeitung geschützt werden sollen.

Unter diesen Umständen haben die Eingriffe, die mit dem geplanten Abkommen verbunden sind, eine dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung der Union und sind nicht geeignet, den Wesensgehalt der in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Grundrechte zu beeinträchtigen.

Zur Eignung der im geplanten Abkommen vorgesehenen Verarbeitungen von PNR-Daten für die Verwirklichung des Ziels der Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit[↑]

Zu der Frage, ob die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschließende Verarbeitung in diesem Drittstaat geeignet sind, die öffentliche Sicherheit zu gewährleisten, ergibt sich aus Abschnitt 2.2 der Mitteilung KOM(2010) 492, dass aufgrund der Bewertung der von den Fluggästen ausgehenden Risiken durch die Analyse dieser Daten vor Ankunft der Fluggäste “die Sicherheits- und Grenzkontrollen … wesentlich erleichtert und beschleunigt [werden]”. Außerdem hat die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen darauf hingewiesen, dass die Verarbeitung der PNR-Daten nach den Angaben der CBSA u. a. dazu geführt habe, dass von den 28 Mio. Fluggästen, die von April 2014 bis März 2015 aus der Union nach Kanada gereist seien, 178 Personen hätten festgenommen werden können.

Unter diesen Umständen kann davon ausgegangen werden, dass die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschließende Verarbeitung geeignet sind, die Verwirklichung des mit dem geplanten Abkommen verfolgten Ziels des Schutzes der öffentlichen Sicherheit zu gewährleisten.

Zur Erforderlichkeit der mit dem geplanten Abkommen verbundenen Eingriffe[↑]

Hinsichtlich der Erforderlichkeit der mit dem geplanten Abkommen verbundenen Eingriffe ist nach der in den Rn. 140 und 141 angeführten Rechtsprechung zu prüfen, ob sich die Eingriffe auf das absolut Notwendige beschränken und, in diesem Rahmen, ob das Abkommen klare und präzise Regeln für die Tragweite und die Anwendung der darin vorgesehenen Maßnahmen enthält.

Zur hinreichenden Bestimmtheit des geplanten Abkommens hinsichtlich der zu übermittelnden PNR-Daten[↑]

Das geplante Abkommen müsste hinsichtlich der Daten, auf die es sich bezieht, klar und präzise definieren, welche PNR-Daten die Fluggesellschaften in Anwendung des Abkommens an Kanada übermitteln müssen.

Die 19 Rubriken von PNR-Daten im Anhang des geplanten Abkommens entsprechen zwar nach der Stellungnahme der Kommission dem Anhang I der Leitlinien der International Civil Aviation Organization (ICAO) über PNR-Daten. Die zu übermittelnden PNR-Daten werden in den Rubriken 5 (“Verfügbare Vielflieger- und Bonus-Daten [Gratisflugscheine, Upgrades usw.]”) und 7 (“Sämtliche verfügbaren Kontaktangaben, einschließlich Informationen zur Identifizierung des Dateneingebers”) aber nicht hinreichend klar und präzise definiert.

Bei Rubrik 5 ist der Umfang der zu übermittelnden Daten wegen der Verwendung des Ausdrucks “usw.” nicht hinreichend bestimmt. Außerdem ist aus dem Wortlaut dieser Rubrik nicht ersichtlich, ob mit ihr Informationen allein über die Teilnahme der Fluggäste an Bonusprogrammen gemeint sind oder sämtliche Informationen über die Flüge und Buchungen, die im Rahmen solcher Programme durchgeführt werden.

Der Umfang der zu übermittelnden Daten ist auch in Rubrik 7 nicht hinreichend bestimmt, in der der Ausdruck “[s]ämtliche verfügbaren Kontaktangaben” verwendet wird. Insbesondere wird nicht präzisiert, welche Art von Kontaktangaben gemeint sind und ob diese auch, wie sich aus der schriftlichen Antwort der Kommission auf die Fragen des Unionsgerichtshofs ableiten lässt, Informationen über Dritte umfassen, die die Buchung des Fluges für den Fluggast vorgenommen haben, über die ein Fluggast erreicht werden kann oder die im Notfall zu verständigen sind.

Rubrik 8 betrifft “[s]ämtliche verfügbaren Zahlungs‑/Abrechnungsinformationen (ohne weitere Transaktionsdetails für eine Kreditkarte oder ein Konto, die nicht mit der die Reise betreffenden Transaktion verknüpft sind)”. Sie könnte zwar wegen der Verwendung des Ausdrucks “[s]ämtliche verfügbaren … [I]nformationen” besonders weit erscheinen. Wie sich aus der Antwort der Kommission auf die Fragen des Unionsgerichtshofs ergibt, ist aber davon auszugehen, dass sie lediglich Informationen über die Modalitäten der Zahlung und die Abrechnung des Flugtickets betrifft, nicht aber andere Informationen, die keinen direkten Bezug zum Flug aufweisen. Bei dieser Auslegung genügt die Rubrik den Anforderungen an Klarheit und Präzision.

Rubrik 17 betrifft “[a]llgemeine Eintragungen einschließlich OSI- (Other Supplementary Information), SSI- (Special Service Information) und SSR-Informationen (Special Service Request)”. Nach den Erläuterungen, die insbesondere die Kommission gegeben hat, handelt es sich bei dieser Rubrik um eine sogenannte “free text”-Rubrik, mit der über die im Anhang des geplanten Abkommens angeführten Informationen hinaus “weitere Informationen” einbezogen werden sollen. Eine solche Rubrik enthält keine Angaben über Art und Umfang der zu übermittelnden Informationen und könnte selbst Informationen umfassen, die keinerlei Bezug zum Zweck der Übermittlung der PNR-Daten haben. Da die in dieser Rubrik genannten Informationen lediglich beispielhaft genannt werden, wie aus der Verwendung des Wortes “einschließlich” hervorgeht, begrenzt sie Art und Umfang der Informationen, die von ihr erfasst werden können, nicht. Rubrik 17 ist mithin nicht hinreichend klar und präzise abgegrenzt.

Schließlich betrifft Rubrik 18 “[e]twaige für Buchungszwecke erhobene Daten zur Advance Passenger Information (API)”. Nach den Erläuterungen, die der Rat und die Kommission gegeben haben, entsprechen diese Informationen den Angaben gemäß Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82, d. h. Nummer und Art des mitgeführten Reisedokuments, Staatsangehörigkeit, vollständiger Name, Geburtsdatum, Grenzübergangsstelle für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, Beförderungs-Codenummer, Abreise- und Ankunftszeit, Gesamtzahl der beförderten Personen und ursprünglicher Abreiseort. Soweit die Rubrik dahin ausgelegt wird, dass sie sich lediglich auf die ausdrücklich in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/82 genannten Angaben erstreckt, kann davon ausgegangen werden, dass sie die Anforderungen an Klarheit und Präzision erfüllt.

Die Vorschriften von Art. 4 Abs. 3 des geplanten Abkommens, die die Verpflichtung Kanadas vorsehen, alle von den Fluggesellschaften übermittelten PNR-Daten, die nicht in der Liste im Anhang des Abkommens aufgeführt sind, zu löschen, kann die mangelnde Bestimmtheit der Rubriken 5, 7 und 17 des Anhangs nicht ausgleichen. Da die Liste als solche die zu übermittelnden PNR-Daten nicht hinreichend klar und präzise bestimmt, sind diese Bestimmungen nämlich nicht geeignet, die Unsicherheiten hinsichtlich der zu übermittelnden PNR-Daten zu beseitigen.

Somit ist hinsichtlich der an Kanada zu übermittelnden PNR-Daten festzustellen, dass die Rubriken 5, 7 und 17 des Anhangs des geplanten Abkommens den Umfang des Eingriffs in die in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Grundrechte nicht hinreichend klar und präzise regeln.

Zu den sensiblen Daten[↑]

Zur Übermittlung sensibler Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. e des geplanten Abkommens ist festzustellen, dass sensible Daten dort definiert werden als Informationen, aus denen “die rassische oder ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder philosophische Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit” hervorgehen, sowie Informationen über “Gesundheit oder Sexualleben einer Person”. Ausdrücklich werden solche Daten in keiner der 19 Rubriken im Anhang des Abkommens erwähnt. Wie insbesondere die Kommission in ihrer Antwort auf die Fragen des Unionsgerichtshofs bestätigt hat, könnten sie aber unter Rubrik 17 fallen. Der Umstand, dass die Art. 8 und 16 des geplanten Abkommens spezielle Regeln für die Verwendung und Speicherung sensibler Daten vorsehen, bedeutet zudem zwangsläufig, dass die Parteien des Abkommens die Möglichkeit der Übermittlung solcher Daten an Kanada zugelassen haben.

Insoweit ist festzustellen, dass jede Maßnahme, die auf dem Postulat beruht, dass eines oder mehrere der in Art. 2 Buchst. e des geplanten Abkommens genannten Merkmale als solche, unabhängig vom konkreten Verhalten des betreffenden Fluggasts, für das in der Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität bestehende Ziel der Verarbeitung von PNR-Daten erheblich sein könnte, gegen die in den Art. 7 und 8 der Charta in Verbindung mit deren Art. 21 niedergelegten Rechte verstößt. In Anbetracht des Risikos einer gegen Art. 21 der Charta verstoßenden Verarbeitung von Daten bedürfte die Übermittlung sensibler Daten an Kanada einer präzisen und besonders fundierten, auf andere Gründe als den Schutz der öffentlichen Sicherheit vor Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität gestützten Rechtfertigung. Im vorliegenden Fall fehlt es aber an einer solchen Rechtfertigung.

Überdies hat der Unionsgesetzgeber die Verarbeitung sensibler Daten in Art. 6 Abs. 4, Art. 7 Abs. 6 und Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2016/681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von terroristischen Straftaten und schwerer Kriminalität24 ausgeschlossen.

In Anbetracht der Ausführungen in den beiden vorstehenden Randnummern ist festzustellen, dass Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Charta sowohl der Übermittlung sensibler Daten an Kanada als auch der von der Union mit diesem Drittstaat ausgehandelten Regelung der Bedingungen für die Verwendung und Speicherung solcher Daten durch die Behörden dieses Drittstaats entgegenstehen.

Zur automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten[↑]

Die an Kanada übermittelten PNR-Daten sollen hauptsächlich automatisierten Analysen unterzogen werden, die auf im Voraus festgelegten Modellen und Kriterien und dem Abgleich mit verschiedenen Datenbanken beruhen.

Die Bewertung der Gefahren, die von den Fluggästen für die öffentliche Sicherheit ausgehen, erfolgt mittels automatisierter Analysen der PNR-Daten vor der Ankunft der Fluggäste in Kanada. Da diese Analysen anhand von nicht überprüften personenbezogenen Daten durchgeführt werden und auf im Voraus festgelegten Modellen und Kriterien beruhen, sind sie zwangsläufig mit einer gewissen Fehlerquote behaftet, wie insbesondere die französische Regierung und die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben.

Nach den Angaben in der Stellungnahme des EDSB zum Entwurf eines Vorschlags für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Strafverfolgungszwecken25, auf die der EDSB in seiner Antwort auf die Fragen des Unionsgerichtshofs Bezug genommen hat, ist diese Fehlerquote offenbar erheblich.

Zwar sieht Art. 15 des geplanten Abkommens hinsichtlich der Folgen einer automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten vor, dass Kanada “Entscheidungen, die einen Fluggast erheblich beeinträchtigen, nicht allein auf der Grundlage der automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten” trifft. Außerdem gelten für eine derartige Verarbeitung Art. 3 des Abkommens, der die Zwecke jeglicher Datenverarbeitung durch die zuständige kanadische Behörde begrenzt, und Art. 7 des Abkommens, der eine Nichtdiskriminierungsklausel enthält.

Der Umfang des Eingriffs der automatisierten Analysen der PNR-Daten in die in den Art. 7 und 8 der Charta niedergelegten Rechte hängt aber im Wesentlichen von den im Voraus festgelegten Modellen und Kriterien sowie den Datenbanken ab, auf denen die automatisierte Verarbeitung der Daten beruht. In Anbetracht der Erwägungen in den Rn. 169 und 170 müssten die im Voraus festgelegten Modelle und Kriterien deshalb spezifisch und zuverlässig sein, so dass sie die Identifizierung von Personen ermöglichen, gegen die ein begründeter Verdacht der Beteiligung an terroristischen Straftaten oder grenzübergreifender schwerer Kriminalität bestehen könnte, und dürften nicht diskriminierend sein. Ferner müssten die Datenbanken, mit denen die PNR-Daten abgeglichen werden, zuverlässig und aktuell sein und von Kanada in Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität betrieben werden.

Da die automatisierten Analysen der PNR-Daten zwangsläufig eine gewisse Fehlerquote aufweisen, muss jedes positive Ergebnis, das durch eine automatisierte Verarbeitung von PNR-Daten erlangt wurde, nach Art. 15 des geplanten Abkommens individuell mit nicht automatisierten Mitteln überprüft werden, bevor eine individuelle Maßnahme mit nachteiligen Auswirkungen auf die betreffenden Fluggäste getroffen wird. Eine solche Maßnahme darf nach Art. 15 nämlich nicht allein auf der Grundlage der automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten getroffen werden.

Um in der Praxis zu gewährleisten, dass die im Voraus festgelegten Modelle und Kriterien, deren Anwendung und die verwendeten Datenbanken nicht diskriminierend sind und sich auf das absolut Notwendige beschränken, muss die Zuverlässigkeit und Aktualität dieser Modelle und Kriterien sowie der verwendeten Datenbanken, unter Berücksichtigung statistischer Daten und der Ergebnisse der internationalen Forschung, Gegenstand der in Art. 26 Abs. 2 des geplanten Abkommens vorgesehenen gemeinsamen Überprüfung seiner Durchführung sein.

Zu den Zwecken der Verarbeitung von PNR-Daten – Vorbeugung, Aufdeckung und strafrechtliche Verfolgung von terroristischen Straftaten oder grenzübergreifender schwerer Kriminalität[↑]

Nach Art. 3 Abs. 1 des geplanten Abkommens dürfen PNR-Daten von der zuständigen kanadischen Behörde nur zum Zweck der Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und strafrechtlichen Verfolgung von terroristischen Straftaten oder grenzübergreifender schwerer Kriminalität verarbeitet werden.

Was den Begriff “terroristische Straftat” angeht, definiert Art. 3 Abs. 2 des geplanten Abkommens klar und präzise sowohl die Handlungen, die unter diesen Begriff fallen, als auch die Personen, Gruppen und Organisationen, die als “terroristische Einheit” einzustufen sind.

Desgleichen ist zum Begriff “grenzübergreifende schwere Kriminalität” festzustellen, dass Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 des geplanten Abkommens, indem er verlangt, dass diese mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von mindestens vier Jahren oder mit einer schwereren Strafe geahndet wird, klar und präzise den Schweregrad der betreffenden Straftaten definiert. Auch was die Art dieser Straftaten angeht, ist die Vorschrift durch die Bezugnahme auf die Straftaten nach kanadischem Recht hinreichend präzise. Schließlich sind in Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 des Abkommens klar und präzise die verschiedenen Fälle aufgeführt, in denen eine Straftat als grenzübergreifend gilt.

Somit ist festzustellen, dass Art. 3 Abs. 1 bis 3 des geplanten Abkommens klare und präzise Regeln enthält, die sich auf das absolut Notwendige beschränken.

Zu den Zwecken der Verarbeitung von PNR-Daten – Weitere Zwecke[↑]

Nach Art. 3 Abs. 4 des geplanten Abkommens kann die zuständige kanadische Behörde in Ausnahmefällen PNR-Daten zum Schutz lebenswichtiger Interessen von Einzelpersonen verarbeiten, z. B. wenn Gefahr für Leib und Leben besteht oder die Gesundheit der Allgemeinheit erheblich gefährdet ist, vor allem im Sinne international anerkannter Normen. Nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b des Abkommens kann Kanada außerdem “im Einzelfall” PNR-Daten verarbeiten, damit “die Aufsicht oder Rechenschaftspflicht der öffentlichen Verwaltung gewährleistet ist” oder “einer Vorladung, einem erlassenen Haftbefehl oder einer gerichtlichen Verfügung Folge geleistet werden kann”.

Da Art. 3 Abs. 4 des geplanten Abkommens die Fälle, in denen die zuständige kanadische Behörde die gemäß dem Abkommen erhobenen PNR-Daten zu anderen Zwecken verwenden darf als zu der mit ihm angestrebten Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität, auf den Schutz der lebenswichtigen Interessen von Personen beschränkt, definiert er klar und präzise die Fälle, in denen eine solche Verwendung zulässig ist. Im Übrigen sieht die Vorschrift vor, dass die zuständige kanadische Behörde hierzu nur in Ausnahmefällen ermächtigt ist. Ihre Regeln beschränken sich mithin auf das absolut Notwendige.

Hingegen ist der Wortlaut der Fälle, in denen Kanada PNR-Daten nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b des geplanten Abkommens verarbeiten darf, zu unbestimmt und zu allgemein, um den Anforderungen an Klarheit und Präzision zu genügen. Die in dieser Vorschrift enthaltenen Regeln beschränken sich daher nicht auf das zur Erreichung des mit dem Abkommen verfolgten Ziels absolut Notwendige.

Zu den kanadischen Behörden, auf die sich das geplante Abkommen bezieht[↑]

Nach Art. 2 Buchst. d des geplanten Abkommens ist die zuständige kanadische Behörde für den Erhalt und die Verarbeitung von PNR-Daten im Rahmen des Abkommens verantwortlich. Nach dessen Art. 5 wird davon ausgegangen, dass diese Behörde bei der Verarbeitung und Verwendung von PNR-Daten einen angemessenen Schutz im Sinne des Unionsrechts gewährleistet. Wie sich aus Abs. 15 der Präambel des Abkommens ergibt, verpflichtet sich Kanada ferner, sicherzustellen, dass diese Behörde die im Abkommen enthaltenen Garantien für den Schutz der Privatsphäre und den Schutz personenbezogener Daten einhält.

Die zuständige kanadische Behörde wird im geplanten Abkommen zwar nicht bezeichnet. Nach Art. 30 Abs. 2 Buchst. a des Abkommens ist Kanada aber verpflichtet, sie der Kommission vor Inkrafttreten des Abkommens mitzuteilen. Das Abkommen ist somit hinsichtlich der Identität der zuständigen kanadischen Behörde hinreichend klar und präzise.

In Art. 18 Abs. 1 des geplanten Abkommens ist zwar nicht bestimmt, an welche “anderen [Behörden] in Kanada” die zuständige kanadische Behörde die PNR-Daten unter den dort genannten Voraussetzungen weitergeben darf. Aus Art. 18 Abs. 1 Buchst. a, c und e des geplanten Abkommens geht aber eindeutig hervor, dass die PNR-Daten nur an Behörden weitergegeben werden dürfen, “deren Aufgaben einen direkten Bezug zum Anwendungsbereich des Artikels 3 aufweisen”, sofern die Weitergabe “zu den in Artikel 3 genannten Zwecken notwendig [ist]” und die Behörde “einen den in diesem Abkommen beschriebenen Garantien entsprechenden Schutz [gewährleistet]”.

Soweit in mehreren Bestimmungen des geplanten Abkommens (Art. 3 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 8 Abs. 3 bis 5, Art. 12 Abs. 3, Art. 16 und Art. 17) als für die Verarbeitung der in den betreffenden Bestimmungen genannten PNR-Daten zuständige Stelle “Kanada” genannt ist, ist das Abkommen dahin auszulegen, dass entweder die zuständige kanadische Behörde oder die in Art. 18 genannten Behörden gemeint sind. Bei dieser Auslegung entsprechen Art. 3 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 8 Abs. 3 bis 5, Art. 12 Abs. 3, Art. 16 und Art. 17 des geplanten Abkommens den Anforderungen an Klarheit und Präzision.

Zu den betroffenen Fluggästen[↑]

Das geplante Abkommen gilt für die PNR-Daten sämtlicher Fluggäste, die aus der Union nach Kanada reisen. Die Daten werden an Kanada unabhängig davon übermittelt, ob objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von den Fluggästen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Kanada ausgeht.

Die PNR-Daten sind vor allem dazu bestimmt, automatisiert verarbeitet zu werden. Wie mehrere Beteiligte geltend gemacht haben, soll mit der automatisierten Verarbeitung ermittelt werden, ob möglicherweise eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit von Personen ausgeht, die den zuständigen Stellen zu diesem Zeitpunkt nicht bekannt sind und die wegen dieser Gefahr einer eingehenden Überprüfung unterzogen werden könnten. Die automatisierte Verarbeitung der PNR-Daten vor der Ankunft der Fluggäste in Kanada erleichtert und beschleunigt dabei die Sicherheitskontrollen, insbesondere an den Grenzen. Der Ausschluss bestimmter Kategorien von Personen oder bestimmter Herkunftsländer könnte dem Ziel der automatisierten Verarbeitung der PNR-Daten zuwiderlaufen, das darin besteht, unter sämtlichen Fluggästen mittels einer Überprüfung dieser Daten die Personen zu ermitteln, von denen eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgehen kann. Außerdem könnte diese Überprüfung umgangen werden.

Im Übrigen haben alle Fluggäste nach Art. 13 des Abkommens von Chicago, auf den insbesondere der Rat und die Kommission in ihren Antworten auf die Fragen des Unionsgerichtshofs Bezug genommen haben, beim Ein- und Ausflug sowie während des Aufenthalts im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats die Gesetze und Vorschriften dieses Staates über den Ein- und Ausflug von Fluggästen zu befolgen. Sämtliche Fluggäste, die nach Kanada einreisen oder aus Kanada ausreisen möchten, unterliegen nach diesem Artikel daher den Grenzkontrollen und sind verpflichtet, die Voraussetzungen des geltenden kanadischen Rechts für die Ein- oder Ausreise zu erfüllen. Zudem gehört die Identifizierung von Fluggästen, von denen ein Risiko für die öffentliche Sicherheit ausgehen kann, anhand der PNR-Daten zur Grenzkontrolle. Sofern Fluggäste, die nach Kanada einreisen und sich dort aufhalten möchten, Gegenstand dieser Kontrollen sind, unterliegen sie deshalb schon wegen der Art dieser Maßnahme der Überprüfung ihrer PNR-Daten.

Unter diesen Umständen geht das geplante Abkommen dadurch, dass es die Übermittlung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste an Kanada ermöglicht, nicht über das hinaus, was absolut notwendig ist.

Zur Speicherung und Verwendung der PNR-Daten[↑]

Um zu gewährleisten, dass die Speicherung der übermittelten PNR-Daten, der Zugang zu ihnen durch die im geplanten Abkommen vorgesehenen kanadischen Behörden und die Verwendung der Daten durch diese Behörden auf das absolut Notwendige beschränkt wird, müsste das geplante Abkommen nach der angeführten ständigen Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs klare und präzise Regeln vorsehen, aus denen hervorgeht, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen diese Behörden die Daten speichern, Zugang zu ihnen haben und sie verwenden dürfen.

In Bezug auf die Speicherung personenbezogener Daten ist festzustellen, dass die fragliche Regelung u. a. stets objektiven Kriterien genügen muss, die einen Zusammenhang zwischen den zu speichernden personenbezogenen Daten und dem verfolgten Ziel herstellen26.

Zur Verwendung rechtmäßig gespeicherter personenbezogener Daten durch eine Behörde hat der Unionsgerichtshof entschieden, dass sich eine Unionsregelung nicht darauf beschränken darf, dass der Zugang zu solchen Daten einem der in der Regelung genannten Zwecke zu entsprechen hat, sondern auch die materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die Verwendung der Daten festlegen muss27.

Im vorliegenden Fall begrenzt das geplante Abkommen in Art. 3 die Zwecke der Verwendung der PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde, sieht in Art. 7 eine Nichtdiskriminierungsklausel vor und enthält in Art. 15 eine Vorschrift über Entscheidungen Kanadas auf der Grundlage einer automatisierten Verarbeitung der PNR-Daten.

Außerdem sieht Art. 16 des geplanten Abkommens vor, dass die PNR-Daten von Kanada fünf Jahre nach Erhalt gespeichert werden dürfen (Abs. 1) und teilweise 30 Tage bzw. zwei Jahre nach Erhalt unkenntlich zu machen sind (Abs. 3). Da diese Vorschriften nicht anhand der betroffenen Fluggäste differenzieren, ermöglichen sie die Speicherung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste.

Schließlich darf nach Art. 16 Abs. 4 des geplanten Abkommens die Unkenntlichmachung aufgehoben werden, wenn Untersuchungen nach Maßgabe von Art. 3 des Abkommens durchgeführt werden müssen, wobei die Aufhebung der Unkenntlichmachung durch eine begrenzte Zahl eigens hierzu befugter Bediensteter oder mit vorheriger Genehmigung des Leiters der zuständigen kanadischen Behörde oder eines vom Leiter eigens hiermit beauftragten hohen Beamten erfolgt.

Zur Speicherung und Verwendung der PNR-Daten vor der Ankunft der Fluggäste, während ihres Aufenthalts in Kanada und bei ihrer Ausreise[↑]

Nach dem geplanten Abkommen ist es somit zulässig, die PNR-Daten sämtlicher Fluggäste während der gesamten Dauer ihrer Speicherung zu den in Art. 3 des Abkommens genannten Zwecken zu verwenden.

In Bezug auf die Speicherung der PNR-Daten und ihre Verwendung bis zur Ausreise der Fluggäste aus Kanada ist festzustellen, dass die PNR-Daten vor allem die Sicherheits- und Grenzkontrollen erleichtern. Ihre Speicherung und ihre Verwendung zu diesem Zweck können schon aufgrund ihrer Art nicht auf einen bestimmten Kreis von Fluggästen begrenzt werden oder Gegenstand einer vorherigen Genehmigung eines Gerichts oder einer unabhängigen Verwaltungsstelle sein. Somit ist im Einklang mit den in den Rn. 186 bis 188 angestellten Erwägungen festzustellen, dass, solange sich die Fluggäste in Kanada befinden oder im Begriff sind, aus diesem Drittland auszureisen, der erforderliche Zusammenhang zwischen den Daten und dem mit dem Abkommen verfolgten Ziel besteht, so dass das Abkommen nicht über das hinausgeht, was absolut notwendig ist, nur weil es die systematische Speicherung und Verwendung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste ermöglicht.

Desgleichen hängt die systematische Verwendung der PNR-Daten zu dem Zweck, die Zuverlässigkeit und Aktualität der im Voraus festgelegten Modelle und Kriterien, auf denen die automatisierten Verarbeitungen der Daten beruhen, zu überprüfen oder neue Modelle und Kriterien für diese Verarbeitungen festzulegen, unmittelbar mit der Durchführung der Sicherheits- und Grenzkontrollen zusammen, so dass davon auszugehen ist, dass auch sie nicht über das hinausgeht, was absolut notwendig ist.

Außerdem können sich während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada unabhängig vom Ergebnis der vor ihrer Ankunft durchgeführten automatisierten Analyse der PNR-Daten Situationen ergeben, in denen die zuständige kanadische Behörde über während des Aufenthalts zusammengetragene Hinweise darauf verfügt, dass sich die Verwendung der Daten als erforderlich erweisen könnte, um Terrorismus und grenzübergreifende schwere Kriminalität zu bekämpfen.

Zur Verwendung der PNR-Daten in den in der vorstehenden Randnummer genannten Fällen ist jedoch festzustellen, dass den Fluggästen nach der Überprüfung ihrer PNR-Daten die Einreise in das Hoheitsgebiet dieses Drittstaats gestattet wurde, so dass eine Verwendung der Daten während ihres Aufenthalts in Kanada auf neue Umstände gestützt werden muss, die eine solche Verwendung rechtfertigen. Nach der in den Rn. 141 und 192 angeführten Rechtsprechung erfordert eine solche Verwendung deshalb Regeln, aus denen hervorgeht, unter welchen materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen die Verwendung der Daten erfolgen darf, um diese insbesondere vor Missbrauchsrisiken zu schützen. Solche Regeln müssen sich auf objektive Kriterien stützen, die definieren, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen die im geplanten Abkommen genannten kanadischen Behörden die Daten verwenden dürfen.

Gibt es objektive Anhaltspunkte dafür, dass die PNR-Daten eines oder mehrerer Fluggäste einen wirksamen Beitrag zur Bekämpfung terroristischer Straftaten oder grenzübergreifender schwerer Kriminalität leisten könnten, scheint die Verwendung der Daten nicht über das hinauszugehen, was absolut notwendig ist28.

Damit in der Praxis die vollständige Einhaltung der in den beiden vorstehenden Randnummern genannten Voraussetzungen gewährleistet ist, ist es unabdingbar, dass die Verwendung der gespeicherten PNR-Daten während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada grundsätzlich – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterworfen wird und dass deren Entscheidung im Anschluss an einen mit Gründen versehenen Antrag ergeht, der von den zuständigen Behörden insbesondere im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird29.

Da das geplante Abkommen die in den beiden vorstehenden Randnummern genannten Anforderungen nicht erfüllt, gewährleistet es nicht, dass sich die Verwendung der PNR-Daten der Fluggäste während ihres Aufenthalts in Kanada durch die im Abkommen genannten kanadischen Behörden auf das absolut Notwendige beschränkt.

Zur Speicherung und Verwendung der PNR-Daten nach der Ausreise der Fluggäste aus Kanada[↑]

Fluggäste, die aus Kanada ausgereist sind, sind in der Regel bei ihrer Ein- und Ausreise kontrolliert worden. Ebenso sind ihre PNR-Daten vor ihrer Ankunft in Kanada und gegebenenfalls während ihres Aufenthalts und bei ihrer Ausreise aus diesem Drittland überprüft worden. Daher ist davon auszugehen, dass von ihnen grundsätzlich keine Gefahr im Bereich des Terrorismus oder grenzübergreifender schwerer Kriminalität ausgeht, wenn weder diese Kontrollen und Überprüfungen noch irgendein anderer Umstand objektive Anhaltspunkte hierfür geliefert haben. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass von sämtlichen Fluggästen, die nach Kanada gereist sind, nach ihrer Ausreise aus diesem Land eine höhere Gefahr ausginge als von anderen Personen, die während der letzten fünf Jahre nicht in dieses Land gereist sind und in Bezug auf die Kanada deshalb über keine PNR-Daten verfügt.

Daher dürfte bei Fluggästen, bei denen eine solche Gefahr weder bei ihrer Ankunft in Kanada noch bis zu ihrer Ausreise aus diesem Drittland festgestellt wurde, nach ihrer Ausreise kein Zusammenhang, sei er auch mittelbarer Art, zwischen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplanten Abkommen verfolgten Ziel bestehen, der die Speicherung der Daten rechtfertigen würde. Die Argumente, die insbesondere der Rat und die Kommission vor dem Unionsgerichtshof zur durchschnittlichen Bestandsdauer internationaler Netze schwerer Kriminalität sowie zu Dauer und Schwierigkeit der solche Netze betreffenden Ermittlungen vorgebracht haben, sind nicht geeignet, eine dauerhafte Speicherung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste nach ihrer Ausreise aus Kanada zum Zweck eines eventuellen Zugangs zu diesen Daten unabhängig von jedem Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität zu rechtfertigen30.

Die dauerhafte Speicherung der PNR-Daten sämtlicher Fluggäste nach ihrer Ausreise aus Kanada beschränkt sich somit nicht auf das absolut Notwendige.

Gibt es in konkreten Fällen allerdings objektive Anhaltspunkte dafür, dass von bestimmten Fluggästen auch nach ihrer Ausreise aus Kanada eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität ausgehen könnte, erscheint eine Speicherung ihrer PNR-Daten über ihren Aufenthalt in Kanada hinaus zulässig31.

Die Verwendung der auf diese Weise gespeicherten PNR-Daten müsste sich nach der in den Rn.201 und 202 angeführten Rechtsprechung auf objektive Kriterien stützen, die definieren, unter welchen Umständen und unter welchen Voraussetzungen die im geplanten Abkommen genannten kanadischen Behörden Zugang zu diesen Daten haben und sie verwenden dürfen. Ferner müsste eine solche Verwendung – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterworfen werden, wobei die Entscheidung, mit der die Verwendung genehmigt wird, im Anschluss an einen mit Gründen versehenen Antrag ergeht, der von den zuständigen Behörden insbesondere im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird.

Zur Dauer der Speicherung von PNR-Daten der beschriebenen Fluggäste ist festzustellen, dass die in Art. 16 Abs. 1 des geplanten Abkommens vorgesehene allgemeine Dauer gegenüber der im Abkommen von 2006 enthaltenen Dauer um anderthalb Jahre verlängert wurde. Insoweit ist aber in Anbetracht der Ausführungen insbesondere des Rates und der Kommission festzustellen, dass die in Art. 16 Abs. 1 des Abkommens vorgesehene Dauer von fünf Jahren nicht über das hinausgeht, was zur Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität absolut notwendig ist.

Sofern zum einen Art. 9 Abs. 2 des geplanten Abkommens, der vorsieht, dass Kanada die PNR-Daten “in einer gesicherten physischen Umgebung auf[bewahrt], die durch Zugangskontrollen geschützt ist”, bedeutet, dass die Daten im kanadischen Hoheitsgebiet aufzubewahren sind, und zum anderen Art. 16 Abs. 6 des Abkommens, wonach Kanada die PNR-Daten nach Ablauf der Speicherfrist vernichtet, so zu verstehen ist, dass er eine unwiderrufliche Vernichtung der Daten vorschreibt, genügen diese Bestimmungen den Anforderungen an Klarheit und Präzision32.

In Anbetracht der in den Rn.204 bis 206 und 208 angestellten Erwägungen wird durch das geplante Abkommen nicht gewährleistet, dass sich die Speicherung und die Verwendung der PNR-Daten durch die kanadischen Behörden nach der Ausreise der Fluggäste aus Kanada auf das absolut Notwendige beschränken.

Zur Weitergabe der PNR-Daten an Behörden[↑]

Die Art. 18 und 19 des geplanten Abkommens ermöglichen die Weitergabe von PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde an andere kanadische Behörden und an Behörden in anderen Drittländern. Da diese Behörden durch eine solche Weitergabe faktisch Zugang zu den Daten erhalten und sie verwenden können, muss die Weitergabe die in den Rn.200 bis 202 und 208 genannten Voraussetzungen für die Verwendung von PNR-Daten erfüllen.

Was insbesondere die Weitergabe von PNR-Daten an Behörden anderer Drittländer angeht, ist zu ergänzen, dass Art.19 Abs. 1 Buchst. e des geplanten Abkommens der zuständigen kanadischen Behörde hinsichtlich der Beurteilung des in diesen Ländern garantierten Schutzniveaus einen Ermessensspielraum einräumt.

Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass eine Weitergabe personenbezogener Daten aus der Union in ein Drittland nur zulässig ist, wenn das Drittland ein Schutzniveau der Grundfreiheiten und Grundrechte gewährleistet, das dem in der Union garantierten Niveau der Sache nach gleichwertig ist. Dieses Erfordernis gilt auch im Fall der in Art.19 des geplanten Abkommens vorgesehenen Weitergabe von PNR-Daten durch Kanada an Drittländer. Damit soll verhindert werden, dass das im Abkommen vorgesehene Schutzniveau durch die Weitergabe personenbezogener Daten an Drittländer umgangen werden könnte, und gewährleistet werden, dass das vom Unionsrecht gewährte Schutzniveau fortbesteht33. Die Weitergabe personenbezogener Daten an ein Drittland erfordert daher ein Abkommen zwischen der Union und dem betreffenden Drittland, das dem geplanten Abkommen äquivalent ist, oder einen Beschluss der Kommission gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richtlinie 95/46, mit dem festgestellt wird, dass das Drittland ein angemessenes Schutzniveau im Sinne des Unionsrechts gewährleistet, und der sich auf die Behörden erstreckt, an die PNR-Daten weitergegeben werden sollen.

Da die Art. 18 und 19 des geplanten Abkommens den in den vorstehenden Rn. 212 bis 214 dargelegten Anforderungen nicht entsprechen, wird mit ihm nicht gewährleistet, dass sich die Weitergabe von PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde an andere kanadische Behörden oder an Behörden anderer Drittländer auf das absolut Notwendige beschränkt.

Zur Weitergabe der PNR-Daten an Einzelpersonen[↑]

Nach Art. 12 Abs. 3 des geplanten Abkommens kann Kanada “jede Offenlegung von Informationen angemessenen rechtlichen Anforderungen und Beschränkungen unterwerfen, … unter gebührender Beachtung des berechtigten Interesses der betroffenen Person”. Im Abkommen ist aber weder geregelt, welche Informationen weitergegeben werden dürfen, noch, an wen sie weitergegeben oder wie sie verwendet werden dürfen.

Außerdem werden im geplanten Abkommen die “angemessenen rechtlichen Anforderungen und Beschränkungen” und das “berechtigte Interesse der betroffenen Person” nicht definiert, und es wird auch nicht verlangt, dass die Weitergabe von PNR-Daten an eine Einzelperson mit der Bekämpfung von Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität im Zusammenhang steht und von der Genehmigung eines Gerichts oder einer unabhängigen Verwaltungsstelle abhängig gemacht wird. Die Vorschrift geht daher über das absolut Notwendige hinaus.

Zu den individuellen Rechten der Fluggäste[↑]

Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 2 der Charta hat jede Person, deren personenbezogene Daten erhoben wurden, das Recht, Auskunft über diese Daten zu erhalten und die Berichtigung der Daten zu erwirken.

Zu Art. 7 der Charta hat der Unionsgerichtshof zudem bereits entschieden, dass das darin niedergelegte Grundrecht auf Achtung des Privatlebens voraussetzt, dass sich die betroffene Person vergewissern kann, dass ihre personenbezogenen Daten fehlerfrei verarbeitet werden und die Verarbeitung zulässig ist. Sie muss, um die nötigen Nachprüfungen durchführen zu können, ein Auskunftsrecht hinsichtlich der sie betreffenden Daten haben, die Gegenstand einer Verarbeitung sind34.

Um zu gewährleisten, dass diese Rechte beachtet werden, muss den Fluggästen die Weitergabe ihrer PNR-Daten an Kanada und die Verwendung dieser Daten mitgeteilt werden, sobald dies die Ermittlungen der im geplanten Abkommen genannten Behörden nicht mehr beeinträchtigen kann. Diese Mitteilung ist nämlich der Sache nach erforderlich, damit die Fluggäste ihr Recht auf Auskunft über die sie betreffenden PNR-Daten und gegebenenfalls auf Berichtigung der Daten sowie ihr Recht, gemäß Art. 47 Abs. 1 der Charta bei einem Gericht einen wirksamen Rechtsbehelf einzulegen, ausüben können35.

Zum Recht auf Information, Auskunft und Berichtigung[↑]

Die Art. 12 und 13 des geplanten Abkommens gewähren den Fluggästen zwar ein Recht auf Zugang zu ihren PNR-Daten und ein Recht auf Berichtigung dieser Daten. Sie verlangen aber nicht, dass den Fluggästen die Weitergabe ihrer PNR-Daten an Kanada und deren Verwendung mitgeteilt wird.

Das geplante Abkommen enthält insoweit in Art. 11 lediglich eine Transparenzregel, die die zuständige kanadische Behörde verpflichtet, auf ihrer Website bestimmte Informationen allgemeiner Art über die Weitergabe der PNR-Daten und ihre Verwendung bereitzustellen. Es enthält keine Verpflichtung zur individuellen Information der Fluggäste.

Diese Transparenzregel ermöglicht es zwar in hinreichender Weise, die Fluggäste sowohl über die Weitergabe ihrer PNR-Daten an Kanada als auch über deren systematische Verwendung für Sicherheits- und Grenzkontrollen zu informieren. Die Fluggäste können durch die in Art. 11 des geplanten Abkommens vorgesehene allgemeine Information jedoch nicht erfahren, ob ihre Daten über diese Kontrollen hinaus von der zuständigen kanadischen Behörde verwendet wurden. In Fällen wie den in den Rn.199 und 207 beschriebenen, in denen objektive Anhaltspunkte vorliegen, die eine solche Verwendung rechtfertigen und eine vorherige Genehmigung durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle erforderlich machen, ist daher eine individuelle Information der Fluggäste erforderlich. Dasselbe gilt für Fälle, in denen die PNR-Daten an andere Behörden oder an Einzelpersonen weitergegeben werden.

Nach der soeben angeführten Rechtsprechung darf eine solche Mitteilung aber erst erfolgen, wenn sie die Ermittlungen der im geplanten Abkommen genannten Behörden nicht mehr beeinträchtigen kann.

Das geplante Abkommen müsste daher präzisieren, dass Fluggäste, deren PNR-Daten von der zuständigen kanadischen Behörde in den genannten Fällen verwendet und gespeichert wurden, und Fluggäste, deren Daten an andere Behörden oder an Einzelpersonen weitergegeben wurden, von dieser Behörde unter den in der vorstehenden Randnummer genannten Bedingungen über die Verwendung oder die Weitergabe informiert werden.

Zum Recht auf einen Rechtsbehelf[↑]

In Bezug auf das Recht der Fluggäste auf einen Rechtsbehelf sieht Art. 14 Abs. 2 des geplanten Abkommens vor, dass Kanada dafür sorgt, dass jede Person, die der Auffassung ist, dass ihre Rechte durch eine Entscheidung oder Maßnahme in Bezug auf ihre PNR-Daten verletzt wurden, Anspruch auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf nach kanadischem Recht im Hinblick auf eine gerichtliche Überprüfung oder auf eine andere Wiedergutmachung hat, wozu auch Schadensersatzzahlungen gehören können.

Da diese Vorschrift für “jede Person, die der Auffassung ist, dass ihre Rechte … verletzt wurden”, gilt, erfasst sie sämtliche Fluggäste, unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit, ihrem Aufenthaltsort, ihrem Wohnort oder ihrem Aufenthalt in Kanada. Außerdem ist sie, wie der Rat geltend gemacht hat, in dem Sinne zu verstehen, dass die Fluggäste über einen Rechtsbehelf vor einem Gericht, wie ihn Art. 47 Abs. 1 der Charta verlangt, verfügen. Dass Art. 14 Abs. 2 des geplanten Abkommens vorsieht, dass der “wirksame gerichtliche Rechtsbehelf” durch eine Schadensersatzklage ergänzt werden kann, führt entgegen dem Vorbringen des Parlaments nicht dazu, dass den Fluggästen ein solcher wirksamer Rechtsbehelf genommen wird, sondern ist eher geeignet, den gerichtlichen Schutz der betreffenden Personen zu verstärken.

Zur Überwachung der Garantien im Bereich des Schutzes der PNR-Daten[↑]

Nach Art. 8 Abs. 3 der Charta wird die Einhaltung der Anforderungen seiner Abs. 1 und 2 von einer unabhängigen Stelle überwacht.

Nach ständiger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs soll die Gewährleistung der Unabhängigkeit einer solchen Kontrollstelle, deren Errichtung auch in Art. 16 Abs. 2 AEUV vorgesehen ist, die wirksame und zuverlässige Kontrolle der Einhaltung der Regeln zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten sicherstellen und ist im Licht dieses Zwecks auszulegen. Die Errichtung einer unabhängigen Kontrollstelle stellt daher ein wesentliches Element zur Wahrung des Schutzes der Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten dar36.

Im vorliegenden Fall bestimmt Art. 10 Abs. 1 Satz 1 des geplanten Abkommens, dass die Einhaltung der Datenschutzgarantien bei der Verarbeitung von PNR-Daten von einer “unabhängigen Behörde” oder einer “durch administrative Mittel eingerichteten Stelle, die ihre Aufgaben unparteiisch wahrnimmt und nachweislich unabhängig Entscheidungen trifft”, beaufsichtigt wird. Soweit diese Vorschrift vorsieht, dass die Beaufsichtigung durch eine unabhängige Behörde erfolgt, entspricht sie den Anforderungen von Art. 8 Abs. 3 der Charta. Hingegen scheint die Alternative zu ermöglichen, dass die Überwachung ganz oder teilweise von einer Behörde vorgenommen werden kann, die ihre Aufgabe nicht in völliger Unabhängigkeit wahrnimmt, sondern einer Aufsichtsbehörde untergeordnet ist, von der sie Weisungen erhalten kann, so dass sie nicht vor jeder äußeren Einflussnahme auf ihre Entscheidungen geschützt ist.

Durch Art. 10 des geplanten Abkommens wird somit nicht in hinreichend klarer und präziser Weise gewährleistet, dass die Überwachung der Einhaltung der im Abkommen vorgesehenen Regeln für den Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung von PNR-Daten durch eine unabhängige Stelle im Sinne von Art. 8 Abs. 3 der Charta erfolgt.

Die gutachterliche Äußerung des EuGH[↑]

Nach alledem stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass

  1. der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplanten Abkommens auf Art. 16 Abs. 2 gemeinsam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stützen ist;
  2. das geplante Abkommen nicht mit Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Charta vereinbar ist, soweit es die Übermittlung sensibler Daten aus der Union nach Kanada und die Verwendung und Speicherung solcher Daten nicht ausschließt;
  3. das geplante Abkommen, um mit Art. 7, Art. 8 und Art. 52 Abs. 1 der Charta vereinbar zu sein,
    1. die aus der Union nach Kanada zu übermittelnden PNR-Daten klar und präzise definieren muss,
    2. vorsehen muss, dass die im Rahmen der automatisierten Verarbeitung von PNR-Daten verwendeten Modelle und Kriterien spezifisch und zuverlässig sowie nicht diskriminierend sind und dass nur Datenbanken verwendet werden, die von Kanada im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität betrieben werden,
    3. außer im Rahmen der Überprüfungen der im Voraus festgelegten Modelle und Kriterien, auf denen die automatisierte Verarbeitung der PNR-Daten beruht, die Verwendung von PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada und nach ihrer Ausreise aus diesem Land sowie jede Weitergabe der Daten an andere Behörden materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen unterwerfen muss, die sich auf objektive Kriterien stützen, sowie diese Verwendung und Weitergabe – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterwerfen muss, wobei die Entscheidung, mit der die Verwendung genehmigt wird, im Anschluss an einen mit Gründen versehenen Antrag ergeht, der von den zuständigen Behörden insbesondere im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird,
    4. die Speicherung von PNR-Daten nach der Ausreise der Fluggäste auf die Daten von Fluggästen beschränken muss, für die objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von ihnen eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität ausgehen könnte,
    5. die Weitergabe von PNR-Daten durch die zuständige kanadische Behörde an Behörden eines Drittlands davon abhängig machen muss, dass es ein Abkommen zwischen der Union und dem betreffenden Drittland, das dem geplanten Abkommen äquivalent ist, oder einen Beschluss der Kommission gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richtlinie 95/46 gibt, der sich auf die Behörden erstreckt, an die PNR-Daten weitergegeben werden sollen,
    6. ein Recht auf individuelle Information der Fluggäste im Fall der Verwendung der sie betreffenden PNR-Daten während ihres Aufenthalts in Kanada und nach ihrer Ausreise aus diesem Land und im Fall der Weitergabe dieser Daten durch die zuständige kanadische Behörde an andere Behörden oder Einzelpersonen vorsehen muss und
    7. gewährleisten muss, dass die Kontrolle der Einhaltung der Regeln des geplanten Abkommens für den Schutz der Fluggäste bei der Verarbeitung der sie betreffenden PNR-Daten durch eine unabhängige Kontrollstelle sichergestellt wird.

Folglich äußert sich der Gerichtshof der Europäischen Union (Große Kammer) gutachtlich wie folgt:

  1. Der Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen im Namen der Union ist auf Art. 16 Abs. 2 gemeinsam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stützen.
  2. Das Abkommen zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen ist nicht mit Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union vereinbar, soweit es die Übermittlung sensibler Daten aus der Europäischen Union nach Kanada und die Verwendung und Speicherung solcher Daten nicht ausschließt.
  3. Das Abkommen zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen muss, um mit Art. 7, Art. 8 und Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte vereinbar zu sein,
    1. die aus der Europäischen Union nach Kanada zu übermittelnden Fluggastdatensätze klar und präzise definieren,
    2. vorsehen, dass die im Rahmen der automatisierten Verarbeitung von Fluggastdatensätzen verwendeten Modelle und Kriterien spezifisch und zuverlässig sowie nicht diskriminierend sind und dass nur Datenbanken verwendet werden, die von Kanada im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität betrieben werden,
    3. außer im Rahmen der Überprüfungen der im Voraus festgelegten Modelle und Kriterien, auf denen die automatisierte Verarbeitung der Fluggastdatensätze beruht, die Verwendung von Fluggastdatensätzen durch die zuständige kanadische Behörde während des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada und nach ihrer Ausreise aus diesem Land sowie jede Weitergabe der Daten an andere Behörden materiell- und verfahrensrechtlichen Voraussetzungen unterwerfen, die sich auf objektive Kriterien stützen, sowie diese Verwendung und Weitergabe – außer in hinreichend begründeten Eilfällen – einer vorherigen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unabhängige Verwaltungsstelle unterwerfen, wobei die Entscheidung, mit der die Verwendung genehmigt wird, im Anschluss an einen mit Gründen versehenen Antrag ergeht, der von den zuständigen Behörden insbesondere im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird,
    4. die Speicherung von Fluggastdatensätzen nach der Ausreise der Fluggäste auf die Daten von Fluggästen beschränken, für die objektive Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass von ihnen eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenzübergreifender schwerer Kriminalität ausgehen könnte,
    5. die Weitergabe von Fluggastdatensätzen durch die zuständige kanadische Behörde an Behörden eines Drittlands davon abhängig machen, dass es ein Abkommen zwischen der Europäischen Union und dem betreffenden Drittland, das dem Abkommen zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen äquivalent ist, oder einen Beschluss der Kommission gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr gibt, der sich auf die Behörden erstreckt, an die Fluggastdatensätze weitergegeben werden sollen,
    6. ein Recht auf individuelle Information der Fluggäste im Fall der Verwendung der sie betreffenden Fluggastdatensätze während ihres Aufenthalts in Kanada und nach ihrer Ausreise aus diesem Land und im Fall der Weitergabe dieser Daten durch die zuständige kanadische Behörde an eine andere Behörde oder an Einzelpersonen vorsehen und
    7. gewährleisten, dass die Kontrolle der Einhaltung der Regeln des Abkommens zwischen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen für den Schutz der Fluggäste bei der Verarbeitung der sie betreffenden Fluggastdatensätze durch eine unabhängige Kontrollstelle sichergestellt wird.

Gerichtshof der Europäischen Union – Gutachten vom 26. Juli 2017 – Avis 1/15

  1. unterzeichnet am 7.12 1944 in Chicago, United Nations Treaty Series, Band 15, Nr. 102
  2. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 30.04.1974, Haegeman, 181/73, EU:C:1974:41, Rn. 5; und vom 11.03.2015, Oberto und O’Leary, C‑464/13 und C‑465/13, EU:C:2015:163, Rn. 29; Gutachten 2/13 [Beitritt der Union zur EMRK] vom 18.12 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 180
  3. EuGH, Gutachten 2/13 [Beitritt der Union zur EMRK] vom 18.12 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 145 und 146 sowie die dort angeführte Rechtsprechung
  4. vgl. in diesem Sinne, in Bezug auf Art. 300 Abs. 6 EG: EuGH, Gutachten 1/08 [Abkommen zur Änderung der Listen spezifischer Verpflichtungen nach dem GATS] vom 30.11.2009, EU:C:2009:739, Rn. 108 und die dort angeführte Rechtsprechung
  5. vgl. in diesem Sinne EuGH Urteil vom 01.10.2009, Kommission/Rat, C‑370/07, EU:C:2009:590, Rn. 47
  6. EuGH, Urteile vom 06.05.2014, Kommission/Parlament und Rat, C‑43/12, EU:C:2014:298, Rn. 29; und vom 14.06.2016, Parlament/Rat, C‑263/14, EU:C:2016:435, Rn. 43 und die dort angeführte Rechtsprechung
  7. EuGH, Urteil vom 14.06.2016, Parlament/Rat, C‑263/14, EU:C:2016:435, Rn. 44 und die dort angeführte Rechtsprechung
  8. EuGH, Urteil vom 06.11.2008, Parlament/Rat, C‑155/07, EU:C:2008:605, Rn. 37 und die dort angeführte Rechtsprechung
  9. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 68 und 74
  10. EuGH, Urteil vom 24.06.2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 58
  11. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil vom 22.10.2013, Kommission/Rat, C‑137/12, EU:C:2013:675, Rn. 73
  12. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 10.01.2006, Kommission/Parlament und Rat, C‑178/03, EU:C:2006:4, Rn. 58; und vom 19.07.2012, Parlament/Rat, C‑130/10, EU:C:2012:472, Rn. 47 und 48
  13. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 09.11.2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 52; vom 24.11.2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito, C‑468/10 und C‑469/10, EU:C:2011:777, Rn. 42; und vom 17.10.2013, Schwarz, C‑291/12, EU:C:2013:670, Rn. 26
  14. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 09.11.2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 49; vom 05.05.2011, Deutsche Telekom, C‑543/09, EU:C:2011:279, Rn. 52; und vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 29
  15. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 20.05.2003, Österreichischer Rundfunk u. a., C‑465/00, C‑138/01 und C‑139/01, EU:C:2003:294, Rn. 74 und 75; vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 33 bis 35; und vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 87
  16. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 17.10.2013, Schwarz, C‑291/12, EU:C:2013:670, Rn. 25; und vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 36
  17. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 72 bis 74
  18. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 12.06.2003, Schmidberger, C‑112/00, EU:C:2003:333, Rn. 80; vom 09.11.2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C‑92/09 und C‑93/09, EU:C:2010:662, Rn. 48; und vom 17.10.2013, Schwarz, C‑291/12, EU:C:2013:670, Rn. 33
  19. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil vom 17.12 2015, WebMindLicenses, C‑419/14, EU:C:2015:832, Rn. 81
  20. EuGH, Urteil vom 16.12 2008, Satakunnan Markkinapörssi und Satamedia, C‑73/07, EU:C:2008:727, Rn. 56; vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 51 und 52; vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 92; und vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 96 und 103
  21. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 54 und 55, sowie vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 109 und 117; vgl. in diesem Sinne EGMR, 4.12 2008, S. und Marper/Vereinigtes Königreich, CE:ECHR:2008:1204JUD003056204, § 103
  22. EuGH, Urteil vom 24.06.2014, Parlament/Rat, C‑658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 56
  23. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C‑293/12 und C‑594/12, EU:C:2014:238, Rn. 42 und 44, sowie vom 15.02.2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 53
  24. ABl.2016, L 119, S. 132
  25. ABl.2008, C 110, S. 1
  26. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteile vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 93; und vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 110
  27. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 117 und 118 sowie die dort angeführte Rechtsprechung
  28. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 119 und die dort angeführte Rechtsprechung
  29. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 120 und die dort angeführte Rechtsprechung
  30. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 119
  31. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 108
  32. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 122 und die dort angeführte Rechtsprechung
  33. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 72 und 73
  34. vgl. in diesem Sinne EuGH, Urteil vom 07.05.2009, Rijkeboer, C‑553/07, EU:C:2009:293, Rn. 49
  35. vgl. entsprechend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C‑203/15 und C‑698/15, EU:C:2016:970, Rn. 121 und die dort angeführte Rechtsprechung
  36. EuGH, Urteile vom 09.03.2010, Kommission/Deutschland, C‑518/07, EU:C:2010:125, Rn. 25; vom 08.04.2014, Kommission/Ungarn, C‑288/12, EU:C:2014:237, Rn. 48; und vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/14, EU:C:2015:650, Rn. 41
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Die Steuerbegünstigung als unzulässige Beihilfe https://www.europalupe.eu/steuerrecht/die-steuerbeguenstigung-als-unzulaessige-beihilfe-461528?pk_campaign=feed&pk_kwd=die-steuerbeguenstigung-als-unzulaessige-beihilfe Fri, 16 Jun 2017 05:24:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61528  … ]]> Der Bundesfinanzhof hat Zweifel, ob eine grunderwerbsteuerrechtliche Begünstigung des nationalen Rechts gegen das Beihilfeverbot des Unionsrechts verstößt und deshalb angewendet werden darf. Er hat daher dem Gerichtshof der Europäischen Union im Rahmen eines sog. Vorabentscheidungsersuchens die Frage vorgelegt, ob die für die Grunderwerbsteuer geltende Steuervergünstigung bei Umstrukturierungen im Konzern nach § 6a GrEStG eine unionsrechtlich verbotene Beihilfe darstellt.

Dem EuGH wird folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist Art. 107 Abs. 1 AEUV dahingehend auszulegen, dass eine nach dieser Vorschrift verbotene Beihilfe vorliegt, wenn nach der Regelung eines Mitgliedstaats Grunderwerbsteuer für einen steuerbaren Erwerb aufgrund einer Umwandlung (Verschmelzung) nicht erhoben wird, falls am Umwandlungsvorgang bestimmte Rechtsträger (herrschendes Unternehmen und eine abhängige Gesellschaft) beteiligt sind und die Beteiligung des herrschenden Unternehmens an der abhängigen Gesellschaft in Höhe von 100 % innerhalb von fünf Jahren vor dem Rechtsvorgang und fünf Jahren nach dem Rechtsvorgang besteht?

Im Streitfall war die klagende Muttergesellschaft seit mehr als fünf Jahren Alleingesellschafterin einer grundbesitzenden Tochtergesellschaft, die auf die Muttergesellschaft verschmolzen wurde. Das Finanzamt sah darin einen grunderwerbsteuerpflichtigen Erwerbsvorgang, für den die Steuerbefreiung nach § 6a GrEStG nicht zu gewähren sei. Nach dieser Vorschrift wird für bestimmte steuerbare Erwerbe aufgrund einer Umwandlung (z.B. Verschmelzung) die Grunderwerbsteuer nicht erhoben. Voraussetzung ist, dass an dem Umwandlungsvorgang ein herrschendes Unternehmen und eine abhängige Gesellschaft beteiligt sind und die Beteiligung des herrschenden Unternehmens an der abhängigen Gesellschaft in Höhe von mindestens 95 % innerhalb von fünf Jahren vor dem Rechtsvorgang und fünf Jahren nach dem Rechtsvorgang besteht. Das Finanzgericht gab der Klage statt. Das Bundesministerium der Finanzen ist dem Verfahren beigetreten.

Der Bundesfinanzhof sieht die Verschmelzung der Tochtergesellschaft auf die Muttergesellschaft als nach § 6a GrEStG begünstigt an. Unschädlich sei, dass die Muttergesellschaft nach der Verschmelzung aus umwandlungsrechtlichen Gründen keine Beteiligung an der Tochtergesellschaft mehr halten konnte. Der BFH hat zugleich deutlich gemacht, dass er den Begriff des herrschenden Unternehmens i.S. des § 6a Satz 3 GrEStG weit fasst. Damit legt er die Vorschrift entgegen der Ansicht der Finanzverwaltung sehr weit aus. Nach nationalem Recht wäre folglich die Revision des Finanzamt als unbegründet zurückzuweisen.

Fraglich ist aber, ob die Steuervergünstigung nach § 6a GrEStG eine unzulässige Beihilfe i.S. von Art. 107 Abs. 1 AEUV ist. Verboten sind danach selektive Beihilfen für bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige.

Der Bundesfinanzhof sieht es als klärungsbedürftig an, ob § 6a GrEStG einen unzulässigen selektiven Vorteil dadurch verschafft, dass die Vorschrift nur für Umwandlungen, nicht aber auch für andere Umstrukturierungsmaßnahmen gilt, auf eine Beteiligungshöhe von mindestens 95% abstellt und eine Mindesthaltedauer von fünf Jahren verlangt. Nach Auffassung des Bundesfinanzhofs ist allerdings die Regelung als Korrektur des grunderwerbsteuerrechtlichen Referenzsystems gerechtfertigt.

Die Grunderwerbsteuer erfasst als Rechtsverkehrssteuer grundsätzlich alle Rechtsvorgänge, bei denen der Rechtsträger eines im Inland gelegenen Grundstücks wechselt. Das gilt für inländische und ausländische Rechtsträger.

§ 1 Abs. 1 Nr. 1 GrEStG knüpft die Steuerbarkeit bereits an den Abschluss des schuldrechtlichen Rechtsgeschäfts an, das -wie beispielsweise ein Kaufvertrag- den Anspruch auf Übereignung des Grundstücks begründet. Ist ein solches Rechtsgeschäft nicht geschlossen worden, ist die dingliche Übereignung (Auflassung) des Grundstücks steuerbar.

Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 GrEStG unterliegt zudem der Übergang des Eigentums an einem inländischen Grundstück der Grunderwerbsteuer, wenn kein den Anspruch auf Übereignung begründendes Rechtsgeschäft vorausgegangen ist und es keiner Auflassung des Grundstücks bedarf. Dazu zählen auch Rechtsträgerwechsel aufgrund von Umwandlungen nach dem UmwG (Verschmelzung, Spaltung, Vermögensübertragung). Bei diesen Vorgängen geht das Vermögen des übertragenden Rechtsträgers als Ganzes (Gesamtrechtsnachfolge) oder partiell (Sonderrechtsnachfolge) kraft Gesetzes auf einen neuen Rechtsträger über. Es bedarf keiner Übertragung einzelner Vermögensgegenstände.

Darüber hinaus sind nach § 1 Abs. 2a und Abs. 3 GrEStG weitere Rechtsvorgänge steuerbar. Diese Vorschriften erfassen die Übertragung bzw. Vereinigung von Anteilen an grundbesitzenden Gesellschaften, wenn diese grunderwerbsteuerrechtlich einer Grundstücksübertragung gleich kommen.

Diesen Tatbeständen ist gemeinsam, dass nicht das Eigentum am Grundstück auf einen neuen Rechtsträger übergeht, sondern nur unmittelbar oder mittelbar Anteile an einer grundbesitzenden Gesellschaft übertragen werden. Wegen der Höhe der insgesamt oder sukzessiv übertragenen Anteile von mindestens 95 % wird ein fiktiver Grundstückserwerb besteuert. Eigentümer des Grundstücks bleibt zwar weiterhin die grundbesitzende Gesellschaft. Die Gesellschafter der grundbesitzenden Gesellschaft haben sich jedoch unmittelbar oder mittelbar geändert.

Für die nach § 1 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2a oder Abs. 3 GrEStG steuerbaren Rechtsvorgänge wird die Grunderwerbsteuer nach § 6a Satz 1 GrEStG nicht erhoben, wenn der Rechtsvorgang auf einer Umwandlung im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 UmwG (Verschmelzung, Spaltung, Vermögensübertragung) beruht.

Die Steuerbegünstigung gilt für Unternehmen mit Sitz im Inland oder im Ausland. Sie erfasst neben Umwandlungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 UmwG auch entsprechende Umwandlungen aufgrund des Rechts eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines Staats, auf den das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum Anwendung findet.

§ 6a Satz 3 GrEStG schränkt den Anwendungsbereich der Steuerbegünstigung auf Konzernsachverhalte ein. Danach gilt die Steuerbegünstigung nach § 6a Satz 1 GrEStG nur, wenn an dem Umwandlungsvorgang ausschließlich ein herrschendes Unternehmen und ein oder mehrere von diesem herrschenden Unternehmen abhängige Gesellschaften oder mehrere von einem herrschenden Unternehmen abhängige Gesellschaften beteiligt sind. Abhängig ist eine Gesellschaft, an deren Kapital oder Gesellschaftsvermögen das herrschende Unternehmen innerhalb von fünf Jahren vor dem Rechtsvorgang und fünf Jahren nach dem Rechtsvorgang unmittelbar oder mittelbar oder teils unmittelbar, teils mittelbar zu mindestens 95 % ununterbrochen beteiligt ist (§ 6a Satz 4 GrEStG). Begünstigt sind also Umwandlungsvorgänge mit folgenden Beteiligten: ein herrschendes Unternehmen und eine abhängige Gesellschaft, ein herrschendes Unternehmen und mehrere abhängige Gesellschaften, mehrere von einem herrschenden Unternehmen abhängige Gesellschaften.

Der Bundesfinanzhof legt § 6a GrEStG entsprechend dem Begünstigungszweck, Umstrukturierungen innerhalb von Konzernen zu erleichtern, weit aus.

Das gilt zunächst für den Begriff des herrschenden Unternehmens im Sinne des § 6a Satz 3 GrEStG. Herrschendes Unternehmen kann jede natürliche oder juristische Person, Personengesellschaft oder Personenvereinigung sein, die wirtschaftlich tätig ist. An den wirtschaftlichen Geschäftsbetrieb des herrschenden Unternehmens sind keine hohen Anforderungen zu stellen. Es reicht aus, wenn das herrschende Unternehmen über die Beteiligung am abhängigen Unternehmen am Markt teilnimmt. Deshalb ist es nicht erforderlich, dass der an der Umwandlung als herrschendes Unternehmen beteiligte Rechtsträger ein Unternehmer im Sinne des § 2 des Umsatzsteuergesetzes ist. Unerheblich ist auch, ob das herrschende Unternehmen die Beteiligung an der abhängigen Gesellschaft im Privat- oder im Betriebsvermögen hält.

Die in § 6a Satz 4 GrEStG vorgesehenen Fristen beschränken die Anwendung der Steuerbegünstigung auf Fälle, in denen die Beteiligung des herrschenden Unternehmens an der abhängigen Gesellschaft fünf Jahre vor dem Rechtsvorgang und dieselbe Zeit nach dem Rechtsvorgang besteht. Diese Regelung, die eine dem Zweck der Vorschrift entgegenstehende Ausweitung der Steuerbegünstigung verhindern soll, ist dahin auszulegen, dass die Fristen nur insoweit maßgebend sind, als sie aufgrund der Umwandlung auch eingehalten werden können. So kann beispielsweise bei einer Verschmelzung einer abhängigen Gesellschaft auf das herrschende Unternehmen nur die Frist “vor” der Verschmelzung eingehalten werden. Nach der Verschmelzung besteht die Beteiligung des herrschenden Unternehmens an der abhängigen Gesellschaft nicht mehr. Die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG ist zu gewähren, weil die Frist nach der Verschmelzung gerade wegen der Verschmelzung nicht eingehalten werden kann. Dasselbe gilt für die anderen von § 6a Satz 1 GrEStG erfassten Umwandlungsvorgänge, bei denen aus Rechtsgründen die Fristen nicht eingehalten werden können.

Im vorliegenden Streitfall bedeutet dies nach deutschem Recht:

Die Verschmelzung der T-GmbH auf die Muttergesellschaft ist nach § 6a GrEStG begünstigt. Grunderwerbsteuer ist nicht zu erheben.

An dem Umwandlungsvorgang waren die Muttergesellschaft als herrschendes Unternehmen und die auf sie verschmolzene T-GmbH als abhängige Gesellschaft beteiligt. Die Muttergesellschaft ist wirtschaftlich tätig und hatte vor der Verschmelzung mehr als fünf Jahre 100 % der Geschäftsanteile an der T-GmbH gehalten. Unschädlich ist, dass die Muttergesellschaft nach der Verschmelzung keine Beteiligung an der T-GmbH mehr halten konnte. Das Vermögen der T-GmbH ist infolge der Verschmelzung durch Gesamtrechtsnachfolge auf die Muttergesellschaft übergegangen. Die Muttergesellschaft konnte daher die Frist bezüglich der Beteiligung an der T-GmbH aus umwandlungsrechtlichen Gründen nicht einhalten.

Durch die Vorlagefrage zu klären ist, ob die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG eine nach Art. 107 Abs. 1 AEUV verbotene Beihilfe ist. Zweifel bestehen insbesondere im Hinblick darauf, ob die Steuerbegünstigung tatsächlich nur bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt und damit einen selektiven Vorteil verschafft. Außerdem könnte die Steuerbegünstigung deshalb nicht als selektiv einzustufen sein, weil sie als Korrektur des Referenzsystems gerechtfertigt ist.

Gemäß Art. 107 Abs. 1 AEUV sind, soweit in den Verträgen nicht etwas anderes bestimmt ist, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Die Vorschrift verbietet grundsätzlich selektive Beihilfen für bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige1.

Im Rahmen von Rechtsstreitigkeiten obliegt die Prüfung, ob eine Steuerbegünstigung als staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV anzusehen ist, den nationalen Gerichten2. Aufgrund dieser Prüfung kann entschieden werden, ob eine Steuerbegünstigung -wie § 6a GrEStG-, die ohne Beachtung des in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Vorprüfungsverfahrens eingeführt wurde, diesem Verfahren hätte unterworfen werden müssen3, und welche Folgerungen aus einem möglichen Verstoß zu ziehen sind. Die nationalen Gerichte können jedoch nicht darüber befinden, ob eine staatliche Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.

Bestehen Zweifel, ob eine neu eingeführte Steuerbegünstigung eine Beihilfe darstellt, muss der BFH den EuGH nach Art. 267 Abs. 3 AEUV um Auslegung der einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen ersuchen4.

Die Einstufung einer nationalen Maßnahme als “staatliche Beihilfe” im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV verlangt, dass vier Voraussetzungen erfüllt sind5. Erstens muss es sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln. Zweitens muss die Maßnahme geeignet sein, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Drittens muss dem Begünstigten durch sie ein selektiver Vorteil gewährt werden. Viertens muss sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.

Als staatliche Beihilfen gelten Maßnahmen gleich welcher Art, die mittelbar oder unmittelbar Unternehmen begünstigen oder die als ein wirtschaftlicher Vorteil anzusehen sind, den das begünstigte Unternehmen unter normalen Marktbedingungen nicht erhalten hätte6.

Die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG ist ein solcher Vorteil. Die Begünstigten werden dadurch finanziell besser gestellt als die übrigen Steuerpflichtigen, die ebenfalls einen steuerbaren Rechtsvorgang nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1, Abs. 2a oder 3 GrEStG verwirklichen und nicht die Voraussetzungen der Steuerbegünstigung erfüllen.

Fraglich ist, ob die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG mit einem selektiven Vorteil verbunden ist.

Die Beurteilung der Selektivität verlangt die Feststellung, ob eine nationale Maßnahme im Rahmen einer bestimmten rechtlichen Regelung geeignet ist, “bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige” gegenüber anderen Unternehmen oder Produktionszweigen zu begünstigen, die sich im Hinblick auf das mit der betreffenden Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden und somit eine unterschiedliche Behandlung erfahren, die im Wesentlichen als diskriminierend eingestuft werden kann7.

Für die Einstufung einer nationalen steuerlichen Maßnahme als “selektiv” muss in einem ersten Schritt die in dem betreffenden Mitgliedstaat geltende allgemeine oder “normale” Steuerregelung ermittelt werden. In einem zweiten Schritt muss dargetan werden, dass die in Rede stehende steuerliche Maßnahme vom allgemeinen System insoweit abweicht, als sie Unterscheidungen zwischen Wirtschaftsteilnehmern einführt, die sich im Hinblick auf das mit dieser allgemeinen Regelung verfolgte Ziel in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation befinden8.

Der Umstand, dass sehr viele Unternehmen eine nationale Maßnahme in Anspruch nehmen können oder dass diese Unternehmen mehreren Wirtschaftszweigen angehören, genügt nicht, um die Selektivität dieser Maßnahme und damit ihre Eigenschaft als staatliche Beihilfe zu verneinen9. Eine steuerliche Maßnahme kann auch dann selektiv wirken, wenn sie von der Art der Tätigkeit der begünstigten Unternehmen unabhängig ist10. Andererseits verleiht allein der Umstand, dass nur die Steuerpflichtigen, die die Voraussetzungen für die Anwendung einer Maßnahme erfüllen, diese in Anspruch nehmen können, der Maßnahme keinen selektiven Charakter11.

Es bestehen Zweifel, ob die in § 6a GrEStG genannten Voraussetzungen eine Selektivität begründen können. Da eine Steuerbegünstigung im Allgemeinen stets von Voraussetzungen abhängig ist und damit regelmäßig bestimmte Steuerpflichtige vom Anwendungsbereich ausgeschlossen sind, muss geklärt werden, welche Wirkungen diese Voraussetzungen in Bezug auf den Beihilfecharakter der Vorschrift haben. Die Unterscheidung zwischen beihilfebegründenden und nicht beihilfebegründenden Voraussetzungen ist nicht eindeutig.

Die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG beschränkt sich nach ihrem Wortlaut nicht auf bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige. Sie gilt vielmehr unabhängig von der Art der Tätigkeit für alle inländischen und ausländischen Unternehmen, die Umwandlungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 UmwG (Verschmelzung, Spaltung, Vermögensübertragung) oder entsprechende Umwandlungen nach dem Recht der Mitgliedstaaten der EU oder eines Staats, auf den das Abkommen über den EWR Anwendung findet, durchführen.

Soweit die Steuerbegünstigung an bestimmte Voraussetzungen anknüpft (Umwandlungen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 UmwG oder vergleichbare Umwandlungen in der EU bzw. im EWR-Raum, Festlegung der beteiligten Rechtsträger, Beteiligung des herrschenden Unternehmens von mindestens 95 %, Dauer der Beteiligung an der abhängigen Gesellschaft), bestehen Zweifel, ob die Vorschrift deswegen einen selektiven Vorteil verschafft. Die selektive Wirkung könnte sich zum einen daraus ergeben, dass die Vorschrift nur für Umwandlungen und nicht für andere Maßnahmen zur Umstrukturierung gilt. Zum anderen könnte die selektive Wirkung darin bestehen, dass konzernzugehörige Unternehmen vom Anwendungsbereich des § 6a GrEStG ausgeschlossen sind, wenn das herrschende Unternehmen im Konzern nicht die geforderte Beteiligung von mindestens 95 % an einer abhängigen Gesellschaft aufweisen kann oder die Beteiligung an einer abhängigen Gesellschaft nicht während der gesamten Frist von fünf Jahren, sondern nur während einer kürzeren Frist vor und nach dem Rechtsvorgang besteht.

Die Beschränkung des § 6a GrEStG auf Umwandlungen (Verschmelzung, Spaltung, Vermögensübertragung) bewirkt, dass Wirtschaftsteilnehmer, die Erwerbsvorgänge ohne Umwandlung verwirklichen, von der Steuerbegünstigung ausgeschlossen sind. Wird zum Beispiel innerhalb eines Konzerns ohne begünstigte Umwandlung nur die Beteiligung von mindestens 95 % an einer grundbesitzenden Gesellschaft oder ein Grundstück übertragen, so fällt Grunderwerbsteuer an, ohne dass die Steuerbegünstigung des § 6a GrEStG anzuwenden ist. Die Wirtschaftsteilnehmer, die die von § 6a GrEStG erfassten Erwerbsvorgänge ohne Umwandlung verwirklichen, können sich im Hinblick auf das mit § 1 GrEStG verfolgte Ziel, Rechtsträgerwechsel bei Grundstücken und entsprechende Übertragungen bzw. Vereinigungen von Anteilen an grundbesitzenden Gesellschaften zu besteuern, in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation wie Wirtschaftsteilnehmer befinden, die den Erwerbsvorgang durch Umwandlung verwirklichen. Wird eine Umstrukturierung innerhalb des Konzerns nicht mittels Umwandlung, sondern durch eine andere Maßnahme herbeigeführt, ist § 6a GrEStG jedoch nicht anwendbar. Dies könnte ein Indiz dafür sein, dass die Beschränkung auf Umwandlungen selektiv ist. Gegen eine vergleichbare tatsächliche und rechtliche Situation der Wirtschaftsteilnehmer könnte jedoch sprechen, dass es bei einer Umwandlung stets zu einem Rechtsträgerwechsel kommt, während andere Maßnahmen so ausgestaltet werden können, dass die in § 6a Satz 1 GrEStG genannten steuerbaren Erwerbsvorgänge nicht verwirklicht werden.

Das Erfordernis einer Beteiligung des herrschenden Unternehmens von mindestens 95 % an einer abhängigen Gesellschaft nach § 6a Satz 4 GrEStG führt ebenfalls zu einer Unterscheidung zwischen den Wirtschaftsteilnehmern.

Wirtschaftsteilnehmer mit einer solchen qualifizierten Beteiligung sind jedoch im Hinblick auf die Grunderwerbsteuer nicht in einer vergleichbaren tatsächlichen und rechtlichen Situation wie Wirtschaftsteilnehmer, deren Beteiligung an einer grundbesitzenden Gesellschaft weniger als 95 % beträgt. Die Übertragung der qualifizierten Beteiligung an einer grundbesitzenden Gesellschaft unterliegt nach § 1 Abs. 2a und 3 GrEStG der Grunderwerbsteuer. Insoweit löst die Übertragung einer qualifizierten Beteiligung grunderwerbsteuerrechtlich dieselben Rechtsfolgen aus wie die Übertragung eines Grundstücks. Demgegenüber kann der Inhaber einer nicht qualifizierten Beteiligung diese übertragen, ohne dass der Vorgang mit Grunderwerbsteuer belastet wird; hier kann Grunderwerbsteuer nur anfallen, wenn weitere Anteilseigner Anteile übertragen, so dass insgesamt mindestens 95 % der Anteile auf neue Rechtsträger übergehen. Dieser Unterschied könnte dafür sprechen, dem Erfordernis einer qualifizierten Beteiligung des herrschenden Unternehmens keine selektive Wirkung beizumessen.

Die Einhaltung der Frist bezüglich der Beteiligung des herrschenden Unternehmens an der abhängigen Gesellschaft nach § 6a Satz 4 GrEStG ist ein Kriterium, das ebenfalls dazu führen könnte, dass Wirtschaftsteilnehmer in vergleichbaren Situationen unterschiedlich behandelt werden. Ein herrschendes Unternehmen, das an der abhängigen Gesellschaft zum Zeitpunkt der Umwandlung noch nicht fünf Jahre beteiligt war, ist von der Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG ausgeschlossen, auch wenn zu diesem Zeitpunkt bereits ein Bedarf nach Umstrukturierung besteht. Dementsprechend könnten auch die in § 6a Satz 4 GrEStG vorgesehenen Fristen dazu beitragen, die Steuerbegünstigung als selektiv einzustufen.

Dem steht die im Referenzsystem in § 1 Abs. 2a GrEStG geregelte Fünfjahresfrist nicht entgegen. § 1 Abs. 2a GrEStG stellt auf den Wechsel im Gesellschafterbestand einer Personengesellschaft innerhalb von fünf Jahren ab. § 6a Satz 4 GrEStG knüpft demgegenüber für alle von § 6a Satz 1 GrEStG erfassten Erwerbsvorgänge an das Innehaben der Beteiligung für einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren vor und nach dem Erwerbsvorgang an.

Die Voraussetzung der Selektivität ist jedoch nicht gegeben, wenn eine Maßnahme zwar einen Vorteil für den Begünstigten darstellt, aber durch die Natur oder den allgemeinen Aufbau des Systems, in das sie sich einfügt, gerechtfertigt ist12.

Der Begriff der staatlichen Beihilfe erfasst staatliche Maßnahmen, die eine Differenzierung zwischen Unternehmen vornehmen und damit a priori selektiv sind, dann nicht, wenn diese Differenzierung aus der Natur oder dem inneren Aufbau der Lastenregelung folgt, mit der sie in Zusammenhang stehen13.

Eine Maßnahme, die eine Ausnahme von der Anwendung des allgemeinen Steuersystems darstellt, kann gerechtfertigt sein, wenn sie nachweisbar unmittelbar auf den Grund- oder Leitprinzipien seines Steuersystems beruht. Insoweit ist zu unterscheiden zwischen den mit einer bestimmten Steuerregelung verfolgten Zielen, die außerhalb dieser Regelung liegen, und den dem Steuersystem selbst inhärenten Mechanismen, die zur Erreichung dieser Ziele erforderlich sind14.

Die Rechtfertigung für die Steuerbegünstigung des § 6a GrEStG könnte sich daraus ergeben, dass die Tatbestände des § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1, Abs. 2a und 3 GrEStG aus grunderwerbsteuerrechtlicher Sicht zu weit gefasst sind und deshalb für bestimmte Konzernsachverhalte einer Korrektur durch Einschränkung des Anwendungsbereichs bedürfen. Dabei ist unerheblich, dass die Einschränkung nicht in den einzelnen Vorschriften zu den steuerbaren Rechtsvorgängen aufgenommen wurde, sondern wegen der in mehreren Vorschriften geregelten Steuerbarkeit von Rechtsvorgängen als Steuerbegünstigung ausgestaltet wurde.

§ 6a GrEStG könnte dahin verstanden werden, dass die Vorschrift insbesondere die Rechtsfolgen aus dem weiten Anwendungsbereich des in den Umwandlungsfällen zumeist einschlägigen § 1 Abs. 1 Nr. 3 Satz 1 GrEStG begrenzt. Für steuerbare Rechtsvorgänge aufgrund einer Umwandlung (wie im Streitfall einer Verschmelzung) wird unter bestimmten Voraussetzungen nach § 6a GrEStG keine Grunderwerbsteuer erhoben. Zweck der Grunderwerbsteuer ist die Besteuerung des Rechtsträgerwechsels bei Grundstücken. Unter den in § 6a GrEStG aufgestellten weiteren Voraussetzungen (qualifiziertes Beteiligungsverhältnis, Behaltensfristen) könnte davon auszugehen sein, dass ein besteuerungswürdiger Rechtsträgerwechsel nicht vorliegt. Durch die Voraussetzungen wird der nicht besteuerungswürdige Rechtsträgerwechsel vom besteuerungswürdigen Rechtsträgerwechsel abgegrenzt.

Dies wird im Streitfall deutlich, in dem eine Tochtergesellschaft (T-GmbH) auf die Muttergesellschaft (Muttergesellschaft) verschmolzen wird. Der Muttergesellschaft war der Grundbesitz der T-GmbH grunderwerbsteuerrechtlich bereits aufgrund der Beteiligung von 100 % an der T-GmbH zuzuordnen. Der nachfolgende zivilrechtliche Erwerb des Grundbesitzes durch die Muttergesellschaft aufgrund der Umwandlung ist zwar steuerbar. Aus grunderwerbsteuerrechtlicher Sicht ist dies aber eine zu weitgehende Rechtsfolge, weil der Grundbesitz schon vorher der Muttergesellschaft zuzuordnen war.

§ 6a GrEStG steht nur bestimmten Unternehmen bzw. Gesellschaften offen, bei denen ein besonderes Abhängigkeitsverhältnis besteht. Dies soll sicherstellen, dass die Rechtsfolgen der von § 6a GrEStG begünstigten Erwerbsvorgänge nur in einem genau umschriebenen Anwendungsbereich zurückgenommen werden.

Dasselbe gilt für die einzuhaltenden Fristen in Bezug auf die Beteiligung des herrschenden Unternehmens an der abhängigen Gesellschaft. Dadurch soll vermieden werden, dass Beteiligungen kurzfristig erworben werden, um Umwandlungen ohne Grunderwerbsteuerbelastung auszuführen. Die Fristen grenzen den Anwendungsbereich des § 6a GrEStG in sachgerechter Weise ein, um ungewollte Mitnahmeeffekte zu verhindern. Ähnliche Regelungen finden sich im Referenzsystem an anderer Stelle (so zum Beispiel in § 5 Abs. 3 und § 6 Abs. 4 GrEStG).

Für die Qualifizierung einer nationalen Maßnahme als staatliche Beihilfe bedarf es nicht des Nachweises einer tatsächlichen Auswirkung der fraglichen Beihilfe auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten und einer tatsächlichen Wettbewerbsverzerrung, sondern nur der Prüfung, ob die Beihilfe geeignet ist, diesen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen15. Der innergemeinschaftliche Handel wird insbesondere dann durch eine von einem Mitgliedstaat gewährte Beihilfe beeinflusst, wenn sie die Stellung eines Unternehmens gegenüber anderen, konkurrierenden Unternehmen in diesem Handel stärkt.

Fraglich ist, ob die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG geeignet ist, den Handel zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verfälschen. Dies könnte nur angenommen werden, wenn davon auszugehen wäre, dass diese Eignung im Grunde jeder Steuerbegünstigung innewohnt.

Nach alledem gibt es beachtenswerte Gründe dafür, § 6a GrEStG bei Sachverhalten wie im Streitfall nicht als selektive Beihilfe anzusehen. Die Steuerbegünstigung erscheint als gerechtfertigt.

Die dem EuGH vorgelegten Fragen sind entscheidungserheblich.

Sollte es sich bei § 6a GrEStG um eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV handeln, wäre die Vorschrift nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV bis zu einer Entscheidung der Kommission über die Vereinbarkeit der Steuerbegünstigung mit dem Binnenmarkt nicht anwendbar. Das Revisionsverfahren müsste bis zur Entscheidung der Kommission ausgesetzt werden.

Sollte die Steuerbegünstigung nach § 6a GrEStG keine verbotene Beihilfe sein, wäre die Entscheidung des Finanzgericht rechtmäßig. Die Revision des Finanzamt wäre unbegründet. Die Muttergesellschaft könnte die Steuerbegünstigung beanspruchen.

Sollte der EuGH das Vorliegen einer Beihilfe nach Art. 107 Abs. 1 AEUV bejahen, wäre § 6a GrEStG bis zu einer Entscheidung der Europäischen Kommission über die Vereinbarkeit der Steuerbegünstigung mit dem Binnenmarkt nicht anwendbar. Der Streitfall und wie auch die weitere Anwendung dieser Vorschrift müsste bis zu einer Entscheidung durch die Kommission ausgesetzt werden.

Bundesfinanzhof, Beschluss vom 30. Mai 2017 – II R 62/14

  1. EuGH, Urteile P vom 18.07.2013 – C-6/12, EU:C:2013:525, Rz 17, und Ministerio de Defensa und Navantia vom 09.10.2014 – C-522/13, EU:C:2014:2262, Rz 32
  2. vgl. EuGH, Urteile Lucchini vom 18.07.2007 – C-119/05, EU:C:2007:434, Rz 50, und Ministerio de Defensa und Navantia, EU:C:2014:2262, Rz 55
  3. EuGH, Urteil Lucchini, EU:C:2007:434, Rz 50
  4. EuGH, Urteil Deutsche Lufthansa vom 21.11.2013 – C-284/12, EU:C:2013:755, Rz 44
  5. vgl. EuGH, Urteil World Duty Free Group vom 21.12 2016 – C-20/15 P und – C-21/15 P, EU:C:2016:981, Rz 53, und die dort angeführte Rechtsprechung
  6. EuGH, Urteil Ministerio de Defensa und Navantia, EU:C:2014:2262, Rz 21
  7. EuGH, Urteile World Duty Free Group, EU:C:2016:981, Rz 54, und Kommission/Aer Lingus vom 21.12 2016 – C-164/15 P und – C-165/15 P, EU:C:2016:990, Rz 51
  8. EuGH, Urteil World Duty Free Group, EU:C:2016:981, Rz 57
  9. EuGH, Urteil World Duty Free Group, EU:C:2016:981, Rz 80
  10. EuGH, Urteil World Duty Free Group, EU:C:2016:981, Rz 81
  11. vgl. EuGH, Urteil World Duty Free Group, EU:C:2016:981, Rz 59
  12. EuGH, Urteile Paint Graphos u.a. vom 08.09.2011 – C-78/08 bis – C-80/08, EU:C:2011:550, Rz 64, und Adria-Wien Pipeline und Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke vom 08.11.2001 – C-143/99, EU:C:2001:598, Rz 42
  13. EuGH, Urteil Ministerio de Defensa und Navantia, EU:C:2014:2262, Rz 42, und die dort angeführte Rechtsprechung
  14. EuGH, Urteil Ministerio de Defensa und Navantia, EU:C:2014:2262, Rz 43
  15. EuGH, Urteil Ministerio de Defensa und Navantia, EU:C:2014:2262, Rz 51, und die dort angeführte Rechtsprechung
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Vorabenscheidungsverfahren – und die unterbliebene Vorlage an den EuGH https://www.europalupe.eu/strafrecht/vorabenscheidungsverfahren-und-die-unterbliebene-vorlage-an-den-eugh-461526?pk_campaign=feed&pk_kwd=vorabenscheidungsverfahren-und-die-unterbliebene-vorlage-an-den-eugh Wed, 29 Mar 2017 05:03:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61526  … ]]> Eine Verletzung des grundrechtsgleichen Rechts auf den gesetzlichen Richter aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG liegt nicht schon darin, dass das Bundesverwaltungsgericht nicht explizit begründet hat, warum es von einer Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gemäß § 267 Abs. 3 AEUV abgesehen hat.

Zwar kann eine fehlende Begründung nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf einen Entzug des gesetzlichen Richters hindeuten1. Dies entspricht auch der bei der Auslegung des Grundgesetzes zu berücksichtigenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte2, der prüft, ob die unterlassene Vorlage an den Europäischen Gerichtshof durch nationale Höchstgerichte einen Verstoß gegen Art. 6 EMRK darstellt3.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat hierbei insbesondere das Erfordernis einer Begründung der Nichtvorlage anhand der vom Europäischen Gerichtshof anerkannten Fallgruppen, in denen eine Vorlage entbehrlich ist, angenommen. Einen Verstoß gegen Art. 6 EMRK hat er in einem Fall festgestellt, in dem sich das nationale Gericht mit dem ausdrücklichen Vorlagebegehren des Klägers nicht auseinandergesetzt und sich darüber hinaus in dem Urteil mit keinem Wort mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs befasst hatte4.

Im vorliegenden Fall5 ergibt sich aus diesen Maßstäben keine Verletzung des gesetzlichen Richters. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich ausführlich mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs auseinandergesetzt und diese ausgewertet. Jedenfalls solange der Verfahrensbeteiligte keine konkrete Vorlagefrage formuliert hat und sich das Fachgericht mit dem Unionsrecht auseinandersetzt, stellt allein die Unterlassung einer ausdrücklichen Begründung der Nichtvorlage für sich genommen keinen Verstoß gegen den gesetzlichen Richter dar. Dass sich eine derartige Begründung im vorliegenden Fall zur Klarstellung des vom Revisionsgericht eingenommenen Rechtsstandpunkts angeboten hätte, ändert daran nichts.

Es liegt auch keine unhaltbare Handhabung der Vorlagepflicht vor.

Das Bundesverfassungsgericht beanstandet die Auslegung und Anwendung von Normen, die die gerichtliche Zuständigkeitsverteilung regeln, nur, wenn sie bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bestimmenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind. Dies gilt auch für die unionsrechtliche Zuständigkeitsvorschrift des Art. 267 Abs. 3 AEUV. Daher stellt nicht jede Verletzung der unionsrechtlichen Vorlagepflicht zugleich einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Durch die zurückgenommene verfassungsrechtliche Prüfung behalten die Fachgerichte bei der Auslegung und Anwendung von Unionsrecht einen Spielraum eigener Einschätzung und Beurteilung, der demjenigen bei der Handhabung einfachrechtlicher Bestimmungen der deutschen Rechtsordnung entspricht. Das Bundesverfassungsgericht wacht allein über die Einhaltung der Grenzen dieses Spielraums; ein “oberstes Vorlagenkontrollgericht” ist es nicht6.

  • Die Vorlagepflicht nach Art. 267 Abs. 3 AEUV wird offensichtlich unhaltbar gehandhabt, wenn ein letztinstanzliches Hauptsachegericht eine Vorlage trotz der – seiner Auffassung nach bestehenden – Entscheidungserheblichkeit der unionsrechtlichen Frage überhaupt nicht in Erwägung zieht, obwohl es selbst Zweifel hinsichtlich der richtigen Beantwortung der Frage hegt und das Unionsrecht somit eigenständig fortbildet (grundsätzliche Verkennung der Vorlagepflicht).
  • Gleiches gilt in den Fällen, in denen das letztinstanzliche Hauptsachegericht in seiner Entscheidung bewusst von der Rechtsprechung des Gerichtshofs zu entscheidungserheblichen Fragen abweicht und gleichwohl nicht oder nicht neuerlich vorlegt (bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft).
  • Liegt schließlich zu einer entscheidungserheblichen Frage des Unionsrechts einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofs noch nicht vor oder hat eine vorliegende Rechtsprechung die entscheidungserhebliche Frage möglicherweise noch nicht erschöpfend beantwortet oder erscheint eine Fortentwicklung der Rechtsprechung des Gerichtshofs nicht nur als entfernte Möglichkeit (Unvollständigkeit der Rechtsprechung), wird Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt, wenn das letztinstanzliche Hauptsachegericht den ihm in solchen Fällen notwendig zukommenden Beurteilungsrahmen in unvertretbarer Weise überschreitet.
    Das ist jedenfalls dann der Fall, wenn die Fachgerichte das Vorliegen eines “acte clair” oder eines “acte eclaire” willkürlich bejahen7.

Vorliegend sind die Voraussetzungen keiner der drei Fallgruppen erfüllt. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Vorlagepflicht nicht grundsätzlich verkannt. Vielmehr ist es nach Auswertung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs davon ausgegangen, dass dieser nunmehr auch zwingende Gründe des Allgemeininteresses als Rechtfertigungsgründe bei Abweichungen von der Stand-Still-Klausel anerkennt, und es hat das Vorliegen solcher zwingender Gründe festgestellt. Es hat die Rechtslage damit als geklärt angesehen und gerade keine eigenständige Fortentwicklung des Unionsrechts bei zweifelhafter Rechtslage angenommen. Auch ein bewusstes Abweichen ohne Vorlagebereitschaft liegt nicht vor.

Die Voraussetzungen der dritten Fallgruppe sind ebenfalls nicht erfüllt, denn das Bundesverwaltungsgericht hat den ihm bei der Frage, ob die Rechtsprechung unvollständig ist beziehungsweise ein “acte clair” oder “acte eclairé” vorliegt, zustehenden Beurteilungsspielraum nicht unvertretbar ausgefüllt. Zwar sprach Einiges dafür, den Europäischen Gerichtshof zur Präzisierung des Begriffs der “zwingenden Gründe des Allgemeininteresses” anzurufen8. Denn diesen Rechtfertigungsgrund hatte der Europäische Gerichtshof im Assoziationsrecht erst in seiner jüngeren Rechtsprechung entwickelt und insbesondere die Verhinderung rechtswidriger Einreise und rechtswidrigen Aufenthalts sowie die Bekämpfung von Zwangsheiraten und die Förderung der Integra-tion erörtert9. Diese Rechtfertigungsgründe waren präziser konturiert als die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelte Fallgruppe der wirksamen Steuerung der Migration, die zur Rechtfertigung von Zu-zugsbeschränkungen türkischer Staatsangehöriger vielfach angeführt werden könnte.

Die Handhabung der Vorlagepflicht durch das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch den fachgerichtlichen Wertungsrahmen im Ergebnis gleichwohl noch nicht überschritten. Denn es ist davon ausgegangen, dass die zwingenden Gründe des Allgemeininteresses parallel zum Recht der Grundfreiheiten zu bestimmen sind, in denen eine derartige ungeschriebene Einschränkungsmöglichkeit seit langem anerkannt ist und grundsätzlich weit ausgelegt wird10. Dieses Verständnis der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs wird auch in der Literatur vertreten11. Dass das Bundesverwaltungsgericht den Verweis des Beschwerdeführers auf Art. 28 Abs. 3 der Richtlinie 2004/38/EG (Freizügigkeitsrichtlinie) nicht zum Anlass für eine Vorlage genommen hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Denn die Vorschrift stellt durch einen besonders intensiven Ausweisungsschutz nur eine besonders schützenswerte Gruppe von Unionsbürgern besser und wirkt zudem nur gegenüber dem schwerstmöglichen aufenthaltsrechtlichen Eingriff, der Ausweisung. Dies ist auf die Wiedereinführung einer formalen Voraussetzung für den legalen Aufenthalt türkischer Staatsangehöriger nicht übertragbar.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 20. Februar 2017 – 2 BvR 63/15

  1. vgl. BVerfG, Beschluss vom 03.03.2014 – 1 BvR 2083/11 30; vgl. aber BVerfGE 135, 155, 234, wonach allein eine fehlende Begründung bei materieller Vertretbarkeit nicht ausreicht
  2. vgl. BVerfGE 111, 307
  3. EGMR, Entscheidung vom 10.04.2012 – 4832/04 – Vergauwen u.a. – und EGMR, Entscheidung vom 08.04.2014 – 17120/09 – Dhahbi
  4. EGMR, Entscheidung vom 08.04.2014 – 17120/09 – Dhahbi, Rn. 33
  5. BVerwG, Urteil vom 06.11.2014 – 1 C 4.14
  6. vgl. hierzu und zum Folgenden BVerfGE 135, 155, 230 ff., Rn. 176 ff. m.w.N.
  7. zu den drei Fallgruppen vgl. BVerfGE 82, 159, 195 f.; 126, 286, 316 f.; 128, 157, 187 f.; 129, 78, 106 f.
  8. vgl. Vorlagebeschluss des VG Darmstadt vom 01.12 2015 – 5 K 1261/15.DA 64 ff. und Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 16.09.2015 – 11 S 1711/15 8
  9. vgl. EuGH, Urteil vom 07.11.2013 – C-225/12 – Demir, und EuGH, Urteil vom 10.07.2014 – C-138/13 – Dogan
  10. vgl. schon EuGH, Urteil vom 20.02.1979 – C-120/78 – Cassis de Dijon, Rn. 8
  11. vgl. Thym, ZAR 2014, S. 301, 303
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Internationales Familienrecht – ein Überblick https://www.europalupe.eu/zivilrecht/internationales-familienrecht-ein-ueberblick-461524?pk_campaign=feed&pk_kwd=internationales-familienrecht-ein-ueberblick Wed, 15 Mar 2017 04:39:00 +0000 https://www.europalupe.eu/?p=61524  … ]]> Das internationale Familienrecht gewinnt immer mehr an Bedeutung. Aufgrund der immer einfacheren Kommunikationsmöglichkeiten werden zunehmend mehr internationale Beziehungen und auch Ehen eingegangen. Daraus ergibt sich die Frage welches Recht auf die Eheschließung, die Scheidung, die Regelung des Güterrechts, das Unterhaltsrechts und der Sorge- sowie des Umgangsrechts Anwendung findet. Bei Ihrem Fachanwalt für Familienrecht in Leonberg und Stuttgart können Sie sich bei diesen Fragen fachkundig beraten lassen, damit Sie und Ihr Partner die optimale Lösung finden.

Geregelt werden diese Fragen vom internationalen Privatrecht, welches wiederrum in EU-Verordnungen, völkerrechtlichen Abkommen oder dem nachrangigen nationalen Recht zu entnehmen ist. Vor allem beim Abschluss eines Ehe- oder Partnervertrages ist es wichtig zu klären, welches Recht angewandt werden soll.

Mögliche Inhalte eines Ehevertrages

In einem Ehevertrag können die Ehegatten regeln, wie die güterrechtlichen Verhältnisse im Falle einer Scheidung aussehen sollen. Die güterrechtlichen Verhältnisse beziehen sich auf Vermögensbeziehungen innerhalb der Ehe. Die Vereinbarungen dazu werden individuell von den Eheleuten im Vertrag getroffen. Zusätzlich zum Güterstand können Angelegenheiten wie Altersversorgung und Unterhaltszahlungen im Ehevertrag geregelt werden. Werden im Vertrag durch die Ehegatten keine Regelungen getroffen, bzw. besteht kein Ehevertrag ist vorgesehen, dass es einen Versorgungsausgleich unter den Eheleuten gibt im Falle einer Scheidung. So wird die Rentenanwartschaften gerichtlich verteilt. Hat ein Ehepartner wegen Kindererziehung oder Krankheit weniger Rentenansprüche erwirtschaften können, muss der andere Partner beim Eintritt ins Rentenalter dem jeweils anderen einen Ausgleich zahlen. Falls dies nicht gewünscht ist, kann es mit einer Klausel im Ehevertrag umgangen werden. Oftmals werden in Eheverträgen auch Klauseln zum Unterhalt festgehalten. Scheidet sich ein Ehepaar, gibt es drei Arten von Unterhalt die in Betracht gezogen werden können. Vom Zeitpunkt der Trennung bis zur Rechtskräftigkeit der Scheidung kann ein Anspruch auf Trennungsunterhalt bestehen. Nach Vollzug der Scheidung kann Anspruch auf nachehelichen Unterhalt durchgesetzt werden. Sobald Kinder im Szenario involviert sind, sind beide Elternteile zum Kindesunterhalt verpflichtet. Derjenige, der das Kind im eigenen Haushalt betreut und pflegt, kommt dieser Pflicht nach und muss keine weiteren monetären Leistungen erbringen. Für den anderen Ehepartner besteht die Barunterhaltspflicht. Die Höhe dieser Beträge sowie die Frage welcher der Ehepartner zur Zahlung verpflichtet ist, lässt sich auch im Ehevertrag festsetzen. Falls einer der beiden Ehepartner vor der Eheschließung viel Vermögen besitzt, oder selbständiger Unternehmer ist, ist es ratsam eine Gütertrennung im Ehevertrag festzulegen. Im Falle der Scheidung wird so das eigene Vermögen sowie die Zugewinne, welche im Laufe der Zeit der Ehe entstanden sind, nicht angetastet. Damit der Ehevertrag alle gesetzlichen Bedingungen erfüllt, empfiehlt es sich diesen von einem fachkundigen Anwalt aufstellen zu lassen.

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Der Asyl-/Visumsantrag in der Botschaft – und der EU-Visakodex https://www.europalupe.eu/strafrecht/der-asyl-visumsantrag-in-der-botschaft-und-der-eu-visakodex-461521?pk_campaign=feed&pk_kwd=der-asyl-visumsantrag-in-der-botschaft-und-der-eu-visakodex Fri, 10 Mar 2017 06:12:00 +0000 http://www.europalupe.eu/?p=61521  … ]]> Die Mitgliedstaaten sind nach dem europäischen Unionsrecht nicht verpflichtet, Personen, die sich in ihr Hoheitsgebiet begeben möchten, um dort Asyl zu beantragen, ein humanitäres Visum zu erteilen. Das Unionsrecht legt ausschließlich die Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von höchstens 90 Tagen fest.

Es steht den Mitgliedsstaaten allerdings weiterhin frei, derartige humanitäre Visa auf der Grundlage ihres nationalen Rechts auszustellen.

Dieser Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union lag ein Fall aus der belgischen Botschaft in Beirut zugrunde: Am 12. Oktober 2016 stellte ein syrisches Ehepaar, das mit seinen drei kleinen Kindern in Aleppo (Syrien) lebt, bei der belgischen Botschaft in Beirut Anträge auf humanitäre Visa, bevor sie am folgenden Tag aus dem Libanon nach Syrien zurückkehrten. Mit ihren Anträgen begehrten sie auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft1 (EU-Visakodex) die Erteilung von Visa mit räumlich beschränkter Gültigkeit, die es ihnen ermöglichen sollten, die belagerte Stadt Aleppo zu verlassen, um in Belgien Asyl zu beantragen. Einer der Ehepartner gab u. a. an, er sei von einer bewaffneten Gruppe entführt, geschlagen und gefoltert worden, bevor er schließlich gegen Lösegeld freigelassen worden sei. Die Familie hebt insbesondere die Verschlechterung der Sicherheitslage in Syrien im Allgemeinen und in Aleppo im Besonderen sowie den Umstand hervor, dass sie aufgrund ihres christlich-orthodoxen Glaubens der Gefahr einer Verfolgung wegen ihrer religiösen Überzeugung ausgesetzt seien.

Am 18. Oktober 2016 lehnte das belgische Ausländeramt die Anträge ab. Es vertritt die Auffassung, dass die syrische Familie, da sie ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit erhalten wolle, um in Belgien Asyl zu beantragen, offensichtlich beabsichtigt habe, sich länger als 90 Tage in Belgien aufzuhalten, was im Widerspruch zum EU-Visakodex stehe. Zudem liefe die Gestattung der Erteilung eines Einreisevisums für diese Familie, damit sie in Belgien einen Asylantrag stellen könne, darauf hinaus, es ihr zu ermöglichen, bei einer diplomatischen Vertretung Asyl zu beantragen.

Die syrische Familie ficht die Ablehnungsentscheidung vor dem Conseil du contentieux des étrangers (Rat für Ausländerstreitsachen, Belgien) an. Sie vertritt die Auffassung, dass die Charta der Grundrechte der EU und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) den Mitgliedstaaten die positive Verpflichtung auferlegten, das Asylrecht zu gewährleisten. Die Gewährung internationalen Schutzes sei das einzige Mittel, um die Gefahr eines Verstoßes gegen das Verbot der Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Strafe oder Behandlung abzuwenden (Art. 3 der EMRK und Art. 4 der EU-Grundrechtecharta).

Unter diesen Umständen hat der Conseil du Contentieux des Étrangers im Eilverfahren beschlossen, dem Gerichtshof Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. Er bringt u. a. vor, nach dem Visakodex sei ein Visum namentlich dann zu erteilen, wenn der betreffende Mitgliedstaat dies aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich “hält”, und wirft die Frage nach dem Umfang des den Mitgliedstaaten in diesem Zusammenhang eingeräumten Beurteilungsspielraums auf.

Im Wege eines solchen Vorabentscheidungsersuchens können die Gerichte der Mitgliedstaaten in einem bei ihnen anhängigen Rechtsstreit dem Gerichtshof der Europäischen Union Fragen nach der Auslegung des Unionsrechts oder nach der Gültigkeit einer Handlung der Union vorlegen. Der Unionsgerichtshof entscheidet dabei nur über die vorgelegte Rechtsfrage, nicht über den nationalen Rechtsstreit. Es ist und bleibt vielmehr Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Einklang mit der Entscheidung des Unionsgerichtshofs zu entscheiden. Diese Entscheidung des Unionsgerichtshofs bindet in gleicher Weise andere nationale Gerichte, die mit einem ähnlichen Problem befasst werden.

In seinem jetzt verkündeten Urteil weist der Gerichtshof der Europäischen Union zunächst darauf hin, dass der Visakodex auf der Grundlage von Art. 62 Nr. 2 Buchst. a und b Ziff. ii des EG-Vertrags (jetzt Art. 77 AEUV) erlassen wurde, wonach der Rat Maßnahmen über Visa für geplante Aufenthalte von höchstens drei Monaten beschließt. Folglich werden mit dem Visakodex die Verfahren und Voraussetzungen für die Erteilung von Visa für die Durchreise durch das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder für geplante Aufenthalte in diesem Gebiet von höchstens 90 Tagen je Zeitraum von 180 Tagen festgelegt. Die syrische Familie stellte ihre Anträge auf Visa aus humanitären Gründen aber in der Absicht, in Belgien Asyl und somit einen nicht auf 90 Tage beschränkten Aufenthaltstitel zu beantragen.
Demzufolge fallen diese Anträge, obgleich sie formal auf der Grundlage des Visakodex gestellt wurden, nicht in dessen Anwendungsbereich.

Der Unionsgerichtshof weist ferner darauf hin, dass der Unionsgesetzgeber bisher keinen Rechtsakt erlassen hat, der die Voraussetzungen betrifft, unter denen die Mitgliedstaaten Drittstaatsangehörigen aus humanitären Gründen Visa oder Aufenthaltstitel für einen langfristigen Aufenthalt erteilen. Die Anträge der syrischen Familie fallen daher allein unter das nationale Recht.

Da die in Rede stehende Situation somit nicht vom Unionsrecht geregelt ist, sind die Vorschriften der Charta nicht auf sie anwendbar.

Der Unionsgerichtshof stellt außerdem klar, dass die Situation der syrischen Familie nicht dadurch gekennzeichnet ist, dass Zweifel an der von ihr bekundeten Absicht bestehen, das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vor Ablauf der Gültigkeit des beantragten Visums zu verlassen, sondern durch einen Antrag, der einen anderen Gegenstand hat als den eines Visums für einen kurzfristigen Aufenthalt.

Könnten Drittstaatsangehörige Visumanträge stellen, um die Gewährung internationalen Schutzes im Mitgliedstaat ihrer Wahl zu erreichen, würde dies die allgemeine Systematik des Systems beeinträchtigen, das die Union zur Bestimmung des für die Prüfung eines Antrags auf internationalen Schutz zuständigen Mitgliedstaats geschaffen hat, namentlich der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist2.

Der Unionsgerichtshof kommt sodann zu dem Ergebnis, dass für einen Antrag auf ein Visum mit räumlich beschränkter Gültigkeit, der von einem Drittstaatsangehörigen aus humanitären Gründen auf der Grundlage des Visakodex bei der Vertretung des Zielmitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines Drittstaats in der Absicht gestellt wird, sogleich nach seiner Ankunft in diesem Mitgliedstaat einen Antrag auf internationalen Schutz zu stellen und sich infolgedessen in einem Zeitraum von 180 Tagen länger als 90 Tage dort aufzuhalten, nicht der Visakodex gilt, sondern beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts allein das nationale Recht.

Gerichtshof der Europäischen Union, Urteil vom 7. März 2017 – C -638/16

  1. ABl. 2009, L 243, S. 1, berichtigt im ABl. 2013, L 154, S. 10, in der durch die Verordnung (EU) Nr. 610/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013, ABl. 2013, L 182, S. 1, geänderten Fassung
  2. ABl. 2013, L 180, S. 31
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EU-widrige Beihilfen – der Eröffnungsbeschluss der EU-Kommission und die Rückforderung https://www.europalupe.eu/wirtschaftsrecht/eu-widrige-beihilfen-der-eroeffnungsbeschluss-der-eu-kommission-und-die-rueckforderung-461519?pk_campaign=feed&pk_kwd=eu-widrige-beihilfen-der-eroeffnungsbeschluss-der-eu-kommission-und-die-rueckforderung Wed, 01 Mar 2017 06:42:00 +0000 http://www.europalupe.eu/?p=61519  … ]]> Nationale Gerichte sind zwar verpflichtet, die vorläufige Beurteilung in einem Eröffnungsbeschluss der Europäischen Kommission zu berücksichtigen, eine bestimmte Maßnahme stelle eine Beihilfe dar. Eine absolute und unbedingte Verpflichtung, dieser vorläufigen Beurteilung zu folgen, besteht nach Ansicht des Bundesgerichtshofs aber nicht.

Die Fluggesellschaft Air Berlin, macht geltend, die beklagte Hansestadt Lübeck habe Ryanair günstige Bedingungen für die Nutzung des Flughafens Lübeck-Blankensee gewährt, die sie für unionsrechtswidrige Beihilfen hält. Zur Vorbereitung eines Anspruchs auf Rückforderung verlangt die Air Berlin von der Stadt Lübeck Auskunft über die Ryanair gewährten Vergünstigungen.

Das Landgericht Kiel hat der Auskunftsklage von Air Berlin stattgegeben1. Nach Verkündung dieses Urteils hat die Kommission im Juli 2007 ein förmliches Prüfverfahren zu möglichen staatlichen Beihilfen zugunsten der Flughafen Lübeck GmbH und Ryanair eröffnet2 (“Eröffnungsbeschluss”). Danach stellen die Ryanair gewährten Konditionen nach vorläufiger Einschätzung der Kommission staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 108 Abs. 3 AEUV dar.

Das Schleswig-Holsteinische Oberlandesgericht hat sodann auf die Berufung der Stadt Lübeck die Auskunftsklage abgewiesen, weil keine rechtliche Grundlage für Ansprüche der Air Berlin bestehe3. Der Bundesgerichtshof hat dieses erste Berufungsurteil mit der Begründung aufgehoben, ein Verstoß gegen das beihilferechtliche Durchführungsverbot nach Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV könne einen Schadensersatzanspruch der Air Berlin begründen. Er hat die Sache zur neuen Verhandlung und Entscheidung an das Oberlandesgericht zurückverwiesen4.

Der daraufhin vom Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht um eine Vorabentscheidung ersuchte Gerichtshof der Europäischen Union hat entschieden, nach einem Eröffnungsbeschluss der Kommission sei ein mit einem Antrag auf Unterlassung der Durchführung einer Maßnahme und auf Rückforderung bereits geleisteter Zahlungen befasstes nationales Gericht verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Konsequenzen aus einem möglichen Verstoß gegen das Durchführungsverbot zu ziehen; zu diesem Zweck könne es beschließen, die Rückforderung bereits gezahlter Beträge anzuordnen5.

Das Oberlandesgericht hat daraufhin die Berufung der Stadt Lübeck ein zweites Mal zurückgewiesen6. Das OLG hat sich an die vorläufige Einschätzung der Kommission gebunden gesehen, die Ryanair gewährten Konditionen für die Nutzung des Flughafens Lübeck-Blankensee stellten unzulässige staatliche Beihilfen dar.

Auf die Revision von Ryanair, die als Streithelferin der Stadt an dem Rechtsstreit beteiligt ist, hat der Bundesgerichtshof nun auch das zweite Berufungsurteil aufgehoben:

Die Revision hatte bereits aus prozessualen Gründen Erfolg, weil das Landgericht Kiel im Hinblick auf einen weiterhin in erster Instanz anhängigen Unterlassungsantrag der Air Berlin ein unzulässiges Teilurteil verkündet und das Oberlandesgericht diesen Mangel nicht behoben hatte. Der Bundesgerichtshof hatte die Sache deshalb an das Landgericht Kiel zurückverwiesen.

Nach der Revisionsverhandlung hat die Europäische Kommission am 7. Februar 2017 entschieden, dass die im Jahr 2000 zwischen der Stadt Lübeck und Ryanair abgeschlossene Vereinbarung über Flughafengebühren und Marketing keine Beihilfe ist. Die Bedeutung der Entscheidung der Europäischen Kommission, zu der bislang nur die Presseerklärung vorliegt, für den vorliegenden Rechtsstreit lässt sich derzeit nicht abschließend beurteilen. Sollte sich erweisen, dass keine der von der Air Berlin beanstandeten Maßnahmen eine Beihilfe darstellt, läge kein Verstoß gegen das Unionsrecht vor.

Für das neue Verfahren hat der Bundesgerichtshof darauf hingewiesen, dass die nationalen Gerichte zwar grundsätzlich nicht von der vorläufigen Beurteilung der Kommission im Eröffnungsbeschluss abweichen dürfen, eine bestimmte Maßnahme stelle eine Beihilfe dar. Eine absolute und unbedingte Verpflichtung des nationalen Gerichts, dieser vorläufigen Beurteilung ohne Weiteres zu folgen, besteht aber nicht. Hat das nationale Gericht Zweifel, kann es eine Anfrage an die Kommission richten oder den Gerichtshof der Europäischen Union um eine Vorabentscheidung ersuchen. Insbesondere können vor dem nationalen Gericht vorgetragene Umstände, die nicht erkennbar im Eröffnungsbeschluss berücksichtigt wurden, Anlass geben, die Kommission um eine Stellungnahme zu bitten, ob sie eine gegenüber dem Eröffnungsbeschluss abweichende beihilferechtliche Beurteilung erlauben. Hält die Kommission weiter an ihrer Auffassung fest, erscheinen dem Gericht die dafür angeführten Gründe jedoch nicht überzeugend, so hat es den Gerichtshof der Europäischen Union um eine Vorabentscheidung zu ersuchen.

Hat das Gericht danach bis zu einer endgültigen Entscheidung durch die Kommission vorläufig von der Beihilfequalität der beanstandeten Maßnahmen auszugehen, folgt daraus allein noch nicht, dass der Auskunfts- und Rückforderungsanspruch besteht. Vielmehr hat das Gericht darüber unter Beachtung des Gebots, dem Eröffnungsbeschluss der Kommission praktische Wirksamkeit zu verschaffen, aber auch unter Wahrung der Interessen der beteiligten Parteien und gegebenenfalls unter Berücksichtigung außergewöhnlicher Umstände des Einzelfalls zu entscheiden. Insbesondere ist das Verhältnismäßigkeitsgebot zu beachten. Unverhältnismäßig kann die Rückforderung aufgrund einer vorläufigen Einschätzung der Kommission etwa sein, wenn die Beihilfe mit hoher Wahrscheinlichkeit für mit dem Binnenmarkt vereinbar zu erklären ist, und die Rückforderung die Existenz des davon betroffenen Unternehmens ernsthaft bedroht. Im Streitfall ist zu berücksichtigen, dass die Kommission das Hauptprüfverfahren im Juli 2007 eröffnet und jedenfalls bis zur mündlichen Revisionsverhandlung nicht abgeschlossen hat. Sie hat sich auf Frage des Oberlandesgerichts noch im März 2012 nicht in der Lage gesehen, Angaben zur voraussichtlichen weiteren Dauer des Hauptprüfverfahrens zu machen. Zwischenzeitlich betreibt die Stadt Lübeck keinen Flughafen mehr und Ryanair hat den Flugverkehr zum Flughafen Lübeck eingestellt. Eine noch bestehende wettbewerbsverzerrende Wirkung durch in den Jahren 2000 bis 2004 an die Ryanair für Flugverbindungen zum Flughafen Lübeck gezahlte Beihilfen erscheint danach fraglich.

Bundesgerichtshof, Urteil vom 9. Februar 2017 – – I ZR 91/15

  1. LG Kiel, Teilurteil vom 28.07.2006 – 14 O Kart 176/04
  2. ABl. EU 2007 Nr. C 295, S. 29
  3. Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil vom 20.05.2008 – 6 U 54/06, EWS 2008, 470
  4. BGH, Urteil vom 10.02.2011 – I ZR 213/08
  5. EuGH, Beschluss vom 04.04.2014 – C-27/13
  6. Schleswig-Holsteinisches OLG, Urteil vom 08.04.2015 – 6 U 54/06, SchlHA 2015, 183
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