Flug­gast­da­ten­aus­tausch – und die Euro­päi­sche Grund­rech­te­char­ta

Das geplan­te Abkom­men zwi­schen Kana­da und der Euro­päi­schen Uni­on über die Über­mitt­lung von Flug­gast­da­ten­sät­zen darf nach einer Ent­schei­dung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on in sei­ner jet­zi­gen Form nicht geschlos­sen wer­den.

Flug­gast­da­ten­aus­tausch – und die Euro­päi­sche Grund­rech­te­char­ta

Zwar ist die sys­te­ma­ti­sche Über­mitt­lung, Spei­che­rung und Ver­wen­dung sämt­li­cher Flug­gast­da­ten­sät­ze nach Ein­schät­zung des Uni­ons­ge­richts­hofs im Wesent­li­chen zuläs­sig, doch genü­gen meh­re­re Bestim­mun­gen des Abkom­mens­ent­wurfs nicht den Anfor­de­run­gen, die sich aus den Grund­rech­ten der Uni­on erge­ben.

Die Euro­päi­sche Uni­on und Kana­da haben ein Abkom­men über die Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen (Pas­sen­ger Name Records – PNR) aus­ge­han­delt, das im Jahr 2014 unter­zeich­net wur­de. Der Rat der Euro­päi­schen Uni­on ersuch­te das Euro­päi­sche Par­la­ment um Zustim­mung zum Abkom­men. Das Euro­päi­sche Par­la­ment hat dar­auf­hin den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on ange­ru­fen, um Auf­schluss dar­über zu erhal­ten, ob das geplan­te Abkom­men mit dem Uni­ons­recht, ins­be­son­de­re mit den Vor­schrif­ten über die Ach­tung des Pri­vat­le­bens und den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, ver­ein­bar ist.

Ein Mit­glied­staat, das Euro­päi­sche Par­la­ment, der Rat oder die Kom­mis­si­on kann ein Gut­ach­ten des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on über die Ver­ein­bar­keit einer geplan­ten Über­ein­kunft mit den Ver­trä­gen ein­ho­len. Ist das Gut­ach­ten des Uni­ons­ge­richts­hofs ableh­nend, so kann die geplan­te Über­ein­kunft nur in Kraft tre­ten, wenn sie oder die Ver­trä­ge geän­dert wer­den. Dies hier ist das ers­te Mal, dass der Uni­ons­ge­richts­hof über die Ver­ein­bar­keit einer geplan­ten inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft mit der Grund­rech­te­char­ta der Euro­päi­schen Uni­on zu befin­den hat.

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Das Gut­ach­ten des EuGH im Über­blick

In sei­nem jetzt vor­ge­leg­ten Gut­ach­ten ant­wor­tet der Uni­ong­s­ge­richts­hof, dass das geplan­te Abkom­men in sei­ner jet­zi­gen Form nicht geschlos­sen wer­den darf, weil meh­re­re sei­ner Bestim­mun­gen nicht mit den von der Uni­on aner­kann­ten Grund­rech­ten ver­ein­bar sind:

Das geplan­te Abkom­men ermög­licht die sys­te­ma­ti­sche und kon­ti­nu­ier­li­che Über­mitt­lung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te an eine kana­di­sche Behör­de zur Ver­wen­dung, Spei­che­rung und even­tu­el­len Wei­ter­ga­be an ande­re Behör­den und Dritt­län­der mit dem Ziel der Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät. Das geplan­te Abkom­men sieht dabei u. a. eine Spei­che­rung der PNR-Daten für die Dau­er von fünf Jah­ren, Anfor­de­run­gen an die Sicher­heit und Inte­gri­tät der Daten, die sofor­ti­ge Unkennt­lich­ma­chung sen­si­bler Daten, Rech­te auf Zugang zu den Daten, auf ihre Berich­ti­gung und auf ihre Löschung sowie die Mög­lich­keit vor, ver­wal­tungs­recht­li­che oder gericht­li­che Rechts­be­hel­fe ein­zu­le­gen.

Die PNR-Daten kön­nen zusam­men betrach­tet u. a. einen gesam­ten Rei­se­ver­lauf, Rei­se­ge­wohn­hei­ten, Bezie­hun­gen zwi­schen zwei oder meh­re­ren Per­so­nen sowie Infor­ma­tio­nen über die finan­zi­el­le Situa­ti­on der Flug­gäs­te, ihre Ernäh­rungs­ge­wohn­hei­ten oder ihren Gesund­heits­zu­stand offen­ba­ren und sogar sen­si­ble Daten über die Flug­gäs­te lie­fern. Die über­mit­tel­ten PNR-Daten sol­len zudem vor der Ankunft der Flug­gäs­te in Kana­da sys­te­ma­tisch durch auto­ma­ti­sier­te Ver­fah­ren ana­ly­siert wer­den, die auf im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­len und Kri­te­ri­en beru­hen. Dadurch kön­nen wei­te­re Infor­ma­tio­nen über das Pri­vat­le­ben der Flug­gäs­te erlangt wer­den. Schließ­lich macht das Abkom­men, da die PNR-Daten bis zu fünf Jah­re gespei­chert wer­den kön­nen, Infor­ma­tio­nen über das Pri­vat­le­ben der Flug­gäs­te wäh­rend eines beson­ders lan­gen Zeit­raums ver­füg­bar.

Der Uni­ons­ge­richts­hof stellt des­halb fest, dass sowohl die Über­mitt­lung der PNR-Daten von der Uni­on an Kana­da als auch die im geplan­ten Abkom­men ent­hal­te­nen Regeln für die Spei­che­rung, Ver­wen­dung und even­tu­el­le Wei­ter­ga­be der Daten an kana­di­sche, euro­päi­sche oder aus­län­di­sche Behör­den in das Grund­recht auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens ein­grei­fen. Das geplan­te Abkom­men stellt fer­ner einen Ein­griff in das Grund­recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten dar.

Der Uni­ons­ge­richts­hof prüft sodann, ob die­se Ein­grif­fe gerecht­fer­tigt wer­den kön­nen. Er stellt hier­zu fest, dass die frag­li­chen Ein­grif­fe durch die Ver­fol­gung eines dem Gemein­wohl die­nen­den Ziels (Gewähr­leis­tung der öffent­li­chen Sicher­heit im Rah­men der Bekämp­fung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät) gerecht­fer­tigt sind und dass die Über­mitt­lung der PNR-Daten an Kana­da und ihre anschlie­ßen­de Ver­ar­bei­tung geeig­net sind, die Ver­wirk­li­chung die­ses Ziels zu gewähr­leis­ten.

Zur Erfor­der­lich­keit der Ein­grif­fe stellt der Uni­ons­ge­richts­hof fest, dass sich meh­re­re Bestim­mun­gen des Abkom­mens nicht auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken und kei­ne kla­ren und prä­zi­sen Regeln ent­hal­ten.

Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on führt hier­zu ins­be­son­de­re aus, dass die Par­tei­en des Abkom­mens die Mög­lich­keit vor­ge­se­hen haben, sen­si­ble Daten (zu denen sämt­li­che Infor­ma­tio­nen gehö­ren, aus denen „die ras­si­sche oder eth­ni­sche Her­kunft, poli­ti­sche Mei­nun­gen, reli­giö­se oder phi­lo­so­phi­sche Über­zeu­gun­gen oder die Gewerk­schafts­zu­ge­hö­rig­keit“ her­vor­ge­hen oder die „Gesund­heit oder Sexu­al­le­ben einer Per­son“ betref­fen) an Kana­da zu über­mit­teln. In Anbe­tracht des Risi­kos einer gegen das Dis­kri­mi­nie­rungs­ver­bot ver­sto­ßen­den Ver­ar­bei­tung bedürf­te die Über­mitt­lung sen­si­bler Daten an Kana­da einer prä­zi­sen und beson­ders fun­dier­ten, auf ande­re Grün­de als den Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit vor Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät gestütz­ten Recht­fer­ti­gung. Im vor­lie­gen­den Fall fehlt es aber an einer sol­chen Recht­fer­ti­gung. Der Uni­ons­ge­richts­hof fol­gert dar­aus, dass die Bestim­mun­gen des Abkom­mens über die Über­mitt­lung sen­si­bler Daten an Kana­da sowie über deren Ver­ar­bei­tung und Spei­che­rung nicht mit den Grund­rech­ten ver­ein­bar sind.

Nach Auf­fas­sung des Uni­ons­ge­richts­hofs geht das geplan­te Abkom­men dadurch, dass es die Über­mitt­lung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te an Kana­da ermög­licht, nicht über das abso­lut Not­wen­di­ge hin­aus. Mit der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten soll näm­lich ermit­telt wer­den, ob mög­li­cher­wei­se eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit von Per­so­nen aus­geht, die den zustän­di­gen Stel­len nicht bekannt sind und die wegen die­ser Gefahr an der Gren­ze einer ein­ge­hen­den Über­prü­fung unter­zo­gen wer­den könn­ten. Die auto­ma­ti­sier­te Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten erleich­tert und beschleu­nigt die Sicher­heits­kon­trol­len (ins­be­son­de­re an den Gren­zen), denen sämt­li­che Flug­gäs­te unter­lie­gen, die nach Kana­da ein­rei­sen oder aus Kana­da aus­rei­sen möch­ten. Sie müs­sen näm­lich nach Art. 13 des Abkom­mens über die Inter­na­tio­na­le Zivil­luft­fahrt [1] (Abkom­men von Chi­ca­go) die Ein- oder Aus­rei­se­vor­aus­set­zun­gen des gel­ten­den kana­di­schen Rechts erfül­len.

Aus den­sel­ben Grün­den liegt, solan­ge sich die Flug­gäs­te in Kana­da befin­den oder im Begriff sind, aus die­sem Land aus­zu­rei­sen, der erfor­der­li­che Zusam­men­hang zwi­schen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplan­ten Abkom­men ver­folg­ten Ziel vor, so dass es nicht über das abso­lut Not­wen­di­ge hin­aus­geht, nur weil es die sys­te­ma­ti­sche Spei­che­rung und Ver­wen­dung der PNR-Daten ermög­licht.

Zur Ver­wen­dung der PNR-Daten wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da stellt der Uni­ons­ge­richts­hof aller­dings fest, dass den Flug­gäs­ten nach der Über­prü­fung ihrer PNR-Daten die Ein­rei­se in das kana­di­sche Hoheits­ge­biet gestat­tet wur­de, so dass eine Ver­wen­dung der Daten wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da auf neue Umstän­de gestützt wer­den muss, die eine sol­che Ver­wen­dung recht­fer­ti­gen. Nach der Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs erfor­dert dies, ins­be­son­de­re zum Schutz der Daten vor Miss­brauchs­ri­si­ken, Regeln, aus denen die mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für ihre Ver­wen­dung her­vor­ge­hen. Sol­che Regeln müs­sen sich auf objek­ti­ve Kri­te­ri­en stüt­zen, die defi­nie­ren, unter wel­chen Umstän­den und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen die im geplan­ten Abkom­men genann­ten kana­di­schen Behör­den die Daten ver­wen­den dür­fen. Damit in der Pra­xis die voll­stän­di­ge Ein­hal­tung die­ser Vor­aus­set­zun­gen gewähr­leis­tet ist, muss die Ver­wen­dung der gespei­cher­ten PNR-Daten wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da grund­sätz­lich – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eil­fäl­len – einer vor­he­ri­gen Kon­trol­le durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Ver­wal­tungs­stel­le unter­wor­fen wer­den, und deren Ent­schei­dung muss im Anschluss an einen mit Grün­den ver­se­he­nen Antrag erge­hen, der von den zustän­di­gen Behör­den ins­be­son­de­re im Rah­men von Ver­fah­ren zur Ver­hü­tung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten gestellt wird.

Die durch das geplan­te Abkom­men gestat­te­te dau­er­haf­te Spei­che­rung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te nach ihrer Aus­rei­se aus Kana­da ist nicht auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschränkt. Bei Flug­gäs­ten, bei denen eine Gefahr im Bereich des Ter­ro­ris­mus oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät weder bei ihrer Ankunft in Kana­da noch bis zu ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land fest­ge­stellt wur­de, scheint nach ihrer Aus­rei­se näm­lich kein Zusam­men­hang, sei er auch mit­tel­ba­rer Art, zwi­schen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplan­ten Abkom­men ver­folg­ten Ziel zu bestehen, der die Spei­che­rung der Daten recht­fer­ti­gen wür­de. Bestehen dage­gen objek­ti­ve Anhalts­punk­te dafür, dass von bestimm­ten Flug­gäs­ten auch nach ihrer Aus­rei­se aus Kana­da eine Gefahr im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät aus­ge­hen könn­te, ist eine Spei­che­rung ihrer PNR-Daten über ihren Auf­ent­halt in Kana­da hin­aus zuläs­sig, und zwar auch für die Dau­er von fünf Jah­ren. Die Ver­wen­dung der PNR-Daten unter­liegt dann den­sel­ben Anfor­de­run­gen wie wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da.

Nach Auf­fas­sung des Uni­ons­ge­richts­hofs sind wei­te­re Bestim­mun­gen des geplan­ten Abkom­mens nicht mit den Grund­rech­ten ver­ein­bar, so dass das Abkom­men geän­dert wer­den muss, um die Ein­grif­fe bes­ser und genau­er ein­zu­gren­zen. Der Uni­ons­ge­richts­hof stellt dazu fest, dass das Abkom­men

  • eini­ge der zu über­mit­teln­den PNR-Daten kla­rer und prä­zi­ser defi­nie­ren muss;
  • vor­se­hen muss, dass die im Rah­men der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten ver­wen­de­ten Model­le und Kri­te­ri­en spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sowie nicht dis­kri­mi­nie­rend sind;
  • vor­se­hen muss, dass nur Daten­ban­ken ver­wen­det wer­den, die von Kana­da im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät betrie­ben wer­den;
  • vor­se­hen muss, dass die PNR-Daten von den kana­di­schen Behör­den nur dann an die Behör­den eines Nicht-EU-Lands wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen, wenn es ein dem geplan­ten Abkom­men äqui­va­len­tes Abkom­men zwi­schen der Uni­on und dem betref­fen­den Land oder einen Beschluss der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on in die­sem Bereich gibt;
  • ein Recht auf indi­vi­du­el­le Infor­ma­ti­on der Flug­gäs­te im Fall der Ver­wen­dung der sie betref­fen­den PNR-Daten wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da und nach ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land sowie im Fall der Wei­ter­ga­be die­ser Daten an ande­re Behör­den oder an Ein­zel­per­so­nen vor­se­hen muss;
  • gewähr­leis­ten muss, dass die Kon­trol­le der Ein­hal­tung der Regeln für den Schutz der Flug­gäs­te bei der Ver­ar­bei­tung ihrer PNR-Daten durch eine unab­hän­gi­ge Kon­troll­stel­le sicher­ge­stellt wird.

Da sich nicht alle mit dem geplan­ten Abkom­men ver­bun­de­nen Ein­grif­fe auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken und somit nicht in vol­lem Umfang gerecht­fer­tigt sind, gelangt der Uni­ons­ge­richts­hof zu dem Schluss, dass das geplan­te Abkom­men in sei­ner jet­zi­gen Form nicht geschlos­sen wer­den darf.

Schließ­lich möch­te das Par­la­ment wis­sen, ob das geplan­te Abkom­men recht­lich auf die Art. 82 und 87 AEUV (jus­ti­zi­el­le Zusam­men­ar­beit in Straf­sa­chen und poli­zei­li­che Zusam­men­ar­beit) oder auf Art. 16 AEUV (Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten) zu stüt­zen ist. Dar­auf ant­wor­tet der Uni­ons­ge­richts­hof, dass das Abkom­men sowohl auf Art. 16 als auch auf Art. 87 AEUV zu stüt­zen ist. Mit ihm wer­den näm­lich zwei gleich­ran­gi­ge, untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­de­ne Zie­le ver­folgt: die Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät, die unter Art. 87 AEUV fällt, einer­seits und der Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, der unter Art. 16 AEUV fällt, ande­rer­seits.

Das Gut­ach­ten des EuGH im Ein­zel­nen

Zunächst weist der Uni­ons­ge­richts­horf dar­auf hin, dass nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs Bestim­mun­gen einer inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft, die die Uni­on gemäß den Art. 217 und 218 AEUV geschlos­sen hat, ab dem Inkraft­tre­ten der Über­ein­kunft Bestand­teil der Uni­ons­rechts­ord­nung sind [2]. Sie müs­sen dar­um mit den Ver­trä­gen und den Ver­fas­sungs­grund­sät­zen, die sich aus ihnen ablei­ten las­sen, im Ein­klang ste­hen.

Zur Zuläs­sig­keit des Gut­ach­ten­an­trags

Nach Art. 218 Abs. 11 AEUV kön­nen ein Mit­glied­staat, das Euro­päi­sche Par­la­ment, der Rat oder die Kom­mis­si­on ein Gut­ach­ten des Uni­ons­ge­richts­hofs über die Ver­ein­bar­keit einer geplan­ten Über­ein­kunft mit den Ver­trä­gen ein­ho­len.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs dient die­se Bestim­mung dazu, Kom­pli­ka­tio­nen zu ver­mei­den, die ent­ste­hen könn­ten, wenn die Ver­ein­bar­keit inter­na­tio­na­ler Über­ein­künf­te, die die Uni­on ver­pflich­ten, mit den Ver­trä­gen vor Gericht bestrit­ten wür­de. Eine gericht­li­che Ent­schei­dung, mit der eine die Uni­on ver­pflich­ten­de inter­na­tio­na­le Über­ein­kunft nach ihrem Abschluss wegen ihres Inhalts oder des Ver­fah­rens ihres Zustan­de­kom­mens für mit den Ver­trä­gen unver­ein­bar erklärt wür­de, wür­de näm­lich nicht nur uni­ons­in­tern, son­dern auch auf dem Gebiet der inter­na­tio­na­len Bezie­hun­gen zu erns­ten Schwie­rig­kei­ten füh­ren und könn­te für alle Betei­lig­ten ein­schließ­lich der Dritt­staa­ten Nach­tei­le mit sich brin­gen [3].

Dem­nach müs­sen im Rah­men des Ver­fah­rens gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV alle Fra­gen zuläs­sig sein, die Zwei­fel an der mate­ri­el­len oder for­mel­len Ver­ein­bar­keit des Abkom­mens mit den Ver­trä­gen her­vor­ru­fen kön­nen. Die Beur­tei­lung der Ver­ein­bar­keit eines Abkom­mens mit den Ver­trä­gen kann inso­weit nicht nur von den Vor­schrif­ten über die Zustän­dig­keit, das Ver­fah­ren oder das insti­tu­tio­nel­le Gefü­ge der Uni­on, son­dern auch von den Bestim­mun­gen des mate­ri­el­len Rechts abhän­gen [4]. Das­sel­be gilt für eine Fra­ge nach der Ver­ein­bar­keit einer inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft mit Art. 6 Abs. 1 Unter­abs. 1 EUV und folg­lich mit den Garan­tien der Char­ta, die den Ver­trä­gen recht­lich gleich­ran­gig ist.

Zu der Fra­ge der geeig­ne­ten Rechts­grund­la­ge für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens ist fest­zu­stel­len, dass die Wahl der geeig­ne­ten Rechts­grund­la­ge ver­fas­sungs­recht­li­che Bedeu­tung hat, da die Uni­on, die nur über begrenz­te Ermäch­ti­gun­gen ver­fügt, die Rechts­ak­te, die sie erlässt, mit einer Bestim­mung des AEU-Ver­trags ver­knüp­fen muss, die sie tat­säch­lich hier­zu ermäch­tigt [5].

Die Wahl einer unge­eig­ne­ten Rechts­grund­la­ge kann somit den Abschluss­akt selbst ungül­tig machen – ein Man­gel, unter dem dann auch die Zustim­mung der Uni­on zu ihrer Bin­dung an die von ihr unter­zeich­ne­te Über­ein­kunft lei­det.

Das Vor­brin­gen der fran­zö­si­schen Regie­rung und des Rates, dass sich die etwai­ge Wahl einer unge­eig­ne­ten Rechts­grund­la­ge im vor­lie­gen­den Fall weder auf die Zustän­dig­keit der Uni­on für den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens noch auf die Ver­tei­lung der Zustän­dig­kei­ten zwi­schen der Uni­on und den Mit­glied­staa­ten in die­sem Bereich oder auf das anzu­wen­den­de Ver­fah­ren aus­wir­ken wür­de, kann nicht dazu füh­ren, dass die zwei­te Fra­ge des Gut­ach­ten­an­trags für unzu­läs­sig erklärt wird.

Das Ver­fah­ren gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV dient näm­lich dazu, durch die vor­he­ri­ge Anru­fung des Uni­ons­ge­richts­hofs Kom­pli­ka­tio­nen zu ver­mei­den, die auf Uni­ons­ebe­ne und auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne ent­ste­hen könn­ten, wenn ein Rechts­akt, mit dem eine inter­na­tio­na­le Über­ein­kunft geschlos­sen wird, für ungül­tig erklärt wür­de. Des­halb ist die Anru­fung des Uni­ons­ge­richts­hofs schon dann zuläs­sig, wenn die Gefahr einer sol­chen Ungül­tig­erklä­rung besteht. Außer­dem ist die Fra­ge, wel­che tat­säch­li­chen Aus­wir­kun­gen die Wahl einer oder meh­re­rer unge­eig­ne­ter Rechts­grund­la­gen in einem kon­kre­ten Fall auf die Gül­tig­keit eines Rechts­akts wie des Beschlus­ses des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens hat, mit dem eine inter­na­tio­na­le Über­ein­kunft geschlos­sen wird, untrenn­bar mit der Prü­fung der mate­ri­el­len Fra­ge ver­bun­den, wel­che Rechts­grund­la­ge geeig­net ist. Sie kann daher nicht im Rah­men der Prü­fung der Zuläs­sig­keit eines Gut­ach­ten­an­trags beur­teilt wer­den.

Somit ist fest­zu­stel­len, dass der vor­lie­gen­de Gut­ach­ten­an­trag ins­ge­samt zuläs­sig ist.

Zur geeig­ne­ten Rechts­grund­la­ge des Beschlus­ses des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs muss sich die Wahl der Rechts­grund­la­ge eines Rechts­akts der Uni­on – ein­schließ­lich eines Rechts­akts, der im Hin­blick auf den Abschluss einer inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft erlas­sen wird – auf objek­ti­ve, gericht­lich nach­prüf­ba­re Umstän­de grün­den, wozu das Ziel und der Inhalt des Rechts­akts gehö­ren [6].

Ergibt die Prü­fung eines Uni­ons­rechts­akts, dass er zwei Ziel­set­zun­gen hat oder aus zwei Kom­po­nen­ten besteht, und lässt sich eine von ihnen als die haupt­säch­li­che oder über­wie­gen­de aus­ma­chen, wäh­rend die ande­re nur neben­säch­li­che Bedeu­tung hat, so ist der Rechts­akt nur auf eine Rechts­grund­la­ge zu stüt­zen, und zwar auf die, die die haupt­säch­li­che oder über­wie­gen­de Ziel­set­zung oder Kom­po­nen­te erfor­dert. Ver­folgt eine Maß­nah­me dage­gen meh­re­re Ziel­set­zun­gen zugleich oder besteht sie aus meh­re­ren Kom­po­nen­ten, die untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­den sind, ohne dass die eine gegen­über der ande­ren neben­säch­lich ist, so dass ver­schie­de­ne Ver­trags­be­stim­mun­gen anwend­bar sind, ist sie aus­nahms­wei­se auf die ent­spre­chen­den ver­schie­de­nen Rechts­grund­la­gen zu stüt­zen [7].

Der Rück­griff auf eine dop­pel­te Rechts­grund­la­ge ist jedoch aus­ge­schlos­sen, wenn sich die für die bei­den Rechts­grund­la­gen jeweils vor­ge­se­he­nen Ver­fah­ren nicht mit­ein­an­der ver­ein­ba­ren las­sen [8].

Die geeig­ne­te Rechts­grund­la­ge für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens ist im Licht die­ser Erwä­gun­gen zu bestim­men.

Zu Ziel und Inhalt des geplan­ten Abkom­mens

Mit dem geplan­ten Abkom­men möch­ten die Ver­trags­par­tei­en nach Abs. 3 sei­ner Prä­am­bel ihre Zusam­men­ar­beit aus­bau­en und wei­ter vor­an­brin­gen. Wie es hier­zu in Art. 1 („Gegen­stand des Abkom­mens“) des Abkom­mens heißt, „legen die Par­tei­en fest, unter wel­chen Bedin­gun­gen [PNR-Daten] zur Gewähr­leis­tung der öffent­li­chen Sicher­heit zu über­mit­teln und zu ver­wen­den [sind] und wie sie geschützt wer­den“.

Zu dem in Art. 1 des geplan­ten Abkom­mens genann­ten Ziel des Schut­zes der öffent­li­chen Sicher­heit heißt es in Abs. 1 sei­ner Prä­am­bel u. a., dass die Par­tei­en in dem Bemü­hen han­deln, Ter­ro­ris­mus und Straf­ta­ten mit ter­ro­ris­ti­schem Hin­ter­grund sowie ande­re grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kri­mi­na­li­tät zu ver­hin­dern, zu bekämp­fen, zu unter­bin­den und zu besei­ti­gen. Vor die­sem Hin­ter­grund wird in den Abs. 2 und 4 der Prä­am­bel die Bedeu­tung der Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und Straf­ta­ten mit ter­ro­ris­ti­schem Hin­ter­grund sowie ande­rer grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät und der Ver­wen­dung der PNR-Daten und des Aus­tauschs von Infor­ma­tio­nen hier­zu her­vor­ge­ho­ben. Auf der Grund­la­ge die­ser Fest­stel­lun­gen heißt es dann in Abs. 5 der Prä­am­bel, dass zur Gewähr­leis­tung der öffent­li­chen Sicher­heit und zu Straf­ver­fol­gungs­zwe­cken Regeln für die Über­mitt­lung von PNR-Daten durch die Flug­ge­sell­schaf­ten an Kana­da fest­ge­legt wer­den soll­ten. Schließ­lich wird in Abs. 16 der Prä­am­bel die Bedeu­tung unter­stri­chen, die dem Aus­tausch von PNR-Daten und ein­schlä­gi­gen ana­ly­ti­schen Infor­ma­tio­nen, die sol­che Daten ent­hal­ten, die Kana­da von den zustän­di­gen Poli­zei- und Jus­tiz­be­hör­den der Mit­glied­staa­ten der Uni­on, von Euro­pol und von Euro­just erhal­ten hat, als Mit­tel zur Stär­kung der inter­na­tio­na­len poli­zei­li­chen und jus­ti­zi­el­len Zusam­men­ar­beit zukommt.

Mit dem geplan­ten Abkom­men wird dem­nach das Ziel ver­folgt, die öffent­li­che Sicher­heit zu gewähr­leis­ten, indem PNR-Daten an Kana­da über­mit­telt und im Rah­men der Bekämp­fung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät ver­wen­det wer­den, auch indem sie mit den zustän­di­gen Behör­den der Mit­glied­staa­ten der Uni­on sowie mit Euro­pol und Euro­just aus­ge­tauscht wer­den.

Zum zwei­ten in Art. 1 des geplan­ten Abkom­mens genann­ten Ziel, näm­lich der Fest­le­gung, wie die PNR-Daten geschützt wer­den, wird in den Abs. 2, 6 und 7 der Prä­am­bel des geplan­ten Abkom­mens her­vor­ge­ho­ben, dass es erfor­der­lich ist, im Ein­klang mit den Ver­pflich­tun­gen der Uni­on aus Art. 6 EUV die Grund­rech­te zu schüt­zen, ins­be­son­de­re das Recht auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens und das Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, die durch die Art. 7 und 8 der Char­ta garan­tiert sind, und dass die Par­tei­en durch gemein­sa­me Wer­te in Bezug auf Daten­schutz und Ach­tung der Pri­vat­sphä­re ver­bun­den sind.

Fer­ner geht aus Art. 5 des geplan­ten Abkom­mens her­vor, dass die Rechts­vor­schrif­ten, die die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de bei der Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten zu beach­ten hat, das nach dem Uni­ons­recht gebo­te­ne ange­mes­se­ne Schutz­ni­veau im Bereich des Schut­zes per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten auf­wei­sen sol­len. Mit dem Abkom­men wird dem­nach auch das Ziel ver­folgt, ein sol­ches Schutz­ni­veau der Daten zu gewähr­leis­ten.

In Anbe­tracht die­ser Erwä­gun­gen wer­den in Art. 1 des geplan­ten Abkom­mens aus­drück­lich die bei­den mit ihm ver­folg­ten Zie­le genannt.

Zum Inhalt des geplan­ten Abkom­mens ist fest­zu­stel­len, dass sein ers­ter Teil mit der Über­schrift „All­ge­mei­ne Bestim­mun­gen“ (Art. 1 bis 6) einen Art. 5 ent­hält, der vor­sieht, dass vor­be­halt­lich der Ein­hal­tung des Abkom­mens davon aus­ge­gan­gen wird, dass die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de bei der Ver­ar­bei­tung und Ver­wen­dung von PNR-Daten einen ange­mes­se­nen Schutz im Sin­ne der ein­schlä­gi­gen Daten­schutz­vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Uni­on gewähr­leis­tet. Fer­ner wird davon aus­ge­gan­gen, dass alle Flug­ge­sell­schaf­ten, die Kana­da auf der Grund­la­ge des Abkom­mens PNR-Daten über­mit­teln, die uni­ons­recht­li­chen Anfor­de­run­gen bezüg­lich der Über­mitt­lung die­ser Daten aus der Uni­on an Kana­da erfül­len. Der ers­te Teil des geplan­ten Abkom­mens ent­hält fer­ner einen Art. 4, des­sen Abs. 1 vor­sieht, dass die Uni­on dafür sorgt, dass die Flug­ge­sell­schaf­ten nicht dar­an gehin­dert wer­den, der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de PNR-Daten zu über­mit­teln, wobei die­se Behör­de nach Art. 2 Buchst. d des Abkom­mens für den Erhalt und die Ver­ar­bei­tung der Daten ver­ant­wort­lich ist. Art. 3 des Abkom­mens, in dem gere­gelt ist, zu wel­chen Zwe­cken die Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de zuläs­sig ist, sieht in Abs. 1 vor, dass die Ver­ar­bei­tung nur zum Zweck der Ver­hin­de­rung, Auf­de­ckung, Unter­su­chung und straf­recht­li­chen Ver­fol­gung von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät zuläs­sig ist, wobei in den Abs. 4 und 5 begrenz­te Aus­nah­men von die­sem Grund­satz vor­ge­se­hen sind. Art. 6 des Abkom­mens sieht schließ­lich vor, dass PNR-Daten und sach­dien­li­che ana­ly­ti­sche Infor­ma­tio­nen, die sol­che Daten ent­hal­ten, mit den zustän­di­gen Poli­zei- oder Jus­tiz­be­hör­den der Mit­glied­staa­ten, Euro­pol und Euro­just im Ein­klang mit den Abkom­men und unter Ver­ein­ba­run­gen auf dem Gebiet der Straf­ver­fol­gung oder des Infor­ma­ti­ons­aus­tauschs aus­ge­tauscht wer­den.

Der zwei­te Teil des geplan­ten Abkom­mens mit der Über­schrift „Garan­tien für die Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten“ (Art. 7 bis 21) ent­hält die Vor­schrif­ten und Grund­sät­ze, die die Ver­wen­dung der PNR-Daten in Kana­da durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de und die Wei­ter­ga­be der Daten an ande­re Behör­den die­ses Dritt­lands und an Behör­den in ande­ren Dritt­län­dern regeln und begren­zen. Dabei ent­hält Art. 7 eine Nicht­dis­kri­mi­nie­rungs­klau­sel und Art. 8 eine beson­de­re Vor­schrift für sen­si­ble Daten, in der u. a. die Vor­aus­set­zun­gen, unter denen die Ver­wen­dung sol­cher Daten zuläs­sig ist, abschlie­ßend gere­gelt sind. Der zwei­te Teil des Abkom­mens ent­hält in den Art. 9 und 10 zudem Vor­schrif­ten über die Sicher­heit und Inte­gri­tät der PNR-Daten sowie die Beauf­sich­ti­gung der Ein­hal­tung der Garan­tien des Abkom­mens. Die Art. 11 bis 14 des Abkom­mens ent­hal­ten eine Vor­schrift über die Trans­pa­renz und legen die Rech­te von Per­so­nen fest, deren PNR-Daten betrof­fen sind, etwa das Recht auf Zugang zu den Daten, das Recht auf Berich­ti­gung oder das Recht auf einen Rechts­be­helf.

Der zwei­te Teil des geplan­ten Abkom­mens ent­hält außer­dem einen Art. 15, wonach Kana­da Ent­schei­dun­gen, die einen Flug­gast erheb­lich beein­träch­ti­gen, nicht allein auf der Grund­la­ge der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten tref­fen darf, und einen Art. 16, in dem u. a. die Dau­er der Spei­che­rung von PNR-Daten, ihre Unkennt­lich­ma­chung und die Auf­he­bung der Unkennt­lich­ma­chung gere­gelt sind. Fer­ner sind in den Art. 18 und 19 die Wei­ter­ga­be der PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de und in den Art.20 und 21 das Ver­fah­ren und die Häu­fig­keit der Über­mitt­lung von PNR-Daten gere­gelt.

Aus den ver­schie­de­nen Fest­stel­lun­gen zum Inhalt des geplan­ten Abkom­mens geht somit her­vor, dass sein Gegen­stand ins­be­son­de­re die Schaf­fung eines Sys­tems ist, das aus einer Gesamt­heit von Regeln zum Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten besteht. Zu des­sen Ein­hal­tung bei der Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten hat sich Kana­da ver­pflich­tet, wie Abs. 15 der Prä­am­bel des Abkom­mens zu ent­neh­men ist.

Nach sei­nen Zie­len und sei­nem Inhalt hat das geplan­te Abkom­men dem­nach zwei Kom­po­nen­ten. Die eine betrifft die Erfor­der­lich­keit der Gewähr­leis­tung der öffent­li­chen Sicher­heit, die ande­re den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten.

Zu der Fra­ge, wel­che die­ser bei­den Kom­po­nen­ten über­wiegt, ist fest­zu­stel­len, dass die Über­mitt­lung von PNR-Daten durch die Flug­ge­sell­schaf­ten an Kana­da und die Ver­wen­dung die­ser Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de als sol­che zwar nur durch das Ziel gerecht­fer­tigt wer­den kön­nen, die öffent­li­che Sicher­heit in die­sem Dritt­land und in der Uni­on zu gewähr­leis­ten.

Inhalt­lich besteht das geplan­te Abkom­men aber zu einem gro­ßen Teil aus detail­lier­ten Regeln, mit denen gewähr­leis­tet wird, dass die Bedin­gun­gen, unter denen die Über­mitt­lung von PNR-Daten an Kana­da für die Ver­wen­dung zu Zwe­cken des Schut­zes der öffent­li­chen Sicher­heit erfolgt, mit dem Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Ein­klang ste­hen.

Die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten wie der PNR-Daten aus der Uni­on in ein Dritt­land ist näm­lich nur zuläs­sig, wenn es dort Regeln gibt, die ein Schutz­ni­veau der Grund­frei­hei­ten und Grund­rech­te gewähr­leis­ten, das dem in der Uni­on garan­tier­ten der Sache nach gleich­wer­tig ist [9].

Die bei­den Kom­po­nen­ten des geplan­ten Abkom­mens sind also untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­den, so dass bei­de als wesent­lich anzu­se­hen sind.

Zur geeig­ne­ten Rechts­grund­la­ge nach dem AEU-Ver­trag

In Anbe­tracht der vor­ste­hen­den Erwä­gun­gen ist der Beschluss über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens als Ers­tes unmit­tel­bar dem mit Art. 16 Abs. 2 AEUV ver­folg­ten Ziel zuzu­ord­nen.

Unbe­scha­det des Art. 39 EUV stellt die­se Vor­schrift näm­lich eine geeig­ne­te Rechts­grund­la­ge dar, wenn der Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten eines der wesent­li­chen Zie­le oder Kom­po­nen­ten der vom Uni­ons­ge­setz­ge­ber erlas­se­nen Regeln ist. Das gilt auch für Regeln im Rah­men des Erlas­ses von Maß­nah­men, die unter die Bestim­mun­gen des AEU-Ver­trags über die jus­ti­zi­el­le Zusam­men­ar­beit in Straf­sa­chen und die poli­zei­li­che Zusam­men­ar­beit fal­len, wie Art. 6a des Pro­to­kolls Nr. 21 und Art. 2a des Pro­to­kolls Nr. 22 sowie die oben ange­führ­te Erklä­rung bestä­ti­gen.

Der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens ist mit­hin auf Art. 16 AEUV zu stüt­zen.

Als Zwei­tes ist der Beschluss auch auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen. Die­se Vor­schrift sieht näm­lich vor, dass das Euro­päi­sche Par­la­ment und der Rat für die Zwe­cke von Art. 87 Abs. 1 AEUV – wonach die Uni­on „eine poli­zei­li­che Zusam­men­ar­beit zwi­schen allen zustän­di­gen Behör­den der Mit­glied­staa­ten [ent­wi­ckelt]“ – Maß­nah­men erlas­sen kön­nen, die das „Ein­ho­len, Spei­chern, Ver­ar­bei­ten, Ana­ly­sie­ren und Aus­tau­schen sach­dien­li­cher Infor­ma­tio­nen“ betref­fen.

Unter den Begriff der sach­dien­li­chen Infor­ma­tio­nen im Sin­ne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV kön­nen in den Berei­chen der Ver­hü­tung oder Auf­de­ckung von Straf­ta­ten sowie ent­spre­chen­der Ermitt­lun­gen per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten fal­len, unter die Begrif­fe „Ver­ar­bei­ten“ und „Aus­tau­schen“ sol­cher Daten sowohl ihre Wei­ter­ga­be an die Behör­den der zustän­di­gen Mit­glied­staa­ten als auch die Ver­wen­dung der Daten durch die­se Behör­den. Maß­nah­men, die die Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an die zustän­di­gen Behör­den in den Berei­chen der Ver­hü­tung oder Auf­de­ckung von Straf­ta­ten sowie ent­spre­chen­der Ermitt­lun­gen und die Ver­ar­bei­tung der Daten durch die­se Behör­den betref­fen, gehö­ren mit­hin zur poli­zei­li­chen Zusam­men­ar­beit im Sin­ne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV und kön­nen auf die­se Vor­schrift gestützt wer­den.

Im vor­lie­gen­den Fall wer­den durch das geplan­te Abkom­men u. a. die Über­mitt­lung der PNR-Daten an die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de und die Ver­wen­dung der Daten durch die­se Behör­de gere­gelt. Nach Art. 2 Buchst. d des geplan­ten Abkom­mens in Ver­bin­dung mit des­sen Art. 3 Abs. 1 ist die­se Behör­de für die Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten zum Zweck der Ver­hin­de­rung, Auf­de­ckung, Unter­su­chung und straf­recht­li­chen Ver­fol­gung von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät zustän­dig. Art. 6 des Abkom­mens sieht zudem vor, dass Kana­da sach­dien­li­che ana­ly­ti­sche Infor­ma­tio­nen, die PNR-Daten ent­hal­ten, zum frü­hest­mög­li­chen Zeit­punkt mit Euro­pol und Euro­just sowie mit den Poli­zei- oder Jus­tiz­be­hör­den eines Mit­glied­staats aus­tauscht und in kon­kre­ten Fäl­len auf Ersu­chen die­ser Behör­den PNR-Daten oder ana­ly­ti­sche Infor­ma­tio­nen, die PNR-Daten ent­hal­ten, aus­tauscht, um eine ter­ro­ris­ti­sche Straf­tat oder grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kri­mi­na­li­tät in der Uni­on zu ver­hin­dern, auf­zu­de­cken, zu unter­su­chen oder straf­recht­lich zu ver­fol­gen. Gegen­stand des geplan­ten Abkom­mens ist dem­nach das Ver­ar­bei­ten und Aus­tau­schen sach­dien­li­cher Infor­ma­tio­nen im Sin­ne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV, so dass es auch dem Zweck von Art. 87 Abs. 1 AEUV zuzu­ord­nen ist.

Der Umstand, dass die PNR-Daten ursprüng­lich von Flug­ge­sell­schaf­ten für gewerb­li­che Zwe­cke erho­ben wur­den und nicht durch eine zustän­di­ge Behör­de zur Ver­hü­tung oder Auf­de­ckung von Straf­ta­ten sowie zu ent­spre­chen­den Ermitt­lun­gen, steht daher, anders als das Par­la­ment gel­tend macht, der Her­an­zie­hung von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV als geeig­ne­te Rechts­grund­la­ge für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens nicht ent­ge­gen.

Hin­ge­gen kann der Beschluss nicht auf Art. 82 Abs. 1 Unter­abs. 2 Buchst. d AEUV gestützt wer­den, wonach das Par­la­ment und der Rat Maß­nah­men erlas­sen dür­fen, um „die Zusam­men­ar­beit zwi­schen den Jus­tiz­be­hör­den oder ent­spre­chen­den Behör­den der Mit­glied­staa­ten im Rah­men der Straf­ver­fol­gung sowie des Voll­zugs und der Voll­stre­ckung von Ent­schei­dun­gen zu erleich­tern“.

Es dient näm­lich kei­ne Bestim­mung des geplan­ten Abkom­mens dazu, eine sol­che Zusam­men­ar­beit zu erleich­tern. Außer­dem stellt die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de weder eine Jus­tiz­be­hör­de noch eine ent­spre­chen­de Behör­de dar.

Somit ist in Anbe­tracht der bereits ange­führ­ten Recht­spre­chung fest­zu­stel­len, dass der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens sowohl auf Art. 16 Abs. 2 als auch auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wer­den müss­te, sofern eine sol­che Kom­bi­na­ti­on von Rechts­grund­la­gen nicht nach der ange­führ­ten Recht­spre­chung aus­ge­schlos­sen ist.

Zur Ver­ein­bar­keit der Ver­fah­ren gemäß Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV

Zunächst ist dar­auf hin­zu­wei­sen, dass im Rah­men des Ver­fah­rens zum Abschluss einer inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft nach Art. 218 AEUV die mate­ri­el­len Rechts­grund­la­gen des Beschlus­ses über den Abschluss der Über­ein­kunft die Art des Ver­fah­rens bestim­men, das nach Art. 218 Abs. 6 AEUV Anwen­dung fin­det [10].

Die bei­den hier ein­schlä­gi­gen mate­ri­el­len Rechts­grund­la­gen, Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV, sehen das ordent­li­che Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren vor, das die Abstim­mung mit qua­li­fi­zier­ter Mehr­heit im Rat und die vol­le Betei­li­gung des Par­la­ments am Ver­fah­ren ver­langt. Der gemein­sa­me Rück­griff auf bei­de Vor­schrif­ten führt also grund­sätz­lich nicht zu ver­schie­de­nen Recht­set­zungs­ver­fah­ren.

Der Rat macht jedoch im Wesent­li­chen gel­tend, wegen der in den Pro­to­kol­len Nrn. 21 und 22 ent­hal­te­nen Vor­schrif­ten unter­schie­den sich die Regeln über die Abstim­mung im Rat, je nach­dem, ob der Beschluss über den Abschluss einer inter­na­tio­na­len Über­ein­kunft auf Art. 16 Abs. 2 oder auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wer­de.

Inso­weit hat der Uni­ons­ge­richts­hof zwar bereits ent­schie­den, dass die Pro­to­kol­le Nrn. 21 und 22 kei­ne wie auch immer gear­te­ten Aus­wir­kun­gen auf die Fra­ge der geeig­ne­ten Rechts­grund­la­ge für den Erlass des betref­fen­den Beschlus­ses haben kön­nen [11].

Da ein Unter­schied bei den Regeln über die Abstim­mung im Rat aber zur Unver­ein­bar­keit der frag­li­chen Rechts­grund­la­gen füh­ren kann [12], ist zu prü­fen, wel­che Aus­wir­kun­gen die genann­ten Pro­to­kol­le auf die Abstim­mungs­re­geln im Rat haben, wenn der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wird.

Zum Pro­to­koll Nr. 21 geht aus dem fünf­ten Erwä­gungs­grund des Vor­schlags für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens her­vor, dass Irland und das Ver­ei­nig­te König­reich mit­ge­teilt haben, dass sie sich an dem Beschluss betei­li­gen wol­len. Die Vor­schrif­ten des Pro­to­kolls Nr. 21 haben daher kei­ne Aus­wir­kun­gen auf die Abstim­mungs­re­geln im Rat, wenn der Beschluss auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wird.

Mit dem Pro­to­koll Nr. 22 soll, wie sich aus den Abs. 3 bis 5 sei­ner Prä­am­bel ergibt, ein Rechts­rah­men fest­ge­legt wer­den, der es den Mit­glied­staa­ten ermög­licht, ihre Zusam­men­ar­beit im Bereich des Raums der Frei­heit, der Sicher­heit und des Rechts durch den Erlass von Maß­nah­men ohne Betei­li­gung des König­reichs Däne­mark, die für die­sen Mit­glied­staat nicht bin­dend sind, wei­ter aus­zu­bau­en, und dem König­reich Däne­mark gleich­zei­tig die Opti­on bie­tet, sich am Erlass von Maß­nah­men in die­sem Bereich zu betei­li­gen und an sie unter den Bedin­gun­gen von Art. 8 des Pro­to­kolls gebun­den zu sein.

Hier­zu heißt es in Art. 1 Abs. 1 des Pro­to­kolls Nr. 22, dass sich das König­reich Däne­mark nicht an der Annah­me von Maß­nah­men durch den Rat betei­ligt, die nach dem Drit­ten Teil Titel V des AEU-Ver­trags vor­ge­schla­gen wer­den. Außer­dem sieht Art. 2 des Pro­to­kolls vor, dass sol­che Maß­nah­men für das König­reich Däne­mark nicht bin­dend sind. Nach Art. 2a des Pro­to­kolls gilt des­sen Art. 2 „auch für die auf der Grund­la­ge des Arti­kels 16 [AEUV] fest­ge­leg­ten Vor­schrif­ten über die Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch die Mit­glied­staa­ten im Rah­men der Aus­übung von Tätig­kei­ten, die in den Anwen­dungs­be­reich des Drit­ten Teils Titel V Kapi­tel 4 und 5 des genann­ten Ver­trags fal­len“, also zur poli­zei­li­chen Zusam­men­ar­beit und jus­ti­zi­el­len Zusam­men­ar­beit in Straf­sa­chen gehö­ren.

Im vor­lie­gen­den Fall ist der Beschluss über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens sowohl auf Art. 16 als auch auf Art. 87 AEUV zu stüt­zen. Soweit er auf Art. 87 AEUV zu stüt­zen ist, fällt er also unter den Drit­ten Teil Titel V Kapi­tel 5 des AEU-Ver­trags. Nach den Art. 2 und 2a des Pro­to­kolls Nr. 22 sind für das König­reich Däne­mark des­halb weder die Bestim­mun­gen des Beschlus­ses noch das geplan­te Abkom­men bin­dend. Außer­dem wird sich das König­reich Däne­mark nach Art. 1 des Pro­to­kolls Nr. 22 nicht am Erlass des Beschlus­ses betei­li­gen.

Anders als der Rat offen­bar meint, wird die­se Fest­stel­lung nicht dadurch ent­kräf­tet, dass in Art. 2a des Pro­to­kolls Nr. 22 ledig­lich auf des­sen Art. 2 ver­wie­sen wird, ohne dass aus­drück­lich aus­ge­schlos­sen wird, dass sich das König­reich Däne­mark am Erlass der dort genann­ten, auf Art. 16 AEUV gestütz­ten Vor­schrif­ten betei­ligt.

Nach der Sys­te­ma­tik des Pro­to­kolls Nr. 22 kann des­sen Art. 2 näm­lich nicht unab­hän­gig von Art. 1 ver­stan­den und ange­wandt wer­den. Die in Art. 2 ent­hal­te­ne Regel, dass die dort genann­ten Maß­nah­men, Vor­schrif­ten und Ent­schei­dun­gen für das König­reich Däne­mark nicht bin­dend sind, ist ihrem Wesen nach ver­bun­den mit der in Art. 1 ent­hal­te­nen Regel, dass sich das König­reich Däne­mark nicht an der Annah­me von Maß­nah­men nach dem Drit­ten Teil Titel V des AEU-Ver­trags betei­ligt. Die bei­den Regeln kön­nen also nicht unab­hän­gig von­ein­an­der ver­stan­den wer­den. Der Ver­weis in Art. 2a des Pro­to­kolls Nr. 22 auf des­sen Art. 2 ist des­halb zwin­gend dahin aus­zu­le­gen, dass er auch Art. 1 des Pro­to­kolls umfasst.

Wür­de dem König­reich Däne­mark gestat­tet, sich am Erlass eines Uni­ons­rechts­akts zu betei­li­gen, des­sen Rechts­grund­la­ge sowohl Art. 16 AEUV als auch eine der Bestim­mun­gen des AEU-Ver­trags über die poli­zei­li­che Zusam­men­ar­beit und die jus­ti­zi­el­le Zusam­men­ar­beit in Straf­sa­chen ist, ohne dass der Rechts­akt für das König­reich Däne­mark bin­dend wäre, lie­fe dies im Übri­gen dem Ziel des Pro­to­kolls Nr. 22 zuwi­der.

Das Pro­to­koll Nr. 22 kann somit im vor­lie­gen­den Fall bei gemein­sa­mem Rück­griff auf Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV nicht zu unter­schied­li­chen Abstim­mungs­re­geln im Rat füh­ren.

Daher ist auf die zwei­te Fra­ge des vor­lie­gen­den Gut­ach­ten­an­trags zu ant­wor­ten, dass der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen ist.

Zur Ver­ein­bar­keit des geplan­ten Abkom­mens mit den Vor­schrif­ten des AEUV und der Grund­rech­te-Char­ta

Da bei der Fra­ge nach der Ver­ein­bar­keit des geplan­ten Abkom­mens mit den Vor­schrif­ten des AEU-Ver­trags und der Char­ta auf Art. 16 AEUV und auf die Art. 7 und 8 der Char­ta Bezug genom­men wird, ist im Licht der Aus­füh­run­gen des Par­la­ments im Gut­ach­ten­an­trag davon aus­zu­ge­hen, dass es ein Gut­ach­ten des Uni­ons­ge­richts­hofs über die Ver­ein­bar­keit des geplan­ten Abkom­mens ins­be­son­de­re mit dem Recht auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens und dem Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten begehrt.

Soweit sich die fol­gen­den Aus­füh­run­gen auf die Ver­ein­bar­keit des geplan­ten Abkom­mens mit dem Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten bezie­hen, das sowohl in Art. 16 Abs. 1 AEUV als auch in Art. 8 der Char­ta nie­der­ge­legt ist, wird ledig­lich auf Art. 8 der Char­ta Bezug genom­men. Zwar heißt es in bei­den Bestim­mun­gen, dass jede Per­son das Recht auf Schutz der sie betref­fen­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten hat. Die Vor­aus­set­zun­gen, unter denen sol­che Daten ver­ar­bei­tet wer­den dür­fen, sind aber allein in Art. 8 der Char­ta, und zwar in des­sen Abs. 2, näher gere­gelt.

Zu den betrof­fe­nen Grund­rech­ten und den Ein­grif­fen in sie

Nach der Auf­zäh­lung im Anhang des geplan­ten Abkom­mens gehö­ren zu den PNR-Daten, auf die sich das Abkom­men bezieht, außer dem Namen des Flug­gasts bzw. der Flug­gäs­te u. a. Infor­ma­tio­nen, die für die Reser­vie­rung erfor­der­lich sind, wie die Daten des geplan­ten Flugs und die Rei­se­rou­te, Flug­schein­in­for­ma­tio­nen, Grup­pen von Per­so­nen, die unter der­sel­ben Reser­vie­rungs­num­mer regis­triert sind, die Kon­takt­an­ga­ben des Flug­gasts bzw. der Flug­gäs­te, Zah­lungs- oder Abrech­nungs­in­for­ma­tio­nen, Infor­ma­tio­nen zum Gepäck und all­ge­mei­ne Ein­tra­gun­gen über die Flug­gäs­te.

Die PNR-Daten ent­hal­ten also Infor­ma­tio­nen über bestimm­te natür­li­che Per­so­nen, und zwar die Flug­gäs­te, die aus der Uni­on nach Kana­da rei­sen. Die ver­schie­de­nen Ver­ar­bei­tun­gen, die mit den PNR-Daten nach dem geplan­ten Abkom­men vor­ge­nom­men wer­den kön­nen, näm­lich ihre Über­mitt­lung von der Uni­on an Kana­da, der Zugang zu den Daten zu ihrer Ver­wen­dung oder ihre Spei­che­rung, berüh­ren das Grund­recht auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens, das in Art. 7 der Char­ta garan­tiert ist. Denn die­ses Recht erstreckt sich auf jede Infor­ma­ti­on, die eine bestimm­te oder bestimm­ba­re natür­li­che Per­son betrifft [13].

Die im geplan­ten Abkom­men vor­ge­se­he­nen Ver­ar­bei­tun­gen der PNR-Daten fal­len zudem unter Art. 8 der Char­ta, weil sie Ver­ar­bei­tun­gen per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Sin­ne die­ses Arti­kels dar­stel­len und des­halb zwangs­läu­fig die dort vor­ge­se­he­nen Erfor­der­nis­se des Daten­schut­zes erfül­len müs­sen [14].

Wie der Uni­ons­ge­richts­hof bereits ent­schie­den hat, stellt die Wei­ter­ga­be per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an einen Drit­ten, etwa eine Behör­de, unab­hän­gig von der spä­te­ren Ver­wen­dung der über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen einen Ein­griff in das in Art. 7 der Char­ta ver­an­ker­te Grund­recht dar. Das­sel­be gilt für die Spei­che­rung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und den Zugang zu den Daten zu ihrer Ver­wen­dung durch die Behör­den. Für die Fest­stel­lung eines sol­chen Ein­griffs kommt es nicht dar­auf an, ob die über­mit­tel­ten Infor­ma­tio­nen als sen­si­bel anzu­se­hen sind oder ob die Betrof­fe­nen durch den Vor­gang irgend­wel­che Nach­tei­le erlit­ten haben [15].

Somit stel­len sowohl die Über­mitt­lung der PNR-Daten von der Uni­on an die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de als auch die von der Uni­on mit Kana­da aus­ge­han­del­te Rege­lung der Bedin­gun­gen, unter denen die Daten gespei­chert, ver­wen­det und even­tu­ell an ande­re kana­di­sche Behör­den, Euro­pol, Euro­just, gericht­li­che oder Poli­zei­be­hör­den der Mit­glied­staa­ten oder Behör­den wei­te­rer Dritt­län­der wei­ter­ge­ge­ben wer­den kön­nen, wie es u. a. die Art. 3, 4, 6, 8, 12, 15, 16, 18 und 19 des geplan­ten Abkom­mens gestat­ten, Ein­grif­fe in das durch Art. 7 der Char­ta garan­tier­te Grund­recht dar.

Die­se Vor­gän­ge stel­len, weil es sich bei ihnen um Ver­ar­bei­tun­gen per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten han­delt, auch einen Ein­griff in das durch Art. 8 der Char­ta garan­tier­te Grund­recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten dar [16].

Inso­weit ist zum einen fest­zu­stel­len, dass das geplan­te Abkom­men die sys­te­ma­ti­sche und kon­ti­nu­ier­li­che Über­mitt­lung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te ermög­licht, die aus der Uni­on nach Kana­da rei­sen.

Zum ande­ren kön­nen die PNR-Daten, auch wenn eini­ge von ihnen für sich genom­men nicht geeig­net sein dürf­ten, bedeut­sa­me Infor­ma­tio­nen über das Pri­vat­le­ben der betref­fen­den Per­so­nen zu lie­fern, zusam­men betrach­tet u. a. einen gesam­ten Rei­se­ver­lauf, Rei­se­ge­wohn­hei­ten, Bezie­hun­gen zwi­schen zwei oder meh­re­ren Per­so­nen sowie Infor­ma­tio­nen über die finan­zi­el­le Situa­ti­on der Flug­gäs­te, ihre Ernäh­rungs­ge­wohn­hei­ten oder ihren Gesund­heits­zu­stand offen­ba­ren und sogar sen­si­ble Daten über die Flug­gäs­te im Sin­ne von Art. 2 Buchst. e des geplan­ten Abkom­mens lie­fern.

Die Merk­ma­le, die der im geplan­ten Abkom­men vor­ge­se­he­nen Rege­lung der Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten inhä­rent sind, bestä­ti­gen, dass das Abkom­men Ein­grif­fe von rea­ler Bedeu­tung zulässt.

Nach Art. 21 Abs. 1 des geplan­ten Abkom­mens sind die Daten näm­lich vor dem plan­mä­ßi­gen Abflug des betref­fen­den Flug­gasts zu über­mit­teln. Wie sich ins­be­son­de­re aus den Stel­lung­nah­men des Rates, der Kom­mis­si­on und des EDSB sowie aus Abschnitt 2.1 der Mit­tei­lung KOM(2010) 492 ergibt, wer­den sie vor allem zur „Erkennt­nis­ge­win­nung“ ver­wen­det.

Wie aus Abschnitt 2.2 die­ser Mit­tei­lung her­vor­geht und wie ins­be­son­de­re das Par­la­ment, der Rat, die Kom­mis­si­on und der EDSB in ihren Ant­wor­ten auf Fra­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs bestä­tigt haben, sind die über­mit­tel­ten PNR-Daten nach dem geplan­ten Abkom­men dazu bestimmt, vor der Ankunft des Flug­zeugs in Kana­da durch auto­ma­ti­sier­te Ver­fah­ren sys­te­ma­tisch ana­ly­siert zu wer­den, die auf im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­len und Kri­te­ri­en beru­hen. Die Daten kön­nen auch auto­ma­ti­siert über­prüft wer­den, indem sie mit ande­ren Daten­ban­ken abge­gli­chen wer­den. Durch sol­che Ver­ar­bei­tun­gen kön­nen wei­te­re Infor­ma­tio­nen über das Pri­vat­le­ben der Flug­gäs­te erlangt wer­den.

Die­se Ana­ly­sen kön­nen zudem bei Flug­gäs­ten, bei denen davon aus­ge­gan­gen wird, dass von ihnen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit aus­ge­hen könn­te, Anlass zu wei­te­ren Über­prü­fun­gen an der Gren­ze geben sowie auf deren Grund­la­ge gege­be­nen­falls zu indi­vi­du­el­len Ent­schei­dun­gen mit Zwangs­wir­kung füh­ren. Die Ana­ly­sen wer­den zudem durch­ge­führt, ohne dass kon­kre­te Anhalts­punk­te dafür vor­lie­gen, dass von den betref­fen­den Per­so­nen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit aus­ge­hen könn­te. Schließ­lich ermög­licht es die Dau­er der Spei­che­rung der PNR-Daten, die nach Art. 16 Abs. 1 des geplan­ten Abkom­mens bis zu fünf Jah­re betra­gen kann, wäh­rend eines beson­ders lan­gen Zeit­raums über Infor­ma­tio­nen über das Pri­vat­le­ben der Flug­gäs­te zu ver­fü­gen.

Zur Recht­fer­ti­gung der mit dem geplan­ten Abkom­men ver­bun­de­nen Ein­grif­fe

Nach Art. 7 der Char­ta hat jede Per­son das Recht auf Ach­tung ihres Pri­vat- und Fami­li­en­le­bens, ihrer Woh­nung sowie ihrer Kom­mu­ni­ka­ti­on. Dar­über hin­aus gewährt Art. 8 Abs. 1 der Char­ta jeder Per­son aus­drück­lich das Recht auf Schutz der sie betref­fen­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten.

Das Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ver­langt u. a., dass im Fall der Über­mitt­lung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aus der Uni­on in ein Dritt­land der Fort­be­stand des durch das Uni­ons­recht gewähr­ten hohen Niveaus des Schut­zes der Grund­frei­hei­ten und Grund­rech­te gewähr­leis­tet wird. Auch wenn sich die Mit­tel zur Gewähr­leis­tung eines sol­chen Schutz­ni­veaus von denen unter­schei­den kön­nen, die in der Uni­on her­an­ge­zo­gen wer­den, um die Wah­rung der Anfor­de­run­gen, die sich aus dem Uni­ons­recht erge­ben, zu gewähr­leis­ten, müs­sen sie sich gleich­wohl in der Pra­xis als wirk­sam erwei­sen, um einen Schutz zu gewähr­leis­ten, der dem in der Uni­on garan­tier­ten der Sache nach gleich­wer­tig ist [17].

In die­sem Kon­text ist fer­ner fest­zu­stel­len, dass es nach Abs. 4 der Prä­am­bel der Char­ta „ange­sichts der Wei­ter­ent­wick­lung der Gesell­schaft, des sozia­len Fort­schritts und der wis­sen­schaft­li­chen und tech­no­lo­gi­schen Ent­wick­lun­gen“ not­wen­dig ist, „den Schutz der Grund­rech­te zu stär­ken“.

Die in den Art. 7 und 8 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Rech­te kön­nen jedoch kei­ne unein­ge­schränk­te Gel­tung bean­spru­chen, son­dern müs­sen im Hin­blick auf ihre gesell­schaft­li­che Funk­ti­on gese­hen wer­den [18].

Inso­weit ist auch dar­auf hin­zu­wei­sen, dass nach Art. 8 Abs. 2 der Char­ta per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten nur „für fest­ge­leg­te Zwe­cke und mit Ein­wil­li­gung der betrof­fe­nen Per­son oder auf einer sons­ti­gen gesetz­lich gere­gel­ten legi­ti­men Grund­la­ge“ ver­ar­bei­tet wer­den dür­fen.

Über­dies muss nach Art. 52 Abs. 1 der Char­ta jede Ein­schrän­kung der Aus­übung der in der Char­ta aner­kann­ten Rech­te und Frei­hei­ten gesetz­lich vor­ge­se­hen sein und den Wesens­ge­halt die­ser Rech­te und Frei­hei­ten ach­ten (Satz 1); unter Wah­rung des Grund­sat­zes der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit dür­fen Ein­schrän­kun­gen nur vor­ge­nom­men wer­den, wenn sie erfor­der­lich sind und den von der Uni­on aner­kann­ten dem Gemein­wohl die­nen­den Ziel­set­zun­gen oder den Erfor­der­nis­sen des Schut­zes der Rech­te und Frei­hei­ten ande­rer tat­säch­lich ent­spre­chen (Satz 2).

Hin­zu­zu­fü­gen ist, dass das Erfor­der­nis, dass jede Ein­schrän­kung der Aus­übung der Grund­rech­te gesetz­lich vor­ge­se­hen sein muss, bedeu­tet, dass die gesetz­li­che Grund­la­ge für den Ein­griff in die Grund­rech­te den Umfang der Ein­schrän­kung der Aus­übung des betref­fen­den Rechts selbst fest­le­gen muss [19].

Zum Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ist fest­zu­stel­len, dass der Schutz des Grund­rechts auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens auf Uni­ons­ebe­ne nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs ver­langt, dass sich die Aus­nah­men und Ein­schrän­kun­gen in Bezug auf den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken [20].

Um die­sem Erfor­der­nis zu genü­gen, muss die betref­fen­de Rege­lung, die den Ein­griff ent­hält, kla­re und prä­zi­se Regeln für die Trag­wei­te und die Anwen­dung der betref­fen­den Maß­nah­me vor­se­hen und Min­des­ter­for­der­nis­se auf­stel­len, so dass die Per­so­nen, deren Daten über­mit­telt wur­den, über aus­rei­chen­de Garan­tien ver­fü­gen, die einen wirk­sa­men Schutz ihrer per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten vor Miss­brauchs­ri­si­ken ermög­li­chen. Sie muss ins­be­son­de­re ange­ben, unter wel­chen Umstän­den und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen eine Maß­nah­me, die die Ver­ar­bei­tung sol­cher Daten vor­sieht, getrof­fen wer­den darf, damit gewähr­leis­tet ist, dass der Ein­griff auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschränkt wird. Das Erfor­der­nis, über sol­che Garan­tien zu ver­fü­gen, ist umso bedeut­sa­mer, wenn die per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten auto­ma­tisch ver­ar­bei­tet wer­den. Dies gilt ins­be­son­de­re, wenn es um den Schutz der beson­de­ren Kate­go­rie sen­si­bler per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten geht [21].

Zur Grund­la­ge der im geplan­ten Abkom­men vor­ge­se­he­nen Ver­ar­bei­tun­gen von PNR-Daten

Zu der Fra­ge, ob die Über­mitt­lung der PNR-Daten an Kana­da und ihre spä­te­re Ver­ar­bei­tung mit „Ein­wil­li­gung“ der Flug­gäs­te erfol­gen oder auf „einer sons­ti­gen gesetz­lich gere­gel­ten legi­ti­men Grund­la­ge“ im Sin­ne von Art. 8 Abs. 2 der Char­ta beru­hen, ist fest­zu­stel­len, dass mit sol­chen Ver­ar­bei­tun­gen der PNR-Daten ein ande­rer Zweck ver­folgt wird als der, für den die Daten von den Flug­ge­sell­schaf­ten erho­ben wur­den.

Des­halb kann nicht davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass sich die Ein­wil­li­gung der Flug­gäs­te zur Erhe­bung der PNR-Daten durch die Flug­ge­sell­schaf­ten zum Zweck der Reser­vie­rung auf sol­che Ver­ar­bei­tun­gen erstreckt. Die Ver­ar­bei­tun­gen erfor­dern daher als sol­che eine spe­zi­el­le Ein­wil­li­gung der Flug­gäs­te oder eine sons­ti­ge gesetz­lich gere­gel­te legi­ti­me Grund­la­ge.

Da kei­ne Bestim­mung des geplan­ten Abkom­mens die Über­mitt­lung der PNR-Daten an Kana­da und ihre anschlie­ßen­de Ver­ar­bei­tung von der Ein­wil­li­gung der betrof­fe­nen Flug­gäs­te abhän­gig macht, ist zu prü­fen, ob das Abkom­men eine sons­ti­ge gesetz­lich gere­gel­te legi­ti­me Grund­la­ge im Sin­ne von Art. 8 Abs. 2 der Char­ta dar­stellt.

Inso­weit kann das Argu­ment des Par­la­ments, das geplan­te Abkom­men fal­le, da es kei­nen „Gesetz­ge­bungs­akt“ dar­stel­le, nicht unter den Begriff des Geset­zes im Sin­ne von Art. 8 Abs. 2 der Char­ta und somit von Art. 52 Abs. 1 der Char­ta, jeden­falls kei­nen Erfolg haben.

Abs. 6 AEUV spie­gelt näm­lich auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne die Ver­tei­lung der Befug­nis­se der Orga­ne bei inter­ner Recht­set­zung wider und stellt eine Sym­me­trie zwi­schen dem inter­nen Recht­set­zungs­ver­fah­ren bei Uni­ons­maß­nah­men und dem Ver­fah­ren zum Erlass inter­na­tio­na­ler Über­ein­künf­te her, um zu gewähr­leis­ten, dass das Par­la­ment und der Rat im Zusam­men­hang mit einem bestimm­ten Bereich unter Wah­rung des durch die Ver­trä­ge vor­ge­se­he­nen insti­tu­tio­nel­len Gleich­ge­wichts die glei­chen Befug­nis­se haben [22]. Des­halb ist für den Abschluss von inter­na­tio­na­len Über­ein­künf­ten, die Berei­che betref­fen, in denen im inter­nen Recht­set­zungs­ver­fah­ren das in Art. 294 AEUV vor­ge­se­he­ne ordent­li­che Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren Anwen­dung fin­det, nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV die Zustim­mung des Par­la­ments erfor­der­lich. Eine sol­che Über­ein­kunft kann daher als das Äqui­va­lent auf inter­na­tio­na­ler Ebe­ne eines Gesetz­ge­bungs­akts im inter­nen Recht­set­zungs­ver­fah­ren ange­se­hen wer­den. Im Übri­gen ist im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren von kei­ner Sei­te behaup­tet wor­den, dass das geplan­te Abkom­men die Vor­aus­set­zun­gen der Zugäng­lich­keit und der Vor­her­seh­bar­keit, die vor­lie­gen müs­sen, damit die Ein­grif­fe, die mit ihm ver­bun­den sind, als im Sin­ne von Art. 8 Abs. 2 und Art. 52 Abs. 1 der Char­ta gesetz­lich vor­ge­se­hen ein­ge­stuft wer­den kön­nen, nicht erfül­len könn­te.

Somit ist fest­zu­stel­len, dass die Über­mitt­lung der PNR-Daten an Kana­da auf einer „sons­ti­gen gesetz­lich gere­gel­ten … Grund­la­ge“ im Sin­ne von Art. 8 Abs. 2 der Char­ta beruht. Die Fra­ge, ob die­se Grund­la­ge legi­tim im Sin­ne die­ser Bestim­mung ist, über­schnei­det sich im vor­lie­gen­den Fall mit der in den Rn. 148 ff. des vor­lie­gen­den Gut­ach­tens unter­such­ten Fra­ge, ob das mit dem geplan­ten Abkom­men ver­folg­te Ziel dem Gemein­wohl dient.

Zur dem Gemein­wohl die­nen­den Ziel­set­zung und zur Ach­tung des Wesens­ge­halts der betref­fen­den Grund­rech­te

Mit dem geplan­ten Abkom­men wird u. a. das Ziel ver­folgt, die öffent­li­che Sicher­heit zu gewähr­leis­ten, indem PNR-Daten an Kana­da über­mit­telt und im Rah­men der Bekämp­fung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät ver­wen­det wer­den.

Nach der Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs stellt die­ses Ziel eine dem Gemein­wohl die­nen­de Ziel­set­zung der Uni­on dar, die auch schwe­re Ein­grif­fe in die in den Art. 7 und 8 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Grund­rech­te recht­fer­ti­gen kann. Dar­über hin­aus trägt der Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit auch zum Schutz der Rech­te und Frei­hei­ten ande­rer bei. Inso­weit ist fest­zu­stel­len, dass nach Art. 6 der Char­ta jeder Mensch das Recht nicht nur auf Frei­heit, son­dern auch auf Sicher­heit hat [23].

Zum Wesens­ge­halt des in Art. 7 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Grund­rechts auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens ist fest­zu­stel­len, dass die PNR-Daten zwar unter Umstän­den sehr genaue Infor­ma­tio­nen über das Pri­vat­le­ben einer Per­son lie­fern kön­nen, doch ist die Art die­ser Infor­ma­tio­nen auf bestimm­te Aspek­te die­ses Pri­vat­le­bens beschränkt, die ins­be­son­de­re Flug­rei­sen zwi­schen Kana­da und der Uni­on betref­fen. Zum Wesens­ge­halt des in Art. 8 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Rechts auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ist fest­zu­stel­len, dass die Zwe­cke der Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten in Art. 3 des geplan­ten Abkom­mens begrenzt wer­den und dass sein Art. 9 Regeln ent­hält, mit denen u. a. die Sicher­heit, die Ver­trau­lich­keit und die Inte­gri­tät die­ser Daten gewähr­leis­tet und die Daten vor unbe­fug­ten Zugrif­fen und unrecht­mä­ßi­ger Ver­ar­bei­tung geschützt wer­den sol­len.

Unter die­sen Umstän­den haben die Ein­grif­fe, die mit dem geplan­ten Abkom­men ver­bun­den sind, eine dem Gemein­wohl die­nen­de Ziel­set­zung der Uni­on und sind nicht geeig­net, den Wesens­ge­halt der in den Art. 7 und 8 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Grund­rech­te zu beein­träch­ti­gen.

Zur Eig­nung der im geplan­ten Abkom­men vor­ge­se­he­nen Ver­ar­bei­tun­gen von PNR-Daten für die Ver­wirk­li­chung des Ziels der Gewähr­leis­tung der öffent­li­chen Sicher­heit

Zu der Fra­ge, ob die Über­mitt­lung der PNR-Daten an Kana­da und ihre anschlie­ßen­de Ver­ar­bei­tung in die­sem Dritt­staat geeig­net sind, die öffent­li­che Sicher­heit zu gewähr­leis­ten, ergibt sich aus Abschnitt 2.2 der Mit­tei­lung KOM(2010) 492, dass auf­grund der Bewer­tung der von den Flug­gäs­ten aus­ge­hen­den Risi­ken durch die Ana­ly­se die­ser Daten vor Ankunft der Flug­gäs­te „die Sicher­heits- und Grenz­kon­trol­len … wesent­lich erleich­tert und beschleu­nigt [wer­den]“. Außer­dem hat die Kom­mis­si­on in ihren schrift­li­chen Erklä­run­gen dar­auf hin­ge­wie­sen, dass die Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten nach den Anga­ben der CBSA u. a. dazu geführt habe, dass von den 28 Mio. Flug­gäs­ten, die von April 2014 bis März 2015 aus der Uni­on nach Kana­da gereist sei­en, 178 Per­so­nen hät­ten fest­ge­nom­men wer­den kön­nen.

Unter die­sen Umstän­den kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass die Über­mitt­lung der PNR-Daten an Kana­da und ihre anschlie­ßen­de Ver­ar­bei­tung geeig­net sind, die Ver­wirk­li­chung des mit dem geplan­ten Abkom­men ver­folg­ten Ziels des Schut­zes der öffent­li­chen Sicher­heit zu gewähr­leis­ten.

Zur Erfor­der­lich­keit der mit dem geplan­ten Abkom­men ver­bun­de­nen Ein­grif­fe

Hin­sicht­lich der Erfor­der­lich­keit der mit dem geplan­ten Abkom­men ver­bun­de­nen Ein­grif­fe ist nach der in den Rn. 140 und 141 ange­führ­ten Recht­spre­chung zu prü­fen, ob sich die Ein­grif­fe auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken und, in die­sem Rah­men, ob das Abkom­men kla­re und prä­zi­se Regeln für die Trag­wei­te und die Anwen­dung der dar­in vor­ge­se­he­nen Maß­nah­men ent­hält.

Zur hin­rei­chen­den Bestimmt­heit des geplan­ten Abkom­mens hin­sicht­lich der zu über­mit­teln­den PNR-Daten

Das geplan­te Abkom­men müss­te hin­sicht­lich der Daten, auf die es sich bezieht, klar und prä­zi­se defi­nie­ren, wel­che PNR-Daten die Flug­ge­sell­schaf­ten in Anwen­dung des Abkom­mens an Kana­da über­mit­teln müs­sen.

Die 19 Rubri­ken von PNR-Daten im Anhang des geplan­ten Abkom­mens ent­spre­chen zwar nach der Stel­lung­nah­me der Kom­mis­si­on dem Anhang I der Leit­li­ni­en der Inter­na­tio­nal Civil Avia­ti­on Orga­niz­a­ti­on (ICAO) über PNR-Daten. Die zu über­mit­teln­den PNR-Daten wer­den in den Rubri­ken 5 („Ver­füg­ba­re Viel­flie­ger- und Bonus-Daten [Gra­tis­flug­schei­ne, Upgrades usw.]“) und 7 („Sämt­li­che ver­füg­ba­ren Kon­takt­an­ga­ben, ein­schließ­lich Infor­ma­tio­nen zur Iden­ti­fi­zie­rung des Daten­ein­ge­bers“) aber nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se defi­niert.

Bei Rubrik 5 ist der Umfang der zu über­mit­teln­den Daten wegen der Ver­wen­dung des Aus­drucks „usw.“ nicht hin­rei­chend bestimmt. Außer­dem ist aus dem Wort­laut die­ser Rubrik nicht ersicht­lich, ob mit ihr Infor­ma­tio­nen allein über die Teil­nah­me der Flug­gäs­te an Bonus­pro­gram­men gemeint sind oder sämt­li­che Infor­ma­tio­nen über die Flü­ge und Buchun­gen, die im Rah­men sol­cher Pro­gram­me durch­ge­führt wer­den.

Der Umfang der zu über­mit­teln­den Daten ist auch in Rubrik 7 nicht hin­rei­chend bestimmt, in der der Aus­druck „[s]ämtliche ver­füg­ba­ren Kon­takt­an­ga­ben“ ver­wen­det wird. Ins­be­son­de­re wird nicht prä­zi­siert, wel­che Art von Kon­takt­an­ga­ben gemeint sind und ob die­se auch, wie sich aus der schrift­li­chen Ant­wort der Kom­mis­si­on auf die Fra­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs ablei­ten lässt, Infor­ma­tio­nen über Drit­te umfas­sen, die die Buchung des Flu­ges für den Flug­gast vor­ge­nom­men haben, über die ein Flug­gast erreicht wer­den kann oder die im Not­fall zu ver­stän­di­gen sind.

Rubrik 8 betrifft „[s]ämtliche ver­füg­ba­ren Zahlungs‑/​Abrechnungsinformationen (ohne wei­te­re Trans­ak­ti­ons­de­tails für eine Kre­dit­kar­te oder ein Kon­to, die nicht mit der die Rei­se betref­fen­den Trans­ak­ti­on ver­knüpft sind)“. Sie könn­te zwar wegen der Ver­wen­dung des Aus­drucks „[s]ämtliche ver­füg­ba­ren … [I]nformationen“ beson­ders weit erschei­nen. Wie sich aus der Ant­wort der Kom­mis­si­on auf die Fra­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs ergibt, ist aber davon aus­zu­ge­hen, dass sie ledig­lich Infor­ma­tio­nen über die Moda­li­tä­ten der Zah­lung und die Abrech­nung des Flug­ti­ckets betrifft, nicht aber ande­re Infor­ma­tio­nen, die kei­nen direk­ten Bezug zum Flug auf­wei­sen. Bei die­ser Aus­le­gung genügt die Rubrik den Anfor­de­run­gen an Klar­heit und Prä­zi­si­on.

Rubrik 17 betrifft „[a]llgemeine Ein­tra­gun­gen ein­schließ­lich OSI- (Other Sup­ple­men­ta­ry Infor­ma­ti­on), SSI- (Spe­cial Ser­vice Infor­ma­ti­on) und SSR-Infor­ma­tio­nen (Spe­cial Ser­vice Request)“. Nach den Erläu­te­run­gen, die ins­be­son­de­re die Kom­mis­si­on gege­ben hat, han­delt es sich bei die­ser Rubrik um eine soge­nann­te „free text“-Rubrik, mit der über die im Anhang des geplan­ten Abkom­mens ange­führ­ten Infor­ma­tio­nen hin­aus „wei­te­re Infor­ma­tio­nen“ ein­be­zo­gen wer­den sol­len. Eine sol­che Rubrik ent­hält kei­ne Anga­ben über Art und Umfang der zu über­mit­teln­den Infor­ma­tio­nen und könn­te selbst Infor­ma­tio­nen umfas­sen, die kei­ner­lei Bezug zum Zweck der Über­mitt­lung der PNR-Daten haben. Da die in die­ser Rubrik genann­ten Infor­ma­tio­nen ledig­lich bei­spiel­haft genannt wer­den, wie aus der Ver­wen­dung des Wor­tes „ein­schließ­lich“ her­vor­geht, begrenzt sie Art und Umfang der Infor­ma­tio­nen, die von ihr erfasst wer­den kön­nen, nicht. Rubrik 17 ist mit­hin nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se abge­grenzt.

Schließ­lich betrifft Rubrik 18 „[e]twaige für Buchungs­zwe­cke erho­be­ne Daten zur Advan­ce Pas­sen­ger Infor­ma­ti­on (API)“. Nach den Erläu­te­run­gen, die der Rat und die Kom­mis­si­on gege­ben haben, ent­spre­chen die­se Infor­ma­tio­nen den Anga­ben gemäß Art. 3 Abs. 2 der Richt­li­nie 2004/​82, d. h. Num­mer und Art des mit­ge­führ­ten Rei­se­do­ku­ments, Staats­an­ge­hö­rig­keit, voll­stän­di­ger Name, Geburts­da­tum, Grenz­über­gangs­stel­le für die Ein­rei­se in das Hoheits­ge­biet der Mit­glied­staa­ten, Beför­de­rungs-Code­num­mer, Abrei­se- und Ankunfts­zeit, Gesamt­zahl der beför­der­ten Per­so­nen und ursprüng­li­cher Abrei­se­ort. Soweit die Rubrik dahin aus­ge­legt wird, dass sie sich ledig­lich auf die aus­drück­lich in Art. 3 Abs. 2 der Richt­li­nie 2004/​82 genann­ten Anga­ben erstreckt, kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass sie die Anfor­de­run­gen an Klar­heit und Prä­zi­si­on erfüllt.

Die Vor­schrif­ten von Art. 4 Abs. 3 des geplan­ten Abkom­mens, die die Ver­pflich­tung Kana­das vor­se­hen, alle von den Flug­ge­sell­schaf­ten über­mit­tel­ten PNR-Daten, die nicht in der Lis­te im Anhang des Abkom­mens auf­ge­führt sind, zu löschen, kann die man­geln­de Bestimmt­heit der Rubri­ken 5, 7 und 17 des Anhangs nicht aus­glei­chen. Da die Lis­te als sol­che die zu über­mit­teln­den PNR-Daten nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se bestimmt, sind die­se Bestim­mun­gen näm­lich nicht geeig­net, die Unsi­cher­hei­ten hin­sicht­lich der zu über­mit­teln­den PNR-Daten zu besei­ti­gen.

Somit ist hin­sicht­lich der an Kana­da zu über­mit­teln­den PNR-Daten fest­zu­stel­len, dass die Rubri­ken 5, 7 und 17 des Anhangs des geplan­ten Abkom­mens den Umfang des Ein­griffs in die in den Art. 7 und 8 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Grund­rech­te nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se regeln.

Zu den sen­si­blen Daten

Zur Über­mitt­lung sen­si­bler Daten im Sin­ne von Art. 2 Buchst. e des geplan­ten Abkom­mens ist fest­zu­stel­len, dass sen­si­ble Daten dort defi­niert wer­den als Infor­ma­tio­nen, aus denen „die ras­si­sche oder eth­ni­sche Her­kunft, poli­ti­sche Mei­nun­gen, reli­giö­se oder phi­lo­so­phi­sche Über­zeu­gun­gen oder die Gewerk­schafts­zu­ge­hö­rig­keit“ her­vor­ge­hen, sowie Infor­ma­tio­nen über „Gesund­heit oder Sexu­al­le­ben einer Per­son“. Aus­drück­lich wer­den sol­che Daten in kei­ner der 19 Rubri­ken im Anhang des Abkom­mens erwähnt. Wie ins­be­son­de­re die Kom­mis­si­on in ihrer Ant­wort auf die Fra­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs bestä­tigt hat, könn­ten sie aber unter Rubrik 17 fal­len. Der Umstand, dass die Art. 8 und 16 des geplan­ten Abkom­mens spe­zi­el­le Regeln für die Ver­wen­dung und Spei­che­rung sen­si­bler Daten vor­se­hen, bedeu­tet zudem zwangs­läu­fig, dass die Par­tei­en des Abkom­mens die Mög­lich­keit der Über­mitt­lung sol­cher Daten an Kana­da zuge­las­sen haben.

Inso­weit ist fest­zu­stel­len, dass jede Maß­nah­me, die auf dem Pos­tu­lat beruht, dass eines oder meh­re­re der in Art. 2 Buchst. e des geplan­ten Abkom­mens genann­ten Merk­ma­le als sol­che, unab­hän­gig vom kon­kre­ten Ver­hal­ten des betref­fen­den Flug­gasts, für das in der Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät bestehen­de Ziel der Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten erheb­lich sein könn­te, gegen die in den Art. 7 und 8 der Char­ta in Ver­bin­dung mit deren Art. 21 nie­der­ge­leg­ten Rech­te ver­stößt. In Anbe­tracht des Risi­kos einer gegen Art. 21 der Char­ta ver­sto­ßen­den Ver­ar­bei­tung von Daten bedürf­te die Über­mitt­lung sen­si­bler Daten an Kana­da einer prä­zi­sen und beson­ders fun­dier­ten, auf ande­re Grün­de als den Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit vor Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät gestütz­ten Recht­fer­ti­gung. Im vor­lie­gen­den Fall fehlt es aber an einer sol­chen Recht­fer­ti­gung.

Über­dies hat der Uni­ons­ge­setz­ge­ber die Ver­ar­bei­tung sen­si­bler Daten in Art. 6 Abs. 4, Art. 7 Abs. 6 und Art. 13 Abs. 4 der Richt­li­nie (EU) 2016/​681 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 27.04.2016 über die Ver­wen­dung von Flug­gast­da­ten­sät­zen (PNR-Daten) zur Ver­hü­tung, Auf­de­ckung, Ermitt­lung und Ver­fol­gung von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten und schwe­rer Kri­mi­na­li­tät [24] aus­ge­schlos­sen.

In Anbe­tracht der Aus­füh­run­gen in den bei­den vor­ste­hen­den Rand­num­mern ist fest­zu­stel­len, dass Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Char­ta sowohl der Über­mitt­lung sen­si­bler Daten an Kana­da als auch der von der Uni­on mit die­sem Dritt­staat aus­ge­han­del­ten Rege­lung der Bedin­gun­gen für die Ver­wen­dung und Spei­che­rung sol­cher Daten durch die Behör­den die­ses Dritt­staats ent­ge­gen­ste­hen.

Zur auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten

Die an Kana­da über­mit­tel­ten PNR-Daten sol­len haupt­säch­lich auto­ma­ti­sier­ten Ana­ly­sen unter­zo­gen wer­den, die auf im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­len und Kri­te­ri­en und dem Abgleich mit ver­schie­de­nen Daten­ban­ken beru­hen.

Die Bewer­tung der Gefah­ren, die von den Flug­gäs­ten für die öffent­li­che Sicher­heit aus­ge­hen, erfolgt mit­tels auto­ma­ti­sier­ter Ana­ly­sen der PNR-Daten vor der Ankunft der Flug­gäs­te in Kana­da. Da die­se Ana­ly­sen anhand von nicht über­prüf­ten per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten durch­ge­führt wer­den und auf im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­len und Kri­te­ri­en beru­hen, sind sie zwangs­läu­fig mit einer gewis­sen Feh­ler­quo­te behaf­tet, wie ins­be­son­de­re die fran­zö­si­sche Regie­rung und die Kom­mis­si­on in der münd­li­chen Ver­hand­lung ein­ge­räumt haben.

Nach den Anga­ben in der Stel­lung­nah­me des EDSB zum Ent­wurf eines Vor­schlags für einen Rah­men­be­schluss des Rates über die Ver­wen­dung von Flug­gast­da­ten­sät­zen (PNR-Daten) zu Straf­ver­fol­gungs­zwe­cken [25], auf die der EDSB in sei­ner Ant­wort auf die Fra­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs Bezug genom­men hat, ist die­se Feh­ler­quo­te offen­bar erheb­lich.

Zwar sieht Art. 15 des geplan­ten Abkom­mens hin­sicht­lich der Fol­gen einer auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten vor, dass Kana­da „Ent­schei­dun­gen, die einen Flug­gast erheb­lich beein­träch­ti­gen, nicht allein auf der Grund­la­ge der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten“ trifft. Außer­dem gel­ten für eine der­ar­ti­ge Ver­ar­bei­tung Art. 3 des Abkom­mens, der die Zwe­cke jeg­li­cher Daten­ver­ar­bei­tung durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de begrenzt, und Art. 7 des Abkom­mens, der eine Nicht­dis­kri­mi­nie­rungs­klau­sel ent­hält.

Der Umfang des Ein­griffs der auto­ma­ti­sier­ten Ana­ly­sen der PNR-Daten in die in den Art. 7 und 8 der Char­ta nie­der­ge­leg­ten Rech­te hängt aber im Wesent­li­chen von den im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­len und Kri­te­ri­en sowie den Daten­ban­ken ab, auf denen die auto­ma­ti­sier­te Ver­ar­bei­tung der Daten beruht. In Anbe­tracht der Erwä­gun­gen in den Rn. 169 und 170 müss­ten die im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­le und Kri­te­ri­en des­halb spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sein, so dass sie die Iden­ti­fi­zie­rung von Per­so­nen ermög­li­chen, gegen die ein begrün­de­ter Ver­dacht der Betei­li­gung an ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät bestehen könn­te, und dürf­ten nicht dis­kri­mi­nie­rend sein. Fer­ner müss­ten die Daten­ban­ken, mit denen die PNR-Daten abge­gli­chen wer­den, zuver­läs­sig und aktu­ell sein und von Kana­da in Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät betrie­ben wer­den.

Da die auto­ma­ti­sier­ten Ana­ly­sen der PNR-Daten zwangs­läu­fig eine gewis­se Feh­ler­quo­te auf­wei­sen, muss jedes posi­ti­ve Ergeb­nis, das durch eine auto­ma­ti­sier­te Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten erlangt wur­de, nach Art. 15 des geplan­ten Abkom­mens indi­vi­du­ell mit nicht auto­ma­ti­sier­ten Mit­teln über­prüft wer­den, bevor eine indi­vi­du­el­le Maß­nah­me mit nach­tei­li­gen Aus­wir­kun­gen auf die betref­fen­den Flug­gäs­te getrof­fen wird. Eine sol­che Maß­nah­me darf nach Art. 15 näm­lich nicht allein auf der Grund­la­ge der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten getrof­fen wer­den.

Um in der Pra­xis zu gewähr­leis­ten, dass die im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­le und Kri­te­ri­en, deren Anwen­dung und die ver­wen­de­ten Daten­ban­ken nicht dis­kri­mi­nie­rend sind und sich auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken, muss die Zuver­läs­sig­keit und Aktua­li­tät die­ser Model­le und Kri­te­ri­en sowie der ver­wen­de­ten Daten­ban­ken, unter Berück­sich­ti­gung sta­tis­ti­scher Daten und der Ergeb­nis­se der inter­na­tio­na­len For­schung, Gegen­stand der in Art. 26 Abs. 2 des geplan­ten Abkom­mens vor­ge­se­he­nen gemein­sa­men Über­prü­fung sei­ner Durch­füh­rung sein.

Zu den Zwe­cken der Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten – Vor­beu­gung, Auf­de­ckung und straf­recht­li­che Ver­fol­gung von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät

Nach Art. 3 Abs. 1 des geplan­ten Abkom­mens dür­fen PNR-Daten von der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de nur zum Zweck der Ver­hin­de­rung, Auf­de­ckung, Unter­su­chung und straf­recht­li­chen Ver­fol­gung von ter­ro­ris­ti­schen Straf­ta­ten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät ver­ar­bei­tet wer­den.

Was den Begriff „ter­ro­ris­ti­sche Straf­tat“ angeht, defi­niert Art. 3 Abs. 2 des geplan­ten Abkom­mens klar und prä­zi­se sowohl die Hand­lun­gen, die unter die­sen Begriff fal­len, als auch die Per­so­nen, Grup­pen und Orga­ni­sa­tio­nen, die als „ter­ro­ris­ti­sche Ein­heit“ ein­zu­stu­fen sind.

Des­glei­chen ist zum Begriff „grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kri­mi­na­li­tät“ fest­zu­stel­len, dass Art. 3 Abs. 3 Unter­abs. 1 des geplan­ten Abkom­mens, indem er ver­langt, dass die­se mit einer Frei­heits­stra­fe im Höchst­maß von min­des­tens vier Jah­ren oder mit einer schwe­re­ren Stra­fe geahn­det wird, klar und prä­zi­se den Schwe­re­grad der betref­fen­den Straf­ta­ten defi­niert. Auch was die Art die­ser Straf­ta­ten angeht, ist die Vor­schrift durch die Bezug­nah­me auf die Straf­ta­ten nach kana­di­schem Recht hin­rei­chend prä­zi­se. Schließ­lich sind in Art. 3 Abs. 3 Unter­abs. 2 des Abkom­mens klar und prä­zi­se die ver­schie­de­nen Fäl­le auf­ge­führt, in denen eine Straf­tat als grenz­über­grei­fend gilt.

Somit ist fest­zu­stel­len, dass Art. 3 Abs. 1 bis 3 des geplan­ten Abkom­mens kla­re und prä­zi­se Regeln ent­hält, die sich auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken.

Zu den Zwe­cken der Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten – Wei­te­re Zwe­cke

Nach Art. 3 Abs. 4 des geplan­ten Abkom­mens kann die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de in Aus­nah­me­fäl­len PNR-Daten zum Schutz lebens­wich­ti­ger Inter­es­sen von Ein­zel­per­so­nen ver­ar­bei­ten, z. B. wenn Gefahr für Leib und Leben besteht oder die Gesund­heit der All­ge­mein­heit erheb­lich gefähr­det ist, vor allem im Sin­ne inter­na­tio­nal aner­kann­ter Nor­men. Nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b des Abkom­mens kann Kana­da außer­dem „im Ein­zel­fall“ PNR-Daten ver­ar­bei­ten, damit „die Auf­sicht oder Rechen­schafts­pflicht der öffent­li­chen Ver­wal­tung gewähr­leis­tet ist“ oder „einer Vor­la­dung, einem erlas­se­nen Haft­be­fehl oder einer gericht­li­chen Ver­fü­gung Fol­ge geleis­tet wer­den kann“.

Da Art. 3 Abs. 4 des geplan­ten Abkom­mens die Fäl­le, in denen die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de die gemäß dem Abkom­men erho­be­nen PNR-Daten zu ande­ren Zwe­cken ver­wen­den darf als zu der mit ihm ange­streb­ten Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät, auf den Schutz der lebens­wich­ti­gen Inter­es­sen von Per­so­nen beschränkt, defi­niert er klar und prä­zi­se die Fäl­le, in denen eine sol­che Ver­wen­dung zuläs­sig ist. Im Übri­gen sieht die Vor­schrift vor, dass die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de hier­zu nur in Aus­nah­me­fäl­len ermäch­tigt ist. Ihre Regeln beschrän­ken sich mit­hin auf das abso­lut Not­wen­di­ge.

Hin­ge­gen ist der Wort­laut der Fäl­le, in denen Kana­da PNR-Daten nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b des geplan­ten Abkom­mens ver­ar­bei­ten darf, zu unbe­stimmt und zu all­ge­mein, um den Anfor­de­run­gen an Klar­heit und Prä­zi­si­on zu genü­gen. Die in die­ser Vor­schrift ent­hal­te­nen Regeln beschrän­ken sich daher nicht auf das zur Errei­chung des mit dem Abkom­men ver­folg­ten Ziels abso­lut Not­wen­di­ge.

Zu den kana­di­schen Behör­den, auf die sich das geplan­te Abkom­men bezieht

Nach Art. 2 Buchst. d des geplan­ten Abkom­mens ist die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de für den Erhalt und die Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten im Rah­men des Abkom­mens ver­ant­wort­lich. Nach des­sen Art. 5 wird davon aus­ge­gan­gen, dass die­se Behör­de bei der Ver­ar­bei­tung und Ver­wen­dung von PNR-Daten einen ange­mes­se­nen Schutz im Sin­ne des Uni­ons­rechts gewähr­leis­tet. Wie sich aus Abs. 15 der Prä­am­bel des Abkom­mens ergibt, ver­pflich­tet sich Kana­da fer­ner, sicher­zu­stel­len, dass die­se Behör­de die im Abkom­men ent­hal­te­nen Garan­tien für den Schutz der Pri­vat­sphä­re und den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ein­hält.

Die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de wird im geplan­ten Abkom­men zwar nicht bezeich­net. Nach Art. 30 Abs. 2 Buchst. a des Abkom­mens ist Kana­da aber ver­pflich­tet, sie der Kom­mis­si­on vor Inkraft­tre­ten des Abkom­mens mit­zu­tei­len. Das Abkom­men ist somit hin­sicht­lich der Iden­ti­tät der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de hin­rei­chend klar und prä­zi­se.

In Art. 18 Abs. 1 des geplan­ten Abkom­mens ist zwar nicht bestimmt, an wel­che „ande­ren [Behör­den] in Kana­da“ die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de die PNR-Daten unter den dort genann­ten Vor­aus­set­zun­gen wei­ter­ge­ben darf. Aus Art. 18 Abs. 1 Buchst. a, c und e des geplan­ten Abkom­mens geht aber ein­deu­tig her­vor, dass die PNR-Daten nur an Behör­den wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen, „deren Auf­ga­ben einen direk­ten Bezug zum Anwen­dungs­be­reich des Arti­kels 3 auf­wei­sen“, sofern die Wei­ter­ga­be „zu den in Arti­kel 3 genann­ten Zwe­cken not­wen­dig [ist]“ und die Behör­de „einen den in die­sem Abkom­men beschrie­be­nen Garan­tien ent­spre­chen­den Schutz [gewähr­leis­tet]“.

Soweit in meh­re­ren Bestim­mun­gen des geplan­ten Abkom­mens (Art. 3 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 8 Abs. 3 bis 5, Art. 12 Abs. 3, Art. 16 und Art. 17) als für die Ver­ar­bei­tung der in den betref­fen­den Bestim­mun­gen genann­ten PNR-Daten zustän­di­ge Stel­le „Kana­da“ genannt ist, ist das Abkom­men dahin aus­zu­le­gen, dass ent­we­der die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de oder die in Art. 18 genann­ten Behör­den gemeint sind. Bei die­ser Aus­le­gung ent­spre­chen Art. 3 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 8 Abs. 3 bis 5, Art. 12 Abs. 3, Art. 16 und Art. 17 des geplan­ten Abkom­mens den Anfor­de­run­gen an Klar­heit und Prä­zi­si­on.

Zu den betrof­fe­nen Flug­gäs­ten

Das geplan­te Abkom­men gilt für die PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te, die aus der Uni­on nach Kana­da rei­sen. Die Daten wer­den an Kana­da unab­hän­gig davon über­mit­telt, ob objek­ti­ve Anhalts­punk­te dafür vor­lie­gen, dass von den Flug­gäs­ten eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit in Kana­da aus­geht.

Die PNR-Daten sind vor allem dazu bestimmt, auto­ma­ti­siert ver­ar­bei­tet zu wer­den. Wie meh­re­re Betei­lig­te gel­tend gemacht haben, soll mit der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung ermit­telt wer­den, ob mög­li­cher­wei­se eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit von Per­so­nen aus­geht, die den zustän­di­gen Stel­len zu die­sem Zeit­punkt nicht bekannt sind und die wegen die­ser Gefahr einer ein­ge­hen­den Über­prü­fung unter­zo­gen wer­den könn­ten. Die auto­ma­ti­sier­te Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten vor der Ankunft der Flug­gäs­te in Kana­da erleich­tert und beschleu­nigt dabei die Sicher­heits­kon­trol­len, ins­be­son­de­re an den Gren­zen. Der Aus­schluss bestimm­ter Kate­go­rien von Per­so­nen oder bestimm­ter Her­kunfts­län­der könn­te dem Ziel der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten zuwi­der­lau­fen, das dar­in besteht, unter sämt­li­chen Flug­gäs­ten mit­tels einer Über­prü­fung die­ser Daten die Per­so­nen zu ermit­teln, von denen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicher­heit aus­ge­hen kann. Außer­dem könn­te die­se Über­prü­fung umgan­gen wer­den.

Im Übri­gen haben alle Flug­gäs­te nach Art. 13 des Abkom­mens von Chi­ca­go, auf den ins­be­son­de­re der Rat und die Kom­mis­si­on in ihren Ant­wor­ten auf die Fra­gen des Uni­ons­ge­richts­hofs Bezug genom­men haben, beim Ein- und Aus­flug sowie wäh­rend des Auf­ent­halts im Hoheits­ge­biet eines Ver­trags­staats die Geset­ze und Vor­schrif­ten die­ses Staa­tes über den Ein- und Aus­flug von Flug­gäs­ten zu befol­gen. Sämt­li­che Flug­gäs­te, die nach Kana­da ein­rei­sen oder aus Kana­da aus­rei­sen möch­ten, unter­lie­gen nach die­sem Arti­kel daher den Grenz­kon­trol­len und sind ver­pflich­tet, die Vor­aus­set­zun­gen des gel­ten­den kana­di­schen Rechts für die Ein- oder Aus­rei­se zu erfül­len. Zudem gehört die Iden­ti­fi­zie­rung von Flug­gäs­ten, von denen ein Risi­ko für die öffent­li­che Sicher­heit aus­ge­hen kann, anhand der PNR-Daten zur Grenz­kon­trol­le. Sofern Flug­gäs­te, die nach Kana­da ein­rei­sen und sich dort auf­hal­ten möch­ten, Gegen­stand die­ser Kon­trol­len sind, unter­lie­gen sie des­halb schon wegen der Art die­ser Maß­nah­me der Über­prü­fung ihrer PNR-Daten.

Unter die­sen Umstän­den geht das geplan­te Abkom­men dadurch, dass es die Über­mitt­lung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te an Kana­da ermög­licht, nicht über das hin­aus, was abso­lut not­wen­dig ist.

Zur Spei­che­rung und Ver­wen­dung der PNR-Daten

Um zu gewähr­leis­ten, dass die Spei­che­rung der über­mit­tel­ten PNR-Daten, der Zugang zu ihnen durch die im geplan­ten Abkom­men vor­ge­se­he­nen kana­di­schen Behör­den und die Ver­wen­dung der Daten durch die­se Behör­den auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschränkt wird, müss­te das geplan­te Abkom­men nach der ange­führ­ten stän­di­gen Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs kla­re und prä­zi­se Regeln vor­se­hen, aus denen her­vor­geht, unter wel­chen Umstän­den und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen die­se Behör­den die Daten spei­chern, Zugang zu ihnen haben und sie ver­wen­den dür­fen.

In Bezug auf die Spei­che­rung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ist fest­zu­stel­len, dass die frag­li­che Rege­lung u. a. stets objek­ti­ven Kri­te­ri­en genü­gen muss, die einen Zusam­men­hang zwi­schen den zu spei­chern­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten und dem ver­folg­ten Ziel her­stel­len [26].

Zur Ver­wen­dung recht­mä­ßig gespei­cher­ter per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch eine Behör­de hat der Uni­ons­ge­richts­hof ent­schie­den, dass sich eine Uni­ons­re­ge­lung nicht dar­auf beschrän­ken darf, dass der Zugang zu sol­chen Daten einem der in der Rege­lung genann­ten Zwe­cke zu ent­spre­chen hat, son­dern auch die mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen für die Ver­wen­dung der Daten fest­le­gen muss [27].

Im vor­lie­gen­den Fall begrenzt das geplan­te Abkom­men in Art. 3 die Zwe­cke der Ver­wen­dung der PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de, sieht in Art. 7 eine Nicht­dis­kri­mi­nie­rungs­klau­sel vor und ent­hält in Art. 15 eine Vor­schrift über Ent­schei­dun­gen Kana­das auf der Grund­la­ge einer auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten.

Außer­dem sieht Art. 16 des geplan­ten Abkom­mens vor, dass die PNR-Daten von Kana­da fünf Jah­re nach Erhalt gespei­chert wer­den dür­fen (Abs. 1) und teil­wei­se 30 Tage bzw. zwei Jah­re nach Erhalt unkennt­lich zu machen sind (Abs. 3). Da die­se Vor­schrif­ten nicht anhand der betrof­fe­nen Flug­gäs­te dif­fe­ren­zie­ren, ermög­li­chen sie die Spei­che­rung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te.

Schließ­lich darf nach Art. 16 Abs. 4 des geplan­ten Abkom­mens die Unkennt­lich­ma­chung auf­ge­ho­ben wer­den, wenn Unter­su­chun­gen nach Maß­ga­be von Art. 3 des Abkom­mens durch­ge­führt wer­den müs­sen, wobei die Auf­he­bung der Unkennt­lich­ma­chung durch eine begrenz­te Zahl eigens hier­zu befug­ter Bediens­te­ter oder mit vor­he­ri­ger Geneh­mi­gung des Lei­ters der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de oder eines vom Lei­ter eigens hier­mit beauf­trag­ten hohen Beam­ten erfolgt.

Zur Spei­che­rung und Ver­wen­dung der PNR-Daten vor der Ankunft der Flug­gäs­te, wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da und bei ihrer Aus­rei­se

Nach dem geplan­ten Abkom­men ist es somit zuläs­sig, die PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te wäh­rend der gesam­ten Dau­er ihrer Spei­che­rung zu den in Art. 3 des Abkom­mens genann­ten Zwe­cken zu ver­wen­den.

In Bezug auf die Spei­che­rung der PNR-Daten und ihre Ver­wen­dung bis zur Aus­rei­se der Flug­gäs­te aus Kana­da ist fest­zu­stel­len, dass die PNR-Daten vor allem die Sicher­heits- und Grenz­kon­trol­len erleich­tern. Ihre Spei­che­rung und ihre Ver­wen­dung zu die­sem Zweck kön­nen schon auf­grund ihrer Art nicht auf einen bestimm­ten Kreis von Flug­gäs­ten begrenzt wer­den oder Gegen­stand einer vor­he­ri­gen Geneh­mi­gung eines Gerichts oder einer unab­hän­gi­gen Ver­wal­tungs­stel­le sein. Somit ist im Ein­klang mit den in den Rn. 186 bis 188 ange­stell­ten Erwä­gun­gen fest­zu­stel­len, dass, solan­ge sich die Flug­gäs­te in Kana­da befin­den oder im Begriff sind, aus die­sem Dritt­land aus­zu­rei­sen, der erfor­der­li­che Zusam­men­hang zwi­schen den Daten und dem mit dem Abkom­men ver­folg­ten Ziel besteht, so dass das Abkom­men nicht über das hin­aus­geht, was abso­lut not­wen­dig ist, nur weil es die sys­te­ma­ti­sche Spei­che­rung und Ver­wen­dung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te ermög­licht.

Des­glei­chen hängt die sys­te­ma­ti­sche Ver­wen­dung der PNR-Daten zu dem Zweck, die Zuver­läs­sig­keit und Aktua­li­tät der im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­le und Kri­te­ri­en, auf denen die auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tun­gen der Daten beru­hen, zu über­prü­fen oder neue Model­le und Kri­te­ri­en für die­se Ver­ar­bei­tun­gen fest­zu­le­gen, unmit­tel­bar mit der Durch­füh­rung der Sicher­heits- und Grenz­kon­trol­len zusam­men, so dass davon aus­zu­ge­hen ist, dass auch sie nicht über das hin­aus­geht, was abso­lut not­wen­dig ist.

Außer­dem kön­nen sich wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da unab­hän­gig vom Ergeb­nis der vor ihrer Ankunft durch­ge­führ­ten auto­ma­ti­sier­ten Ana­ly­se der PNR-Daten Situa­tio­nen erge­ben, in denen die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de über wäh­rend des Auf­ent­halts zusam­men­ge­tra­ge­ne Hin­wei­se dar­auf ver­fügt, dass sich die Ver­wen­dung der Daten als erfor­der­lich erwei­sen könn­te, um Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kri­mi­na­li­tät zu bekämp­fen.

Zur Ver­wen­dung der PNR-Daten in den in der vor­ste­hen­den Rand­num­mer genann­ten Fäl­len ist jedoch fest­zu­stel­len, dass den Flug­gäs­ten nach der Über­prü­fung ihrer PNR-Daten die Ein­rei­se in das Hoheits­ge­biet die­ses Dritt­staats gestat­tet wur­de, so dass eine Ver­wen­dung der Daten wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da auf neue Umstän­de gestützt wer­den muss, die eine sol­che Ver­wen­dung recht­fer­ti­gen. Nach der in den Rn. 141 und 192 ange­führ­ten Recht­spre­chung erfor­dert eine sol­che Ver­wen­dung des­halb Regeln, aus denen her­vor­geht, unter wel­chen mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen die Ver­wen­dung der Daten erfol­gen darf, um die­se ins­be­son­de­re vor Miss­brauchs­ri­si­ken zu schüt­zen. Sol­che Regeln müs­sen sich auf objek­ti­ve Kri­te­ri­en stüt­zen, die defi­nie­ren, unter wel­chen Umstän­den und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen die im geplan­ten Abkom­men genann­ten kana­di­schen Behör­den die Daten ver­wen­den dür­fen.

Gibt es objek­ti­ve Anhalts­punk­te dafür, dass die PNR-Daten eines oder meh­re­rer Flug­gäs­te einen wirk­sa­men Bei­trag zur Bekämp­fung ter­ro­ris­ti­scher Straf­ta­ten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät leis­ten könn­ten, scheint die Ver­wen­dung der Daten nicht über das hin­aus­zu­ge­hen, was abso­lut not­wen­dig ist [28].

Damit in der Pra­xis die voll­stän­di­ge Ein­hal­tung der in den bei­den vor­ste­hen­den Rand­num­mern genann­ten Vor­aus­set­zun­gen gewähr­leis­tet ist, ist es unab­ding­bar, dass die Ver­wen­dung der gespei­cher­ten PNR-Daten wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da grund­sätz­lich – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eil­fäl­len – einer vor­he­ri­gen Kon­trol­le durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Ver­wal­tungs­stel­le unter­wor­fen wird und dass deren Ent­schei­dung im Anschluss an einen mit Grün­den ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behör­den ins­be­son­de­re im Rah­men von Ver­fah­ren zur Ver­hü­tung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten gestellt wird [29].

Da das geplan­te Abkom­men die in den bei­den vor­ste­hen­den Rand­num­mern genann­ten Anfor­de­run­gen nicht erfüllt, gewähr­leis­tet es nicht, dass sich die Ver­wen­dung der PNR-Daten der Flug­gäs­te wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da durch die im Abkom­men genann­ten kana­di­schen Behör­den auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschränkt.

Zur Spei­che­rung und Ver­wen­dung der PNR-Daten nach der Aus­rei­se der Flug­gäs­te aus Kana­da

Flug­gäs­te, die aus Kana­da aus­ge­reist sind, sind in der Regel bei ihrer Ein- und Aus­rei­se kon­trol­liert wor­den. Eben­so sind ihre PNR-Daten vor ihrer Ankunft in Kana­da und gege­be­nen­falls wäh­rend ihres Auf­ent­halts und bei ihrer Aus­rei­se aus die­sem Dritt­land über­prüft wor­den. Daher ist davon aus­zu­ge­hen, dass von ihnen grund­sätz­lich kei­ne Gefahr im Bereich des Ter­ro­ris­mus oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät aus­geht, wenn weder die­se Kon­trol­len und Über­prü­fun­gen noch irgend­ein ande­rer Umstand objek­ti­ve Anhalts­punk­te hier­für gelie­fert haben. Jeden­falls ist nicht ersicht­lich, dass von sämt­li­chen Flug­gäs­ten, die nach Kana­da gereist sind, nach ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land eine höhe­re Gefahr aus­gin­ge als von ande­ren Per­so­nen, die wäh­rend der letz­ten fünf Jah­re nicht in die­ses Land gereist sind und in Bezug auf die Kana­da des­halb über kei­ne PNR-Daten ver­fügt.

Daher dürf­te bei Flug­gäs­ten, bei denen eine sol­che Gefahr weder bei ihrer Ankunft in Kana­da noch bis zu ihrer Aus­rei­se aus die­sem Dritt­land fest­ge­stellt wur­de, nach ihrer Aus­rei­se kein Zusam­men­hang, sei er auch mit­tel­ba­rer Art, zwi­schen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplan­ten Abkom­men ver­folg­ten Ziel bestehen, der die Spei­che­rung der Daten recht­fer­ti­gen wür­de. Die Argu­men­te, die ins­be­son­de­re der Rat und die Kom­mis­si­on vor dem Uni­ons­ge­richts­hof zur durch­schnitt­li­chen Bestands­dau­er inter­na­tio­na­ler Net­ze schwe­rer Kri­mi­na­li­tät sowie zu Dau­er und Schwie­rig­keit der sol­che Net­ze betref­fen­den Ermitt­lun­gen vor­ge­bracht haben, sind nicht geeig­net, eine dau­er­haf­te Spei­che­rung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te nach ihrer Aus­rei­se aus Kana­da zum Zweck eines even­tu­el­len Zugangs zu die­sen Daten unab­hän­gig von jedem Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät zu recht­fer­ti­gen [30].

Die dau­er­haf­te Spei­che­rung der PNR-Daten sämt­li­cher Flug­gäs­te nach ihrer Aus­rei­se aus Kana­da beschränkt sich somit nicht auf das abso­lut Not­wen­di­ge.

Gibt es in kon­kre­ten Fäl­len aller­dings objek­ti­ve Anhalts­punk­te dafür, dass von bestimm­ten Flug­gäs­ten auch nach ihrer Aus­rei­se aus Kana­da eine Gefahr im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät aus­ge­hen könn­te, erscheint eine Spei­che­rung ihrer PNR-Daten über ihren Auf­ent­halt in Kana­da hin­aus zuläs­sig [31].

Die Ver­wen­dung der auf die­se Wei­se gespei­cher­ten PNR-Daten müss­te sich nach der in den Rn.201 und 202 ange­führ­ten Recht­spre­chung auf objek­ti­ve Kri­te­ri­en stüt­zen, die defi­nie­ren, unter wel­chen Umstän­den und unter wel­chen Vor­aus­set­zun­gen die im geplan­ten Abkom­men genann­ten kana­di­schen Behör­den Zugang zu die­sen Daten haben und sie ver­wen­den dür­fen. Fer­ner müss­te eine sol­che Ver­wen­dung – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eil­fäl­len – einer vor­he­ri­gen Kon­trol­le durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Ver­wal­tungs­stel­le unter­wor­fen wer­den, wobei die Ent­schei­dung, mit der die Ver­wen­dung geneh­migt wird, im Anschluss an einen mit Grün­den ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behör­den ins­be­son­de­re im Rah­men von Ver­fah­ren zur Ver­hü­tung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten gestellt wird.

Zur Dau­er der Spei­che­rung von PNR-Daten der beschrie­be­nen Flug­gäs­te ist fest­zu­stel­len, dass die in Art. 16 Abs. 1 des geplan­ten Abkom­mens vor­ge­se­he­ne all­ge­mei­ne Dau­er gegen­über der im Abkom­men von 2006 ent­hal­te­nen Dau­er um andert­halb Jah­re ver­län­gert wur­de. Inso­weit ist aber in Anbe­tracht der Aus­füh­run­gen ins­be­son­de­re des Rates und der Kom­mis­si­on fest­zu­stel­len, dass die in Art. 16 Abs. 1 des Abkom­mens vor­ge­se­he­ne Dau­er von fünf Jah­ren nicht über das hin­aus­geht, was zur Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät abso­lut not­wen­dig ist.

Sofern zum einen Art. 9 Abs. 2 des geplan­ten Abkom­mens, der vor­sieht, dass Kana­da die PNR-Daten „in einer gesi­cher­ten phy­si­schen Umge­bung auf[bewahrt], die durch Zugangs­kon­trol­len geschützt ist“, bedeu­tet, dass die Daten im kana­di­schen Hoheits­ge­biet auf­zu­be­wah­ren sind, und zum ande­ren Art. 16 Abs. 6 des Abkom­mens, wonach Kana­da die PNR-Daten nach Ablauf der Spei­cher­frist ver­nich­tet, so zu ver­ste­hen ist, dass er eine unwi­der­ruf­li­che Ver­nich­tung der Daten vor­schreibt, genü­gen die­se Bestim­mun­gen den Anfor­de­run­gen an Klar­heit und Prä­zi­si­on [32].

In Anbe­tracht der in den Rn.204 bis 206 und 208 ange­stell­ten Erwä­gun­gen wird durch das geplan­te Abkom­men nicht gewähr­leis­tet, dass sich die Spei­che­rung und die Ver­wen­dung der PNR-Daten durch die kana­di­schen Behör­den nach der Aus­rei­se der Flug­gäs­te aus Kana­da auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschrän­ken.

Zur Wei­ter­ga­be der PNR-Daten an Behör­den

Die Art. 18 und 19 des geplan­ten Abkom­mens ermög­li­chen die Wei­ter­ga­be von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de an ande­re kana­di­sche Behör­den und an Behör­den in ande­ren Dritt­län­dern. Da die­se Behör­den durch eine sol­che Wei­ter­ga­be fak­tisch Zugang zu den Daten erhal­ten und sie ver­wen­den kön­nen, muss die Wei­ter­ga­be die in den Rn.200 bis 202 und 208 genann­ten Vor­aus­set­zun­gen für die Ver­wen­dung von PNR-Daten erfül­len.

Was ins­be­son­de­re die Wei­ter­ga­be von PNR-Daten an Behör­den ande­rer Dritt­län­der angeht, ist zu ergän­zen, dass Art.19 Abs. 1 Buchst. e des geplan­ten Abkom­mens der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de hin­sicht­lich der Beur­tei­lung des in die­sen Län­dern garan­tier­ten Schutz­ni­veaus einen Ermes­sens­spiel­raum ein­räumt.

Inso­weit ist dar­auf hin­zu­wei­sen, dass eine Wei­ter­ga­be per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aus der Uni­on in ein Dritt­land nur zuläs­sig ist, wenn das Dritt­land ein Schutz­ni­veau der Grund­frei­hei­ten und Grund­rech­te gewähr­leis­tet, das dem in der Uni­on garan­tier­ten Niveau der Sache nach gleich­wer­tig ist. Die­ses Erfor­der­nis gilt auch im Fall der in Art.19 des geplan­ten Abkom­mens vor­ge­se­he­nen Wei­ter­ga­be von PNR-Daten durch Kana­da an Dritt­län­der. Damit soll ver­hin­dert wer­den, dass das im Abkom­men vor­ge­se­he­ne Schutz­ni­veau durch die Wei­ter­ga­be per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an Dritt­län­der umgan­gen wer­den könn­te, und gewähr­leis­tet wer­den, dass das vom Uni­ons­recht gewähr­te Schutz­ni­veau fort­be­steht [33]. Die Wei­ter­ga­be per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an ein Dritt­land erfor­dert daher ein Abkom­men zwi­schen der Uni­on und dem betref­fen­den Dritt­land, das dem geplan­ten Abkom­men äqui­va­lent ist, oder einen Beschluss der Kom­mis­si­on gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richt­li­nie 95/​46, mit dem fest­ge­stellt wird, dass das Dritt­land ein ange­mes­se­nes Schutz­ni­veau im Sin­ne des Uni­ons­rechts gewähr­leis­tet, und der sich auf die Behör­den erstreckt, an die PNR-Daten wei­ter­ge­ge­ben wer­den sol­len.

Da die Art. 18 und 19 des geplan­ten Abkom­mens den in den vor­ste­hen­den Rn. 212 bis 214 dar­ge­leg­ten Anfor­de­run­gen nicht ent­spre­chen, wird mit ihm nicht gewähr­leis­tet, dass sich die Wei­ter­ga­be von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de an ande­re kana­di­sche Behör­den oder an Behör­den ande­rer Dritt­län­der auf das abso­lut Not­wen­di­ge beschränkt.

Zur Wei­ter­ga­be der PNR-Daten an Ein­zel­per­so­nen

Nach Art. 12 Abs. 3 des geplan­ten Abkom­mens kann Kana­da „jede Offen­le­gung von Infor­ma­tio­nen ange­mes­se­nen recht­li­chen Anfor­de­run­gen und Beschrän­kun­gen unter­wer­fen, … unter gebüh­ren­der Beach­tung des berech­tig­ten Inter­es­ses der betrof­fe­nen Per­son“. Im Abkom­men ist aber weder gere­gelt, wel­che Infor­ma­tio­nen wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen, noch, an wen sie wei­ter­ge­ge­ben oder wie sie ver­wen­det wer­den dür­fen.

Außer­dem wer­den im geplan­ten Abkom­men die „ange­mes­se­nen recht­li­chen Anfor­de­run­gen und Beschrän­kun­gen“ und das „berech­tig­te Inter­es­se der betrof­fe­nen Per­son“ nicht defi­niert, und es wird auch nicht ver­langt, dass die Wei­ter­ga­be von PNR-Daten an eine Ein­zel­per­son mit der Bekämp­fung von Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät im Zusam­men­hang steht und von der Geneh­mi­gung eines Gerichts oder einer unab­hän­gi­gen Ver­wal­tungs­stel­le abhän­gig gemacht wird. Die Vor­schrift geht daher über das abso­lut Not­wen­di­ge hin­aus.

Zu den indi­vi­du­el­len Rech­ten der Flug­gäs­te

Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 2 der Char­ta hat jede Per­son, deren per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten erho­ben wur­den, das Recht, Aus­kunft über die­se Daten zu erhal­ten und die Berich­ti­gung der Daten zu erwir­ken.

Zu Art. 7 der Char­ta hat der Uni­ons­ge­richts­hof zudem bereits ent­schie­den, dass das dar­in nie­der­ge­leg­te Grund­recht auf Ach­tung des Pri­vat­le­bens vor­aus­setzt, dass sich die betrof­fe­ne Per­son ver­ge­wis­sern kann, dass ihre per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten feh­ler­frei ver­ar­bei­tet wer­den und die Ver­ar­bei­tung zuläs­sig ist. Sie muss, um die nöti­gen Nach­prü­fun­gen durch­füh­ren zu kön­nen, ein Aus­kunfts­recht hin­sicht­lich der sie betref­fen­den Daten haben, die Gegen­stand einer Ver­ar­bei­tung sind [34].

Um zu gewähr­leis­ten, dass die­se Rech­te beach­tet wer­den, muss den Flug­gäs­ten die Wei­ter­ga­be ihrer PNR-Daten an Kana­da und die Ver­wen­dung die­ser Daten mit­ge­teilt wer­den, sobald dies die Ermitt­lun­gen der im geplan­ten Abkom­men genann­ten Behör­den nicht mehr beein­träch­ti­gen kann. Die­se Mit­tei­lung ist näm­lich der Sache nach erfor­der­lich, damit die Flug­gäs­te ihr Recht auf Aus­kunft über die sie betref­fen­den PNR-Daten und gege­be­nen­falls auf Berich­ti­gung der Daten sowie ihr Recht, gemäß Art. 47 Abs. 1 der Char­ta bei einem Gericht einen wirk­sa­men Rechts­be­helf ein­zu­le­gen, aus­üben kön­nen [35].

Zum Recht auf Infor­ma­ti­on, Aus­kunft und Berich­ti­gung

Die Art. 12 und 13 des geplan­ten Abkom­mens gewäh­ren den Flug­gäs­ten zwar ein Recht auf Zugang zu ihren PNR-Daten und ein Recht auf Berich­ti­gung die­ser Daten. Sie ver­lan­gen aber nicht, dass den Flug­gäs­ten die Wei­ter­ga­be ihrer PNR-Daten an Kana­da und deren Ver­wen­dung mit­ge­teilt wird.

Das geplan­te Abkom­men ent­hält inso­weit in Art. 11 ledig­lich eine Trans­pa­renz­re­gel, die die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de ver­pflich­tet, auf ihrer Web­site bestimm­te Infor­ma­tio­nen all­ge­mei­ner Art über die Wei­ter­ga­be der PNR-Daten und ihre Ver­wen­dung bereit­zu­stel­len. Es ent­hält kei­ne Ver­pflich­tung zur indi­vi­du­el­len Infor­ma­ti­on der Flug­gäs­te.

Die­se Trans­pa­renz­re­gel ermög­licht es zwar in hin­rei­chen­der Wei­se, die Flug­gäs­te sowohl über die Wei­ter­ga­be ihrer PNR-Daten an Kana­da als auch über deren sys­te­ma­ti­sche Ver­wen­dung für Sicher­heits- und Grenz­kon­trol­len zu infor­mie­ren. Die Flug­gäs­te kön­nen durch die in Art. 11 des geplan­ten Abkom­mens vor­ge­se­he­ne all­ge­mei­ne Infor­ma­ti­on jedoch nicht erfah­ren, ob ihre Daten über die­se Kon­trol­len hin­aus von der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de ver­wen­det wur­den. In Fäl­len wie den in den Rn.199 und 207 beschrie­be­nen, in denen objek­ti­ve Anhalts­punk­te vor­lie­gen, die eine sol­che Ver­wen­dung recht­fer­ti­gen und eine vor­he­ri­ge Geneh­mi­gung durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Ver­wal­tungs­stel­le erfor­der­lich machen, ist daher eine indi­vi­du­el­le Infor­ma­ti­on der Flug­gäs­te erfor­der­lich. Das­sel­be gilt für Fäl­le, in denen die PNR-Daten an ande­re Behör­den oder an Ein­zel­per­so­nen wei­ter­ge­ge­ben wer­den.

Nach der soeben ange­führ­ten Recht­spre­chung darf eine sol­che Mit­tei­lung aber erst erfol­gen, wenn sie die Ermitt­lun­gen der im geplan­ten Abkom­men genann­ten Behör­den nicht mehr beein­träch­ti­gen kann.

Das geplan­te Abkom­men müss­te daher prä­zi­sie­ren, dass Flug­gäs­te, deren PNR-Daten von der zustän­di­gen kana­di­schen Behör­de in den genann­ten Fäl­len ver­wen­det und gespei­chert wur­den, und Flug­gäs­te, deren Daten an ande­re Behör­den oder an Ein­zel­per­so­nen wei­ter­ge­ge­ben wur­den, von die­ser Behör­de unter den in der vor­ste­hen­den Rand­num­mer genann­ten Bedin­gun­gen über die Ver­wen­dung oder die Wei­ter­ga­be infor­miert wer­den.

Zum Recht auf einen Rechts­be­helf

In Bezug auf das Recht der Flug­gäs­te auf einen Rechts­be­helf sieht Art. 14 Abs. 2 des geplan­ten Abkom­mens vor, dass Kana­da dafür sorgt, dass jede Per­son, die der Auf­fas­sung ist, dass ihre Rech­te durch eine Ent­schei­dung oder Maß­nah­me in Bezug auf ihre PNR-Daten ver­letzt wur­den, Anspruch auf einen wirk­sa­men gericht­li­chen Rechts­be­helf nach kana­di­schem Recht im Hin­blick auf eine gericht­li­che Über­prü­fung oder auf eine ande­re Wie­der­gut­ma­chung hat, wozu auch Scha­dens­er­satz­zah­lun­gen gehö­ren kön­nen.

Da die­se Vor­schrift für „jede Per­son, die der Auf­fas­sung ist, dass ihre Rech­te … ver­letzt wur­den“, gilt, erfasst sie sämt­li­che Flug­gäs­te, unab­hän­gig von ihrer Staats­an­ge­hö­rig­keit, ihrem Auf­ent­halts­ort, ihrem Wohn­ort oder ihrem Auf­ent­halt in Kana­da. Außer­dem ist sie, wie der Rat gel­tend gemacht hat, in dem Sin­ne zu ver­ste­hen, dass die Flug­gäs­te über einen Rechts­be­helf vor einem Gericht, wie ihn Art. 47 Abs. 1 der Char­ta ver­langt, ver­fü­gen. Dass Art. 14 Abs. 2 des geplan­ten Abkom­mens vor­sieht, dass der „wirk­sa­me gericht­li­che Rechts­be­helf“ durch eine Scha­dens­er­satz­kla­ge ergänzt wer­den kann, führt ent­ge­gen dem Vor­brin­gen des Par­la­ments nicht dazu, dass den Flug­gäs­ten ein sol­cher wirk­sa­mer Rechts­be­helf genom­men wird, son­dern ist eher geeig­net, den gericht­li­chen Schutz der betref­fen­den Per­so­nen zu ver­stär­ken.

Zur Über­wa­chung der Garan­tien im Bereich des Schut­zes der PNR-Daten

Nach Art. 8 Abs. 3 der Char­ta wird die Ein­hal­tung der Anfor­de­run­gen sei­ner Abs. 1 und 2 von einer unab­hän­gi­gen Stel­le über­wacht.

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Uni­ons­ge­richts­hofs soll die Gewähr­leis­tung der Unab­hän­gig­keit einer sol­chen Kon­troll­stel­le, deren Errich­tung auch in Art. 16 Abs. 2 AEUV vor­ge­se­hen ist, die wirk­sa­me und zuver­läs­si­ge Kon­trol­le der Ein­hal­tung der Regeln zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten sicher­stel­len und ist im Licht die­ses Zwecks aus­zu­le­gen. Die Errich­tung einer unab­hän­gi­gen Kon­troll­stel­le stellt daher ein wesent­li­ches Ele­ment zur Wah­rung des Schut­zes der Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten dar [36].

Im vor­lie­gen­den Fall bestimmt Art. 10 Abs. 1 Satz 1 des geplan­ten Abkom­mens, dass die Ein­hal­tung der Daten­schutz­ga­ran­tien bei der Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten von einer „unab­hän­gi­gen Behör­de“ oder einer „durch admi­nis­tra­ti­ve Mit­tel ein­ge­rich­te­ten Stel­le, die ihre Auf­ga­ben unpar­tei­isch wahr­nimmt und nach­weis­lich unab­hän­gig Ent­schei­dun­gen trifft“, beauf­sich­tigt wird. Soweit die­se Vor­schrift vor­sieht, dass die Beauf­sich­ti­gung durch eine unab­hän­gi­ge Behör­de erfolgt, ent­spricht sie den Anfor­de­run­gen von Art. 8 Abs. 3 der Char­ta. Hin­ge­gen scheint die Alter­na­ti­ve zu ermög­li­chen, dass die Über­wa­chung ganz oder teil­wei­se von einer Behör­de vor­ge­nom­men wer­den kann, die ihre Auf­ga­be nicht in völ­li­ger Unab­hän­gig­keit wahr­nimmt, son­dern einer Auf­sichts­be­hör­de unter­ge­ord­net ist, von der sie Wei­sun­gen erhal­ten kann, so dass sie nicht vor jeder äuße­ren Ein­fluss­nah­me auf ihre Ent­schei­dun­gen geschützt ist.

Durch Art. 10 des geplan­ten Abkom­mens wird somit nicht in hin­rei­chend kla­rer und prä­zi­ser Wei­se gewähr­leis­tet, dass die Über­wa­chung der Ein­hal­tung der im Abkom­men vor­ge­se­he­nen Regeln für den Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten durch eine unab­hän­gi­ge Stel­le im Sin­ne von Art. 8 Abs. 3 der Char­ta erfolgt.

Die gut­ach­ter­li­che Äuße­rung des EuGH

Nach alle­dem stellt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on fest, dass

  1. der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkom­mens auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen ist;
  2. das geplan­te Abkom­men nicht mit Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Char­ta ver­ein­bar ist, soweit es die Über­mitt­lung sen­si­bler Daten aus der Uni­on nach Kana­da und die Ver­wen­dung und Spei­che­rung sol­cher Daten nicht aus­schließt;
  3. das geplan­te Abkom­men, um mit Art. 7, Art. 8 und Art. 52 Abs. 1 der Char­ta ver­ein­bar zu sein,
    1. die aus der Uni­on nach Kana­da zu über­mit­teln­den PNR-Daten klar und prä­zi­se defi­nie­ren muss,
    2. vor­se­hen muss, dass die im Rah­men der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von PNR-Daten ver­wen­de­ten Model­le und Kri­te­ri­en spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sowie nicht dis­kri­mi­nie­rend sind und dass nur Daten­ban­ken ver­wen­det wer­den, die von Kana­da im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät betrie­ben wer­den,
    3. außer im Rah­men der Über­prü­fun­gen der im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­le und Kri­te­ri­en, auf denen die auto­ma­ti­sier­te Ver­ar­bei­tung der PNR-Daten beruht, die Ver­wen­dung von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da und nach ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land sowie jede Wei­ter­ga­be der Daten an ande­re Behör­den mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen unter­wer­fen muss, die sich auf objek­ti­ve Kri­te­ri­en stüt­zen, sowie die­se Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eil­fäl­len – einer vor­he­ri­gen Kon­trol­le durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Ver­wal­tungs­stel­le unter­wer­fen muss, wobei die Ent­schei­dung, mit der die Ver­wen­dung geneh­migt wird, im Anschluss an einen mit Grün­den ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behör­den ins­be­son­de­re im Rah­men von Ver­fah­ren zur Ver­hü­tung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten gestellt wird,
    4. die Spei­che­rung von PNR-Daten nach der Aus­rei­se der Flug­gäs­te auf die Daten von Flug­gäs­ten beschrän­ken muss, für die objek­ti­ve Anhalts­punk­te dafür vor­lie­gen, dass von ihnen eine Gefahr im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät aus­ge­hen könn­te,
    5. die Wei­ter­ga­be von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de an Behör­den eines Dritt­lands davon abhän­gig machen muss, dass es ein Abkom­men zwi­schen der Uni­on und dem betref­fen­den Dritt­land, das dem geplan­ten Abkom­men äqui­va­lent ist, oder einen Beschluss der Kom­mis­si­on gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richt­li­nie 95/​46 gibt, der sich auf die Behör­den erstreckt, an die PNR-Daten wei­ter­ge­ge­ben wer­den sol­len,
    6. ein Recht auf indi­vi­du­el­le Infor­ma­ti­on der Flug­gäs­te im Fall der Ver­wen­dung der sie betref­fen­den PNR-Daten wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da und nach ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land und im Fall der Wei­ter­ga­be die­ser Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de an ande­re Behör­den oder Ein­zel­per­so­nen vor­se­hen muss und
    7. gewähr­leis­ten muss, dass die Kon­trol­le der Ein­hal­tung der Regeln des geplan­ten Abkom­mens für den Schutz der Flug­gäs­te bei der Ver­ar­bei­tung der sie betref­fen­den PNR-Daten durch eine unab­hän­gi­ge Kon­troll­stel­le sicher­ge­stellt wird.

Folg­lich äußert sich der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on (Gro­ße Kam­mer) gut­acht­lich wie folgt:

  1. Der Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkom­mens zwi­schen Kana­da und der Euro­päi­schen Uni­on über die Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen im Namen der Uni­on ist auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen.
  2. Das Abkom­men zwi­schen Kana­da und der Euro­päi­schen Uni­on über die Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen ist nicht mit Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on ver­ein­bar, soweit es die Über­mitt­lung sen­si­bler Daten aus der Euro­päi­schen Uni­on nach Kana­da und die Ver­wen­dung und Spei­che­rung sol­cher Daten nicht aus­schließt.
  3. Das Abkom­men zwi­schen Kana­da und der Euro­päi­schen Uni­on über die Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen muss, um mit Art. 7, Art. 8 und Art. 52 Abs. 1 der Char­ta der Grund­rech­te ver­ein­bar zu sein,
    1. die aus der Euro­päi­schen Uni­on nach Kana­da zu über­mit­teln­den Flug­gast­da­ten­sät­ze klar und prä­zi­se defi­nie­ren,
    2. vor­se­hen, dass die im Rah­men der auto­ma­ti­sier­ten Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen ver­wen­de­ten Model­le und Kri­te­ri­en spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sowie nicht dis­kri­mi­nie­rend sind und dass nur Daten­ban­ken ver­wen­det wer­den, die von Kana­da im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät betrie­ben wer­den,
    3. außer im Rah­men der Über­prü­fun­gen der im Vor­aus fest­ge­leg­ten Model­le und Kri­te­ri­en, auf denen die auto­ma­ti­sier­te Ver­ar­bei­tung der Flug­gast­da­ten­sät­ze beruht, die Ver­wen­dung von Flug­gast­da­ten­sät­zen durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de wäh­rend des Auf­ent­halts der Flug­gäs­te in Kana­da und nach ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land sowie jede Wei­ter­ga­be der Daten an ande­re Behör­den mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen unter­wer­fen, die sich auf objek­ti­ve Kri­te­ri­en stüt­zen, sowie die­se Ver­wen­dung und Wei­ter­ga­be – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eil­fäl­len – einer vor­he­ri­gen Kon­trol­le durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Ver­wal­tungs­stel­le unter­wer­fen, wobei die Ent­schei­dung, mit der die Ver­wen­dung geneh­migt wird, im Anschluss an einen mit Grün­den ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behör­den ins­be­son­de­re im Rah­men von Ver­fah­ren zur Ver­hü­tung, Auf­de­ckung oder Ver­fol­gung von Straf­ta­ten gestellt wird,
    4. die Spei­che­rung von Flug­gast­da­ten­sät­zen nach der Aus­rei­se der Flug­gäs­te auf die Daten von Flug­gäs­ten beschrän­ken, für die objek­ti­ve Anhalts­punk­te dafür vor­lie­gen, dass von ihnen eine Gefahr im Zusam­men­hang mit der Bekämp­fung des Ter­ro­ris­mus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kri­mi­na­li­tät aus­ge­hen könn­te,
    5. die Wei­ter­ga­be von Flug­gast­da­ten­sät­zen durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de an Behör­den eines Dritt­lands davon abhän­gig machen, dass es ein Abkom­men zwi­schen der Euro­päi­schen Uni­on und dem betref­fen­den Dritt­land, das dem Abkom­men zwi­schen Kana­da und der Euro­päi­schen Uni­on über die Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen äqui­va­lent ist, oder einen Beschluss der Kom­mis­si­on gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richt­li­nie 95/​46/​EG des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natür­li­cher Per­so­nen bei der Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und zum frei­en Daten­ver­kehr gibt, der sich auf die Behör­den erstreckt, an die Flug­gast­da­ten­sät­ze wei­ter­ge­ge­ben wer­den sol­len,
    6. ein Recht auf indi­vi­du­el­le Infor­ma­ti­on der Flug­gäs­te im Fall der Ver­wen­dung der sie betref­fen­den Flug­gast­da­ten­sät­ze wäh­rend ihres Auf­ent­halts in Kana­da und nach ihrer Aus­rei­se aus die­sem Land und im Fall der Wei­ter­ga­be die­ser Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behör­de an eine ande­re Behör­de oder an Ein­zel­per­so­nen vor­se­hen und
    7. gewähr­leis­ten, dass die Kon­trol­le der Ein­hal­tung der Regeln des Abkom­mens zwi­schen Kana­da und der Euro­päi­schen Uni­on über die Über­mitt­lung und Ver­ar­bei­tung von Flug­gast­da­ten­sät­zen für den Schutz der Flug­gäs­te bei der Ver­ar­bei­tung der sie betref­fen­den Flug­gast­da­ten­sät­ze durch eine unab­hän­gi­ge Kon­troll­stel­le sicher­ge­stellt wird.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on – Gut­ach­ten vom 26. Juli 2017 – Avis 1/​15

  1. unter­zeich­net am 7.12 1944 in Chi­ca­go, United Nati­ons Trea­ty Seri­es, Band 15, Nr. 102[]
  2. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 30.04.1974, Hae­ge­man, 181/​73, EU:C:1974:41, Rn. 5; und vom 11.03.2015, Ober­to und O’Leary, C‑464/​13 und C‑465/​13, EU:C:2015:163, Rn. 29; Gut­ach­ten 2/​13 [Bei­tritt der Uni­on zur EMRK] vom 18.12 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 180[]
  3. EuGH, Gut­ach­ten 2/​13 [Bei­tritt der Uni­on zur EMRK] vom 18.12 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 145 und 146 sowie die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  4. vgl. in die­sem Sin­ne, in Bezug auf Art. 300 Abs. 6 EG: EuGH, Gut­ach­ten 1/​08 [Abkom­men zur Ände­rung der Lis­ten spe­zi­fi­scher Ver­pflich­tun­gen nach dem GATS] vom 30.11.2009, EU:C:2009:739, Rn. 108 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  5. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH Urteil vom 01.10.2009, Kommission/​Rat, C‑370/​07, EU:C:2009:590, Rn. 47[]
  6. EuGH, Urtei­le vom 06.05.2014, Kommission/​Parlament und Rat, C‑43/​12, EU:C:2014:298, Rn. 29; und vom 14.06.2016, Parlament/​Rat, C‑263/​14, EU:C:2016:435, Rn. 43 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  7. EuGH, Urteil vom 14.06.2016, Parlament/​Rat, C‑263/​14, EU:C:2016:435, Rn. 44 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  8. EuGH, Urteil vom 06.11.2008, Parlament/​Rat, C‑155/​07, EU:C:2008:605, Rn. 37 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  9. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 68 und 74[]
  10. EuGH, Urteil vom 24.06.2014, Parlament/​Rat, C‑658/​11, EU:C:2014:2025, Rn. 58[]
  11. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urteil vom 22.10.2013, Kommission/​Rat, C‑137/​12, EU:C:2013:675, Rn. 73[]
  12. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 10.01.2006, Kommission/​Parlament und Rat, C‑178/​03, EU:C:2006:4, Rn. 58; und vom 19.07.2012, Parlament/​Rat, C‑130/​10, EU:C:2012:472, Rn. 47 und 48[]
  13. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 09.11.2010, Vol­ker und Mar­kus Sche­cke und Eifert, C‑92/​09 und C‑93/​09, EU:C:2010:662, Rn. 52; vom 24.11.2011, Aso­cia­ción Nacio­nal de Esta­ble­ci­mi­ent­os Finan­cie­ros de Cré­di­to, C‑468/​10 und C‑469/​10, EU:C:2011:777, Rn. 42; und vom 17.10.2013, Schwarz, C‑291/​12, EU:C:2013:670, Rn. 26[]
  14. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 09.11.2010, Vol­ker und Mar­kus Sche­cke und Eifert, C‑92/​09 und C‑93/​09, EU:C:2010:662, Rn. 49; vom 05.05.2011, Deut­sche Tele­kom, C‑543/​09, EU:C:2011:279, Rn. 52; und vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land u. a., C‑293/​12 und C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 29[]
  15. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 20.05.2003, Öster­rei­chi­scher Rund­funk u. a., C‑465/​00, C‑138/​01 und C‑139/​01, EU:C:2003:294, Rn. 74 und 75; vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land u. a., C‑293/​12 und C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 33 bis 35; und vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 87[]
  16. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 17.10.2013, Schwarz, C‑291/​12, EU:C:2013:670, Rn. 25; und vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land u. a., C‑293/​12 und C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 36[]
  17. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 72 bis 74[]
  18. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 12.06.2003, Schmid­ber­ger, C‑112/​00, EU:C:2003:333, Rn. 80; vom 09.11.2010, Vol­ker und Mar­kus Sche­cke und Eifert, C‑92/​09 und C‑93/​09, EU:C:2010:662, Rn. 48; und vom 17.10.2013, Schwarz, C‑291/​12, EU:C:2013:670, Rn. 33[]
  19. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urteil vom 17.12 2015, Web­Mind­Li­cen­ses, C‑419/​14, EU:C:2015:832, Rn. 81[]
  20. EuGH, Urteil vom 16.12 2008, Sata­kunn­an Mark­ki­na­pörs­si und Sata­me­dia, C‑73/​07, EU:C:2008:727, Rn. 56; vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land u. a., C‑293/​12 und C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 51 und 52; vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 92; und vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 96 und 103[]
  21. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land u. a., C‑293/​12 und C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 54 und 55, sowie vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 109 und 117; vgl. in die­sem Sin­ne EGMR, 4.12 2008, S. und Marper/​Vereinigtes König­reich, CE:ECHR:2008:1204JUD003056204, § 103[]
  22. EuGH, Urteil vom 24.06.2014, Parlament/​Rat, C‑658/​11, EU:C:2014:2025, Rn. 56[]
  23. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 08.04.2014, Digi­tal Rights Ire­land u. a., C‑293/​12 und C‑594/​12, EU:C:2014:238, Rn. 42 und 44, sowie vom 15.02.2016, N., C‑601/​15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 53[]
  24. ABl.2016, L 119, S. 132[]
  25. ABl.2008, C 110, S. 1[]
  26. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urtei­le vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 93; und vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 110[]
  27. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 117 und 118 sowie die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  28. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 119 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  29. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 120 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  30. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 119[]
  31. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 108[]
  32. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 122 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  33. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 72 und 73[]
  34. vgl. in die­sem Sin­ne EuGH, Urteil vom 07.05.2009, Rij­ke­bo­er, C‑553/​07, EU:C:2009:293, Rn. 49[]
  35. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sve­ri­ge und Wat­son u. a., C‑203/​15 und C‑698/​15, EU:C:2016:970, Rn. 121 und die dort ange­führ­te Recht­spre­chung[]
  36. EuGH, Urtei­le vom 09.03.2010, Kommission/​Deutschland, C‑518/​07, EU:C:2010:125, Rn. 25; vom 08.04.2014, Kommission/​Ungarn, C‑288/​12, EU:C:2014:237, Rn. 48; und vom 06.10.2015, Schrems, C‑362/​14, EU:C:2015:650, Rn. 41[]