Keine Verfassungsbeschwerde gegen das EAPP-Programm der Europäischen Zentralbank

Das Bun­desver­fas­sungs­gericht hat eine Ver­fas­sungs­beschw­erde gegen das Expand­ed Asset Pur­chase Pro­gramme (EAPP) der Europäis­chen Zen­tral­bank man­gels tauglichem Beschw­erdege­gen­stands nicht zur Entschei­dung angenom­men.

Keine Verfassungsbeschwerde gegen das  EAPP-Programm der Europäischen Zentralbank

Die Beschw­erde­führer wandten sich gegen ver­schiedene Hand­lun­gen und Unter­las­sun­gen deutsch­er Staat­sor­gane im Zusam­men­hang mit dem von der Europäis­chen Zen­tral­bank (EZB) beschlosse­nen Expand­ed Asset Pur­chase Pro­gramme (EAPP).

Das EAPP ver­let­ze das finanzpoli­tis­che Sta­bil­ität­sprinzip. Die Bun­desre­pub­lik Deutsch­land übernehme dadurch eine zeitlich unbe­gren­zte Mithaf­tung für Schuld­pa­piere fremder Staat­en, Insti­tu­tio­nen, Unternehmen und Pri­vater. Dies ver­stoße gegen das Demokratie- und das Sozial­staat­sprinzip, das Prinzip der Preis­sta­bil­ität, die Eigen­tums­gewährleis­tung sowie die poli­tis­che Frei­heit und die Sou­veränität der Bürg­er. Damit wür­den die Grun­drechte aus Art. 1 Abs. 1 Satz 1, Art. 2 Abs. 1 GG, auf Rechts- und Sozial­staatlichkeit (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art.20 Abs. 1 GG), Art. 38 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art.20 Abs. 4 GG [1] ver­let­zt.

Das EAPP stelle einen Ultra-vires-Akt dar, der die Ver­fas­sungsi­den­tität ver­let­ze. Bei der Bes­tim­mung der Kom­pe­ten­zen der EZB sei zu beacht­en, dass zwis­chen Geld, Fiskal- und Finanzsta­bil­ität­spoli­tik zahlre­iche Wech­sel­beziehun­gen herrscht­en, die der auss­chließlichen Zuord­nung finanzieller Phänomene ent­ge­gen­ste­hen kön­nten. Habe eine Maß­nahme grund­sät­zliche Bedeu­tung für die Finanzsta­bil­ität, reiche ihre Bedeu­tung über das spez­i­fisch Geld- oder Fiskalpoli­tis­che hin­aus. Maß­nah­men mit grund­sät­zlich­er Bedeu­tung für die Finanzsta­bil­ität seien ins­ge­samt primär der Finanzsta­bil­ität­spoli­tik zuzuord­nen. Indizien für eine solche Bedeu­tung lägen vor, wenn eine Zen­tral­bank nicht nur kurzfristig Liq­uid­ität zur Ver­fü­gung stelle, son­dern die Solv­abil­ität eines Kred­itin­sti­tuts gewährleiste, wenn nicht nur ein einziges Kred­itin­sti­tut Adres­sat ein­er sta­bil­isieren­den Maß­nahme sei, son­dern das gesamte Banken­sys­tem, wenn Ver­mö­genswerte über einen lan­gen Zeitraum gehal­ten wür­den, wenn ein geld­poli­tis­ches Instru­ment mit Bedin­gun­gen oder Aufla­gen verknüpft werde und wenn sich eine Maß­nahme gegen einen Zus­tand richte, der gle­ichzeit­ig mon­etäre, fiskalis­che und finanzielle Insta­bil­itäten begründe.

Die Fiskalho­heit sei Wesens­be­standteil staatlich­er Sou­veränität, die nicht auf die Europäis­che Union über­tra­gen wer­den dürfe; sie müsse bei den nationalen Par­la­menten verbleiben. Gle­ich­es gelte für die Sozial- und die Finanzsta­bil­ität­shoheit. Weil jedoch der Europäis­chen Union Geld­ho­heit­srechte über­tra­gen wor­den seien, sei sie finanziell insta­bil. Das EAPP sei der Finanzsta­bil­ität zuzuord­nen. Durch die fak­tis­che Macht der – demokratisch nicht legit­imierten – EZB über die erwor­be­nen Wert­pa­piere habe sich das inner­staatliche Kom­pe­ten­zge­füge von der Leg­isla­tive auf die Exeku­tive ver­lagert.

Das EAPP über­schre­ite das Man­dat der EZB. Nicht jed­er Beitrag zur Preis­sta­bil­ität sei geld­poli­tis­ch­er Natur, nach­dem jedes ökonomis­che Han­deln zumin­d­est mit­tel­baren Ein­fluss auf das Preis­niveau habe. Störun­gen des geld­poli­tis­chen Trans­mis­sion­s­mech­a­nis­mus müssten nichts mit dem Geldsys­tem zu tun haben. Das EAPP diene primär der Finanzsta­bil­ität. Es ver­stoße zudem gegen das Ver­bot mon­etär­er Haushalts­fi­nanzierung; die Zwis­chen­schal­tung der Erster­wer­ber diene dessen Umge­hung. Das Pro­gramm greife in die Mark­t­preis­bil­dung ein. Es ermögliche das endgültige Abschreiben von Forderun­gen, zudem kön­nten sich Staat­en am Finanz­markt gün­stiger finanzieren. Das EAPP diene unmit­tel­bar der “End­lagerung” finanziell desta­bil­isieren­der Ver­luste; dies sei im Eurosys­tem zur Ver­mei­dung von Umverteilun­gen und von Infla­tion nicht erlaubt. Der­ar­tige End­lagerungsin­stru­mente seien der Finanzsta­bil­itäts- und nicht der Geld­poli­tik zuzuord­nen; hier­von sei das Eurosys­tem im Wesentlichen entkop­pelt, weil es nicht die Funk­tio­nen ein­er “Bad Bank” übernehmen dürfe.

Die Ver­fas­sungs­beschw­erde ist unzuläs­sig. Sie richtet sich nur teil­weise gegen taugliche Beschw­erdege­gen­stände und genügt im Übri­gen nicht den Anforderun­gen an eine hin­re­ichend sub­stan­ti­ierte Begrün­dung.

Tauglich­er Beschw­erdege­gen­stand der Ver­fas­sungs­beschw­erde sind auss­chließlich Maß­nah­men der deutschen öffentlichen Gewalt (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVer­fGG). Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und son­sti­gen Stellen der Europäis­chen Union sind somit nicht unmit­tel­bar­er Beschw­erdege­gen­stand im Ver­fahren der Ver­fas­sungs­beschw­erde [2]. Das gilt auch für Maß­nah­men der EZB [3].

Solche Maß­nah­men kön­nen im Rah­men ein­er Ver­fas­sungs­beschw­erde jedoch – als Vor­frage – Gegen­stand der Prü­fung durch das Bun­desver­fas­sungs­gericht sein, wenn sie die Grun­drechts­berechtigten in Deutsch­land betr­e­f­fen. Das ist der Fall, wenn sie entwed­er Grund­lage von Hand­lun­gen deutsch­er Staat­sor­gane sind [4] oder aus der Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung fol­gende Hand­lungs- und Unter­las­sungspflicht­en deutsch­er Ver­fas­sung­sor­gane aus­lösen [5]. Der­ar­tige Maß­nah­men berühren die Gewährleis­tun­gen des Grundge­set­zes und die Auf­gaben des Bun­desver­fas­sungs­gerichts, die den Grun­drechtss­chutz in der Bun­desre­pub­lik Deutsch­land und insoweit nicht nur gegenüber deutschen Staat­sor­ga­nen zum Gegen­stand haben [6]. Insofern prüft das Bun­desver­fas­sungs­gericht mit­tel­bar auch Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und son­sti­gen Stellen der Europäis­chen Union daraufhin, ob sie durch das auf der Grund­lage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG gebil­ligte Inte­gra­tionspro­gramm gedeckt sind oder gegen die der Mit­glied­schaft Deutsch­lands in der Europäis­chen Union durch das Grundge­setz son­st gezo­ge­nen Gren­zen ver­stoßen [7].

Recht­sak­te des Sekundär- und Ter­tiär­rechts der Europäis­chen Union sind danach tauglich­er Gegen­stand ein­er Ver­fas­sungs­beschw­erde, soweit mit ihr eine Ver­let­zung der Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung deutsch­er Ver­fas­sung­sor­gane bei dem Zus­tandekom­men und der Umset­zung dieser Recht­sak­te beziehungsweise in der Folge durch das Unter­lassen eines aktiv­en Hin­wirkens auf die (Wieder-)Einhaltung des Inte­gra­tionspro­gramms gel­tend gemacht wird [8]. In Anse­hung offen­sichtlich­er und struk­turell bedeut­samer Kom­pe­ten­züber­schre­itun­gen durch Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und son­sti­gen Stellen der Europäis­chen Union haben sich Bun­destag und Bun­desregierung aktiv mit der Frage auseinan­derzuset­zen, wie die Kom­pe­ten­zord­nung wieder­hergestellt wer­den kann, und eine pos­i­tive Entschei­dung darüber her­beizuführen, welche Wege dafür beschrit­ten wer­den sollen [9].

Nach diesen Maßstäben ist die Ver­fas­sungs­beschw­erde unzuläs­sig, soweit sie sich unmit­tel­bar gegen Hand­lun­gen des EZB-Rates wen­det. Hier­bei han­delt es sich um untaugliche Beschw­erdege­gen­stände.

Soweit die Beschw­erde­führer ein Unter­lassen der Bun­desregierung, des Bun­destages und des Bun­desrates rügen, auf die Aufhe­bung des Beschlusses des EZB-Rates vom 22.01.2015 hinzuwirken und geeignete Maß­nah­men zur Begren­zung der inner­staatlichen Belas­tun­gen aus sein­er Durch­führung zu ergreifen, ist die Ver­fas­sungs­beschw­erde gle­ich­wohl unzuläs­sig, weil sie nicht hin­re­ichend sub­stan­ti­iert begrün­det ist (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVer­fGG). Es fehlt ins­beson­dere an jed­er Auseinan­der­set­zung mit den beson­deren Voraus­set­zun­gen der Ultra-vires- und Iden­titäts-Rüge [10].

Für die Ultra-vires-Rüge ist eine hin­re­ichend sub­stan­ti­ierte Dar­legung eines offen­sichtlichen und struk­turell bedeut­samen Kom­pe­ten­zver­stoßes notwendig. Die Annahme eines Ultra-vires-Aktes set­zt – ohne Rück­sicht auf den betrof­fe­nen Sach­bere­ich – voraus, dass eine Maß­nahme von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen und son­sti­gen Stellen der Europäis­chen Union offen­sichtlich außer­halb der ihr über­tra­ge­nen Kom­pe­ten­zen liegt [11]. Das ist der Fall, wenn sich die Kom­pe­tenz – bei Anwen­dung all­ge­mein­er method­is­ch­er Stan­dards – unter keinem rechtlichen Gesicht­spunkt begrün­den lässt [12]. Eine struk­turell bedeut­same Ver­schiebung zulas­ten mit­glied­staatlich­er Kom­pe­ten­zen [13] liegt zudem nur vor, wenn die Kom­pe­ten­züber­schre­itung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssou­veränität erhe­blich­es Gewicht besitzt und geeignet ist, das Prinzip der begren­zten Einzel­er­mäch­ti­gung zu unter­laufen. Davon ist auszuge­hen, wenn die Inanspruch­nahme der Kom­pe­tenz durch das Organ, die Ein­rich­tung oder son­stige Stelle der Europäis­chen Union eine Ver­tragsän­derung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruch­nahme ein­er Evo­lu­tivk­lausel erforderte [14], für Deutsch­land also ein Tätig­w­er­den des Geset­zge­bers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maß­gabe des Inte­gra­tionsver­ant­wor­tungs­ge­set­zes [15].

Eine zuläs­sige Iden­tität­srüge erfordert die hin­re­ichend begrün­dete Dar­legung, dass die Ver­fas­sung­sor­gane ihrer Inte­gra­tionsver­ant­wor­tung mit Blick auf die Ver­fas­sungsi­den­tität des Grundge­set­zes nicht nachgekom­men sind. Maß­nah­men von Orga­nen, Ein­rich­tun­gen oder son­sti­gen Stellen der Europäis­chen Union kön­nen durch Art. 79 Abs. 3 GG [16] für unan­tast­bar erk­lärte Grund­sätze des Art.20 GG ins­beson­dere berühren, wenn sie die Gestal­tungs­macht des Bun­destages sub­stantiell ein­schränken, etwa das Bud­getrecht und seine haushalt­spoli­tis­che Gesamtver­ant­wor­tung nicht wahren, oder wenn sie die Union­s­ge­walt in ein­er Weise aus­gestal­ten, die den durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützten demokratis­chen Grund­sätzen nicht mehr entspricht [17].

Die Ver­fas­sungs­beschw­erde genügt diesen Begrün­dungsan­forderun­gen nicht. Sie set­zt sich zwar aus­führlich mit der Sou­veränität auseinan­der, legt dar, dass zwis­chen Geld- und Wirtschaft­spoli­tik vielfältige Inter­de­pen­den­zen bestün­den und erörtert umfan­gre­ich, dass die gegen­wär­tige Kon­struk­tion der Europäis­chen Union insofern unbe­friedi­gend sei. Sie hin­ter­fragt auch die mon­etären Auswirkun­gen des umfan­gre­ichen Erwerbs von Wert­pa­pieren durch die Zen­tral­banken, zeigt jedoch nicht sub­stan­ti­iert auf, welche Gren­zen das Inte­gra­tionspro­gramm hier­bei zieht und welche Kon­se­quen­zen dies für den hier anzule­gen­den Prü­fungs­maßstab hat.

Soweit die Ver­fas­sungs­beschw­erde schließlich auch die primär­rechtlichen Grund­la­gen der Währung­sunion und die entsprechen­den Zus­tim­mungs­ge­set­ze nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG angreift, waren diese bere­its mehrfach Gegen­stand der ver­fas­sungs­gerichtlichen Prü­fung [18]. Dass hier eine grundle­gende Verän­derung einge­treten sei, legt die Ver­fas­sungs­beschw­erde nicht dar.

Bun­desver­fas­sungs­gericht, Beschluss vom 26. Mai 2020 — 2 BvR 43/16

  1. Grun­drecht auf Bestand der Ver­fas­sung­sor­d­nung Deutsch­lands”[]
  2. vgl. BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 112; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 88, 93[]
  3. vgl. BVer­fGE 142, 123, 179 f. Rn. 97[]
  4. vgl. BVer­fGE 126, 286, 301 ff.; 134, 366, 382 Rn. 23; 142, 123, 180 Rn. 99[]
  5. vgl. BVer­fGE 134, 366, 394 ff. Rn. 44 ff.; 135, 317, 393 f. Rn. 146; 142, 123, 180 Rn. 98 f.; BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 101; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 89[]
  6. vgl. BVer­fGE 89, 155, 175; 142, 123, 180 Rn. 98[]
  7. vgl. BVer­fGE 73, 339, 374 ff.; 102, 147, 161 ff.; 118, 79, 95 ff.; 123, 267, 354; 126, 286, 298 ff.; 134, 366, 394 Rn. 44 ff.; 140, 317, 334 ff. Rn. 36 ff.; 142, 123, 180 Rn. 99 f.; BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 101; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 89[]
  8. vgl. BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 102, 145; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 89[]
  9. vgl. BVer­fGE 134, 366, 397 Rn. 53; 142, 123, 209 f. Rn. 167; BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 147; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 231[]
  10. vgl. BVer­fGE 142, 123, 174 f. Rn. 83; BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 95 f., 107 ff.[]
  11. vgl. BVer­fGE 123, 267, 353, 400; 126, 286, 304; 134, 366, 392 Rn. 37; 142, 123, 200 Rn. 148[]
  12. vgl. BVer­fGE 126, 286, 308; 142, 123, 200 Rn. 149; BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 151; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 112[]
  13. vgl. BVer­fGE 126, 286, 309[]
  14. vgl. EuGH, Gutacht­en 2/94 vom 28.03.1996, EMRK-Beitritt, Slg. 1996, I‑1783, 1788 Rn. 30[]
  15. vgl. BVer­fGE 89, 155, 210; 142, 123, 201 f. Rn. 151; BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 153; Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 110[]
  16. i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG[]
  17. vgl. BVer­fG, Urteil vom 30.07.2019 — 2 BvR 1685/14 u.a., Rn. 155; vgl. auch BVer­fG, Urteil vom 05.05.2020 — 2 BvR 859/15 u.a., Rn. 227 f.[]
  18. vgl. BVer­fGE 89, 155, 157; 97, 350, 368 ff.[]