Holländische Coffeeshops und ihre deutschen Besucher

Das Ver­bot, Gebi­ets­frem­den den Zutritt zu nieder­ländis­chen „Cof­feeshops“ zu ges­tat­ten, ste­ht nach einem Urteil des Gericht­shofs der Europäis­chen Union mit dem Union­srecht im Ein­klang. Diese Beschränkung ist durch das Ziel der Bekämp­fung des Dro­gen­touris­mus und der damit ein­herge­hen­den Beläs­ti­gun­gen gerecht­fer­tigt, das sowohl auf der Ebene der Mit­glied­staat­en als auch auf Union­sebene mit der Aufrechter­hal­tung der öffentlichen Ord­nung und dem Schutz der Gesund­heit der Bürg­er im Zusam­men­hang ste­ht.

Holländische Coffeeshops und ihre deutschen Besucher

Anlass für das Urteil des Gericht­shofs der Europäis­chen Union ist ein Stre­it aus der Aach­en­er Gren­zre­gion. Die Nach­barstadt Aachens auf der nieder­ländis­chen Seite, Maas­tricht, war der deutschen Hasch-Touris­ten leid und fand einen Weg, sich dieser zu entledi­gen:

Nach dem Gesetz über Betäubungsmit­tel von 1976 (Opi­umwet 1976) sind der Besitz, der Ver­trieb, der Anbau, der Trans­port, die Her­stel­lung, die Ein­fuhr und die Aus­fuhr von Betäubungsmit­teln ein­schließlich von Cannabis und sein­er Derivate in den Nieder­lan­den ver­boten. Die Nieder­lande ver­fol­gen jedoch eine Poli­tik der Tol­er­anz gegenüber Cannabis. Diese Poli­tik kommt ins­beson­dere in der Ein­rich­tung von Cof­feeshops zum Aus­druck, die haupt­säch­lich auf den Verkauf und Kon­sum dieser soge­nan­nten “weichen” Droge aus­gerichtet sind. Die örtlichen Behör­den kön­nen solche Ein­rich­tun­gen unter bes­timmten Voraus­set­zun­gen genehmi­gen. In vie­len Cof­feeshops wer­den auch alko­hol­freie Getränke und Ess­waren verkauft.

Um den Dro­gen­touris­mus einzuschränken oder sog­ar zu unterbinden, hat der Gemein­der­at von Maas­tricht mit Beschluss vom 20. Dezem­ber 2005 ein Ansäs­sigkeit­skri­teri­um in die All­ge­meine Gemein­de­verord­nung aufgenom­men und den Inhab­ern von Cof­feeshops damit ver­boten, Per­so­n­en, die ihren tat­säch­lichen Wohn­sitz nicht in den Nieder­lan­den haben, den Zutritt zu ihren Ein­rich­tun­gen zu ges­tat­ten.

Herr Jose­mans betreibt in Maas­tricht den Cof­feeshop „Easy Going“. Nach­dem zweimal fest­gestellt wurde, dass nicht in den Nieder­lan­den ansäs­si­gen Per­so­n­en der Zutritt zu dem Cof­feeshop ges­tat­tet wor­den war, erk­lärte der Burge­meester van Maas­tricht (Bürg­er­meis­ter von Maas­tricht) diese Ein­rich­tung mit Bescheid vom 7. Sep­tem­ber 2006 für vorüberge­hend geschlossen.

Herr Jose­mans legte Wider­spruch gegen diesen Bescheid ein. Nach sein­er Ansicht enthält die fragliche Regelung eine ungerecht­fer­tigte Ungle­ich­be­hand­lung von Unions­bürg­ern, ins­beson­dere werde nicht in den Nieder­lan­den ansäs­si­gen Per­so­n­en unter Ver­stoß gegen das Union­srecht die Möglichkeit ver­sagt, in Cof­feeshops alko­hol­freie Getränke und Ess­waren zu kaufen. Vor diesem Hin­ter­grund hat sich der mit dem Rechtsstre­it befasste nieder­ländis­che Raad van State (Staat­srat) in einem Vor­abentschei­dungser­suchen an den Gericht­shof der Europäis­chen Union gewandt.

Im Wege eines solchen Vor­abentschei­dungser­suchens kön­nen die Gerichte der Mit­glied­staat­en in einem bei ihnen anhängi­gen Rechtsstre­it dem Gericht­shof der Europäis­chen Union Fra­gen nach der Ausle­gung des Union­srechts oder nach der Gültigkeit ein­er Hand­lung der Union vor­legen. Der Gericht­shof der Europäis­chen Union entschei­det nicht über den nationalen Rechtsstre­it. Es ist Sache des nationalen Gerichts, über die Rechtssache im Ein­klang mit der Entschei­dung des Europäis­chen Gericht­shofs zu entschei­den. Die Entschei­dung des Gericht­shofs der Europäis­chen Union bindet in gle­ich­er Weise auch andere nationale Gerichte, die mit einem ähn­lichen Prob­lem befasst wer­den.

In seinem Urteil weist der Europäis­che Gericht­shof zunächst darauf hin, dass die Schädlichkeit von Betäubungsmit­teln, ein­schließlich der­jeni­gen auf Hanf­ba­sis, all­ge­mein anerkan­nt ist und dass ihr Inverkehrbrin­gen in allen Mit­glied­staat­en ver­boten ist; lediglich ein streng überwachter Han­del, der der Ver­wen­dung für medi­zinis­che und wis­senschaftliche Zwecke dient, ist davon ausgenom­men. Diese Recht­slage ste­ht mit ver­schiede­nen völk­er­rechtlichen Übereinkün­ften, ins­beson­dere eini­gen Übereinkom­men der Vere­in­ten Natio­nen, an denen die Mit­glied­staat­en mit­gewirkt haben oder denen sie beige­treten sind, und mit dem Union­srecht im Ein­klang.

Da die Ein­führung von Betäubungsmit­teln in den Wirtschafts- und Han­delsverkehr der Europäis­chen Union ver­boten ist, kann sich der Inhab­er eines Cof­feeshops hin­sichtlich des Verkaufs von Cannabis nicht auf die Verkehrs­frei­heit­en oder das Diskri­m­inierungsver­bot berufen.

Der Verkauf von alko­hol­freien Getränken und von Ess­waren in den Cof­feeshops allerd­ings stellt eine Bewirtungstätigkeit dar. Daher ist die fragliche Regelung im Hin­blick auf die Dien­stleis­tungs­frei­heit zu prüfen.

Der Bürg­er­meis­ter von Maas­tricht sowie die nieder­ländis­che, die bel­gis­che und die franzö­sis­che Regierung meinen, dass der Verkauf von alko­hol­freien Getränken und von Ess­waren in diesen Ein­rich­tun­gen im Ver­gle­ich zum Verkauf von Cannabis nur eine unter­ge­ord­nete Rolle spiele und daher keinen Ein­fluss auf das Ergeb­nis des Rechtsstre­its haben könne.
Der Gericht­shof teilt diese Auf­fas­sung nicht. Nach sein­er Ansicht kön­nen sich Inhab­er von Cof­feeshops in diesem Zusam­men­hang mit Erfolg auf die Verkehrs­frei­heit­en berufen.

Der Gericht­shof der Europäis­chen Union stellt nun fest, dass zwar eine Beschränkung der Dien­stleis­tungs­frei­heit vor­liegt, soweit Inhab­er von Cof­feeshops legale Erzeug­nisse an Per­so­n­en, die ihren Wohn­sitz in anderen Mit­glied­staat­en haben, nicht verkaufen dür­fen und diese Per­so­n­en von solchen Dien­stleis­tun­gen aus­geschlossen sind.

Diese Beschränkung ist nach dem Urteil des Gericht­shofs der Europäis­chen Union jedoch durch das Ziel der Bekämp­fung des Dro­gen­touris­mus und der damit ein­herge­hen­den Beläs­ti­gun­gen gerecht­fer­tigt. Mit der fraglichen Regelung sollen näm­lich die Beläs­ti­gun­gen unter­bun­den wer­den, die durch die große Zahl an Touris­ten verur­sacht wer­den, die in den Cof­feeshops in der Gemeinde Maas­tricht Cannabis kaufen oder kon­sum­ieren wollen.

Nach den Infor­ma­tio­nen, die der Bürg­er­meis­ter von Maas­tricht vorgelegt hat, ziehen die 14 Cof­feeshops in Maas­tricht pro Tag etwa 10 000 und im Jahr etwas über 3,9 Mil­lio­nen Besuch­er an. Von diesen Besuch­ern wohnen 70 % nicht in den Nieder­lan­den.

Der Bürg­er­meis­ter von Maas­tricht und die nieder­ländis­che Regierung machen gel­tend, dass in Maas­tricht die mit dem Verkauf „weich­er“ Dro­gen ver­bun­de­nen Prob­leme – wie etwa die ver­schiede­nen For­men von Beläs­ti­gun­gen und Krim­i­nal­ität sowie die steigende Zahl ille­galer Dro­gen­verkauf­s­plätze – durch den Dro­gen­touris­mus zugenom­men hät­ten.

Die bel­gis­che, die deutsche und die franzö­sis­che Regierung weisen auf die Störun­gen der öffentlichen Ord­nung hin, die dieses Phänomen, mit dem auch die uner­laubte Aus­fuhr von Cannabis ein­herge­he, in anderen Mit­glied­staat­en als dem Kön­i­gre­ich der Nieder­lande, ins­beson­dere in den angren­zen­den Staat­en, verur­sache.

Insoweit betont nun der Gericht­shof der Europäis­chen Union, dass die Bekämp­fung des Dro­gen­touris­mus und der damit ein­herge­hen­den Beläs­ti­gun­gen Teil der Dro­gen­bekämp­fung ist. Sie ste­ht im Zusam­men­hang mit der Aufrechter­hal­tung der öffentlichen Ord­nung und dem Schutz der Gesund­heit der Bürg­er sowohl auf der Ebene der Mit­glied­staat­en als auch auf Union­sebene. Diese Ziele stellen ein berechtigtes Inter­esse dar, das eine Beschränkung der Pflicht­en, die sich aus dem Union­srecht, sog­ar aus ein­er Grund­frei­heit wie der Dien­stleis­tungs­frei­heit ergeben, grund­sät­zlich recht­fer­ti­gen kann.

Ein Ver­bot, Gebi­ets­frem­den den Zutritt zu Cof­feeshops zu ges­tat­ten, stellt eine Maß­nahme dar, die geeignet ist, den Dro­gen­touris­mus in erhe­blich­er Weise zu begren­zen und damit die Prob­leme, die er verur­sacht, zu ver­ringern.

Zur Möglichkeit, Maß­nah­men zu erlassen, die die Dien­stleis­tungs­frei­heit weniger ein­schränken, stellt der Europäis­che Gericht­shof fest, dass sich andere Maß­nah­men, die zur Bekämp­fung des Dro­gen­touris­mus und der damit ein­herge­hen­den Beläs­ti­gun­gen getrof­fen wur­den, nach den Angaben des Bürg­er­meis­ters von Maas­tricht und der nieder­ländis­chen Regierung im Hin­blick auf das angestrebte Ziel als ungenü­gend und inef­fizient erwiesen haben. Was die Möglichkeit bet­rifft, Gebi­ets­frem­den den Zutritt zu Cof­feeshops zu ges­tat­ten, den Verkauf von Cannabis an diese jedoch zu ver­bi­eten, so ist es nicht ein­fach, genau zu kon­trol­lieren und zu überwachen, dass Cannabis wed­er an Gebi­ets­fremde abgegeben noch von ihnen kon­sum­iert wird. Darüber hin­aus ist zu befürcht­en, dass eine solche Regelung den uner­laubten Han­del mit Cannabis oder seinen Weit­er­verkauf durch Gebi­et­san­säs­sige an Gebi­ets­fremde in den Cof­feeshops fördern würde.

Im Übri­gen hin­dert die fragliche Regelung eine nicht in den Nieder­lan­den wohn­hafte Per­son keineswegs daran, in anderen Bewirtungs­be­trieben in Maas­tricht alko­hol­freie Getränke und Ess­waren zu kon­sum­ieren. Der nieder­ländis­chen Regierung zufolge beläuft sich die Zahl der­ar­tiger Betriebe auf über 500.

Gericht­shof der Europäis­chen Gemein­schaften, Urteil vom 15. Dezem­ber 2010 — C‑137/09 [Marc Michel Jose­mans / Burge­meester van Maas­tricht]