Rechts­staat­lich­keit – das Früh­warn­sys­tem der EU

Das Rechts­staats­prin­zip ist einer der Grund­pfei­ler der Euro­päi­schen Uni­on. Es ist das Fun­da­ment der Euro­päi­schen Uni­on. Nun hat sich die Euro­päi­sche Uni­on neue Rah­men­vor­schrif­ten zum Schutz der Rechts­staat­lich­keit in ihren Mit­glieds­staa­ten gege­ben.

Rechts­staat­lich­keit – das Früh­warn­sys­tem der EU

Die Euro­päi­sche Kom­mis­si­on hat neue Vor­schrif­ten ange­nom­men, die etwai­ge in den 28 Mit­glied­staa­ten der EU bestehen­de sys­tem­be­ding­te Gefah­ren für die Rechts­staat­lich­keit besei­ti­gen sol­len. Die Initia­ti­ve wur­de im Nach­gang zu den bei­den Ori­en­tie­rungs­de­bat­ten gestar­tet, die das Kol­le­gi­um der EU-Kom­mis­si­on am 28. August 2013 und am 25. Febru­ar 2014 zu die­sem The­ma geführt hat und bei denen es zu dem Schluss gelangt war, dass ein Instru­ment geschaf­fen wer­den muss, um sys­tem­be­ding­te Gefah­ren für das Rechts­staats­prin­zip auf EU-Ebe­ne ange­hen zu kön­nen. Die neu­en Rechts­staat­lich­keits­vor­schrif­ten ergän­zen das bestehen­de Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­ren – wenn gegen EU-Recht ver­sto­ßen wur­de – und das im Ver­trag von Lis­sa­bon vor­ge­se­he­ne „Ver­fah­ren nach Arti­kel 7“, das bei „schwer­wie­gen­der und anhal­ten­der Ver­let­zung“ der im EU-Ver­trag ver­an­ker­ten Wer­te durch einen Mit­glied­staat als schwers­te Sank­ti­on eine Aus­set­zung der Stimm­rech­te die­ses Mit­glied­staa­tes vor­sieht. Im Rah­men der neu­en Vor­schrif­ten wird ein Früh­warn­me­cha­nis­mus ein­ge­führt, der es der Kom­mis­si­on erlaubt, mit dem betref­fen­den Mit­glied­staat einen Dia­log auf­zu­neh­men, um zu ver­hin­dern, dass sich die sys­tem­be­ding­ten Gefah­ren für die Rechts­staat­lich­keit aus­wei­ten. Wird damit kei­ne Lösung gefun­den, so bleibt das Ver­fah­ren nach Arti­kel 7 die letz­te Hand­ha­be, um Kri­sen­si­tua­tio­nen anzu­ge­hen und die Ein­hal­tung der Wer­te der EU sicher­zu­stel­len. Mit den neu­en Vor­schrif­ten wer­den kei­ne neu­en Kom­pe­ten­zen für die Kom­mis­si­on gebil­det oder ein­ge­for­dert. Viel­mehr sol­len sie trans­pa­ren­ter machen, wie die Kom­mis­si­on die ihr im EU-Ver­trag über­tra­ge­nen Auf­ga­ben aus­übt.

Die neu­en Vor­schrif­ten fußen zur Gän­ze auf den gel­ten­den EU-Ver­trä­gen und ergän­zen die bestehen­den Instru­men­te, ins­be­son­de­re das Ver­fah­ren nach Arti­kel 7 und das Ver­trags­ver­let­zungs­ver­fah­ren der Kom­mis­si­on. Damit wird selbst­ver­ständ­lich nicht aus­ge­schlos­sen, dass die Ver­trä­ge in die­sem Bereich künf­tig wei­ter­ent­wi­ckelt wer­den.

Die Vor­schrif­ten kon­zen­trie­ren sich auf das Rechts­staats­prin­zip. Es ist das Grund­prin­zip für alle übri­gen Wer­te, auf die sich die Uni­on grün­det. Indem die Rechts­staat­lich­keit gewahrt wird, wer­den auto­ma­tisch ande­re Grund­wer­te geschützt. Die Kom­mis­si­on legt Rechts­staat­lich­keit recht umfas­send aus. Sie stützt sich auf in der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs und des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te eta­blier­te Grund­sät­ze und ver­steht dar­un­ter im Wesent­li­chen ein Sys­tem, in dem Geset­ze ange­wen­det und durch­ge­setzt wer­den.

Die Vor­schrif­ten grei­fen in Fäl­len eines sys­te­mi­schen Zusam­men­bruchs, der die Inte­gri­tät, die Sta­bi­li­tät und das ord­nungs­ge­mä­ße Funk­tio­nie­ren der auf natio­na­ler Ebe­ne für die Wah­rung der Rechts­staat­lich­keit ein­ge­rich­te­ten Orga­ne und Mecha­nis­men beein­träch­tigt. Sie stel­len nicht auf ein­zel­ne Grund­rechts­ver­let­zun­gen oder Fehl­ur­tei­le ab.

Gleich­heit der Mit­glied­staa­ten: Die Vor­schrif­ten wer­den in allen Mit­glied­staa­ten in der glei­chen Wei­se gehand­habt, und es gel­ten über­all die­sel­ben Kri­te­ri­en für die Fra­ge, was als sys­tem­be­ding­te Gefahr für das Rechts­staats­prin­zip anzu­se­hen ist.

Mit den neu­en EU-Vor­schrif­ten wird ein Früh­warn­me­cha­nis­mus für Gefah­ren für die Rechts­staat­lich­keit ein­ge­führt, der es der Kom­mis­si­on ermög­licht, einen Dia­log mit dem betrof­fe­nen Mit­glied­staat auf­zu­neh­men, um Lösun­gen zu erar­bei­ten, bevor das in Arti­kel 7 des Ver­trags von Lis­sa­bon fest­ge­leg­te Ver­fah­ren zur Anwen­dung kommt.

Als unab­hän­gi­ge Hüte­rin der Grund­wer­te der Uni­on kommt der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on bei die­sen neu­en Vor­schrif­ten eine zen­tra­le Rol­le zu. Sie kann auf die Exper­ti­se ande­rer EU-Orga­ne und inter­na­tio­na­ler Orga­ni­sa­tio­nen (etwa des Euro­päi­schen Par­la­ments, des Rates, der Grund­rech­te­agen­tur, des Euro­pa­rats, der Orga­ni­sa­ti­on für Sicher­heit und Zusam­men­ar­beit in Euro­pa [OSZE] usw.) zurück­grei­fen.

Das drei­stu­fi­ge Ver­fah­ren

Ziel der Vor­schrif­ten ist es, die Kom­mis­si­on in die Lage zu ver­set­zen, mit dem betref­fen­den Mit­glied­staat gemein­sam eine Lösung zu erar­bei­ten. Damit sol­len ent­ste­hen­de sys­tem­be­ding­te Gefah­ren für die Rechts­staat­lich­keit, die sich zu einer „eindeutige[n] Gefahr einer schwer­wie­gen­den Ver­let­zung“ aus­wei­ten und ein Ver­fah­ren nach Arti­kel 7 EUV nach sich zie­hen könn­ten, abge­wen­det wer­den. Bestehen in einem Mit­glied­staat ein­deu­ti­ge Anzei­chen für eine sys­tem­be­ding­te Gefahr für die Rechts­staat­lich­keit, kann die Kom­mis­si­on ein „Ver­fah­ren vor Anwen­dung von Arti­kel 7“ ein­lei­ten, indem sie einen Dia­log mit dem betref­fen­den Mit­glied­staat auf­nimmt. Das Ver­fah­ren umfasst drei Stu­fen:

  1. Bewer­tung der Kom­mis­si­on:

    Die Kom­mis­si­on erhebt und ana­ly­siert sämt­li­che rele­van­ten Daten und beur­teilt, ob ein­deu­ti­ge Anzei­chen für eine sys­tem­be­ding­te Gefahr für die Rechts­staat­lich­keit bestehen. Ist eine sol­che Gefahr gege­ben, nimmt sie einen Dia­log mit dem betref­fen­den Mit­glied­staat auf, indem sie die­sem eine War­nung in Form einer „Stel­lung­nah­me zur Rechts­staat­lich­keit“ über­mit­telt, in der sie ihre Beden­ken aus­führt. Dem Mit­glied­staat wird die Mög­lich­keit ein­ge­räumt, dar­auf zu ant­wor­ten.

  2. Emp­feh­lung der Kom­mis­si­on:

    Wird das Pro­blem in die­ser Pha­se nicht zufrie­den­stel­lend gelöst, so rich­tet die Kom­mis­si­on in einer zwei­ten Pha­se eine „Rechts­staat­lich­keits­emp­feh­lung“ an den Mit­glied­staat. Dar­in emp­fiehlt sie dem Mit­glied­staat, die genann­ten Pro­ble­me inner­halb einer bestimm­ten Frist zu lösen und die Kom­mis­si­on über die ent­spre­chen­den Maß­nah­men zu unter­rich­ten. Die­se Emp­feh­lung ver­öf­fent­licht die Kom­mis­si­on.

  3. Fol­low-up zur Emp­feh­lung der Kom­mis­si­on:

    In einer drit­ten Pha­se ver­folgt die Kom­mis­si­on die vom Mit­glied­staat im Hin­blick auf ihre Emp­feh­lung getrof­fe­nen Maß­nah­men. Wer­den bis zum Ablauf der gesetz­ten Frist kei­ne zufrie­den­stel­len­den Maß­nah­men getrof­fen, kann die Kom­mis­si­on einen der Mecha­nis­men nach Arti­kel 7 EUV ein­lei­ten.

Das gesam­te Ver­fah­ren stützt sich auf einen kon­ti­nu­ier­li­chen Dia­log zwi­schen der Kom­mis­si­on und dem betref­fen­den Mit­glied­staat. Die Kom­mis­si­on infor­miert das Euro­päi­sche Par­la­ment und den Rat ein­ge­hend und in regel­mä­ßi­gen Abstän­den.

Der Vor­rang des Rechts in der Rechts­ord­nung der Euro­päi­schen Uni­on

In sei­ner Recht­spre­chung hebt der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on in stän­di­ger Recht­spre­chung eine Rei­he all­ge­mei­ner Rechts­grund­sät­ze her­vor, die sich aus der allen Mit­glied­staa­ten gemein­sa­men Ver­fas­sungs­tra­di­ti­on erge­ben und zum Rechts­staats­prin­zip gehö­ren. Die­se umfas­sen:

  1. den Grund­satz der Gesetz­lich­keit, der im Wesent­li­chen ein trans­pa­ren­tes, demo­kra­ti­scher Kon­trol­le unter­wor­fe­nes und plu­ra­lis­ti­sches Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren umfasst;
  2. die Rechts­si­cher­heit, die unter ande­rem kla­re und bere­chen­ba­re Vor­schrif­ten vor­aus­setzt, die nicht im Nach­hin­ein geän­dert wer­den kön­nen;
  3. das Will­kür­ver­bot in Bezug auf die Exe­ku­tiv­ge­walt. Das Rechts­staats­prin­zip regelt die Aus­übung hoheit­li­cher Befug­nis­se und stellt sicher, dass sich jede staat­li­che Hand­lung auf eine Rechts­grund­la­ge und ent­spre­chen­de Geset­ze stützt;
  4. eine unab­hän­gi­ge und effek­ti­ve rich­ter­li­che Kon­trol­le, die auch die Wah­rung der Grund­rech­te sicher­stellt. Der Gerichts­hof hat wie­der­holt fest­ge­stellt, dass die Uni­on „eine Rechts­uni­on ist, in der ihre Orga­ne der Kon­trol­le dar­auf­hin unter­lie­gen, ob ihre Hand­lun­gen ins­be­son­de­re mit den Ver­trä­gen, den all­ge­mei­nen Rechts­grund­sät­zen und den Grund­rech­ten im Ein­klang ste­hen“. Jeder Bür­ger hat Anspruch auf einen wirk­sa­men Rechts­schutz.
  5. einen ein­deu­ti­gen Zusam­men­hang zwi­schen dem Recht auf ein fai­res Ver­fah­ren und der Gewal­ten­tei­lung. Nur ein von der Exe­ku­ti­ve unab­hän­gi­ges Gericht kann Bür­gern ein fai­res Ver­fah­ren garan­tie­ren. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof spricht von einer ope­ra­ti­ven Gewal­ten­tei­lung, die eine unab­hän­gi­ge und effek­ti­ve rich­ter­li­che Kon­trol­le vor­aus­setzt, und weist dar­auf hin, dass „das Uni­ons­recht nicht ver­bie­tet, dass ein Mit­glied­staat Legis­la­ti­ve, Exe­ku­ti­ve und Judi­ka­ti­ve zugleich ver­kör­pert, sofern die­se Auf­ga­ben unter Wah­rung des Gewal­ten­tei­lungs­grund­sat­zes wahr­ge­nom­men wer­den, der für die Funk­ti­ons­wei­se eines Rechts­staats kenn­zeich­nend ist“.
  6. die Gleich­heit vor dem Gesetz. Der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on hebt die Bedeu­tung der Gleich­be­hand­lung als all­ge­mei­nen Grund­satz des EU-Rechts her­vor und weist dar­auf hin, dass der Grund­satz der Gleich­be­hand­lung ein all­ge­mei­ner, in den Arti­keln 20 und 21 der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on ver­an­ker­ter Grund­satz des EU-Rechts ist.