Rechtsstaatlichkeit — das Frühwarnsystem der EU

Das Rechtsstaat­sprinzip ist ein­er der Grundpfeil­er der Europäis­chen Union. Es ist das Fun­da­ment der Europäis­chen Union. Nun hat sich die Europäis­che Union neue Rah­men­vorschriften zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit in ihren Mit­gliedsstaat­en gegeben.

Rechtsstaatlichkeit — das Frühwarnsystem der <span class="caps">EU</span>

Die Europäis­che Kom­mis­sion hat neue Vorschriften angenom­men, die etwaige in den 28 Mit­glied­staat­en der EU beste­hende sys­tem­be­d­ingte Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit beseit­i­gen sollen. Die Ini­tia­tive wurde im Nach­gang zu den bei­den Ori­en­tierungs­de­bat­ten ges­tartet, die das Kol­legium der EU-Kom­mis­sion am 28. August 2013 und am 25. Feb­ru­ar 2014 zu diesem The­ma geführt hat und bei denen es zu dem Schluss gelangt war, dass ein Instru­ment geschaf­fen wer­den muss, um sys­tem­be­d­ingte Gefahren für das Rechtsstaat­sprinzip auf EU-Ebene ange­hen zu kön­nen. Die neuen Rechtsstaatlichkeitsvorschriften ergänzen das beste­hende Ver­tragsver­let­zungsver­fahren — wenn gegen EU-Recht ver­stoßen wurde — und das im Ver­trag von Liss­abon vorge­se­hene „Ver­fahren nach Artikel 7“, das bei „schw­er­wiegen­der und anhal­tender Ver­let­zung“ der im EU-Ver­trag ver­ankerten Werte durch einen Mit­glied­staat als schw­er­ste Sank­tion eine Aus­set­zung der Stimm­rechte dieses Mit­glied­staates vor­sieht. Im Rah­men der neuen Vorschriften wird ein Früh­warn­mech­a­nis­mus einge­führt, der es der Kom­mis­sion erlaubt, mit dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat einen Dia­log aufzunehmen, um zu ver­hin­dern, dass sich die sys­tem­be­d­ingten Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit ausweit­en. Wird damit keine Lösung gefun­den, so bleibt das Ver­fahren nach Artikel 7 die let­zte Hand­habe, um Krisen­si­t­u­a­tio­nen anzuge­hen und die Ein­hal­tung der Werte der EU sicherzustellen. Mit den neuen Vorschriften wer­den keine neuen Kom­pe­ten­zen für die Kom­mis­sion gebildet oder einge­fordert. Vielmehr sollen sie trans­par­enter machen, wie die Kom­mis­sion die ihr im EU-Ver­trag über­tra­ge­nen Auf­gaben ausübt.

Die neuen Vorschriften fußen zur Gänze auf den gel­tenden EU-Verträ­gen und ergänzen die beste­hen­den Instru­mente, ins­beson­dere das Ver­fahren nach Artikel 7 und das Ver­tragsver­let­zungsver­fahren der Kom­mis­sion. Damit wird selb­stver­ständlich nicht aus­geschlossen, dass die Verträge in diesem Bere­ich kün­ftig weit­er­en­twick­elt wer­den.

Die Vorschriften konzen­tri­eren sich auf das Rechtsstaat­sprinzip. Es ist das Grund­prinzip für alle übri­gen Werte, auf die sich die Union grün­det. Indem die Rechtsstaatlichkeit gewahrt wird, wer­den automa­tisch andere Grundw­erte geschützt. Die Kom­mis­sion legt Rechtsstaatlichkeit recht umfassend aus. Sie stützt sich auf in der Recht­sprechung des Europäis­chen Gericht­shofs und des Europäis­chen Gericht­shofs für Men­schen­rechte etablierte Grund­sätze und ver­ste­ht darunter im Wesentlichen ein Sys­tem, in dem Geset­ze angewen­det und durchge­set­zt wer­den.

Die Vorschriften greifen in Fällen eines sys­temis­chen Zusam­men­bruchs, der die Integrität, die Sta­bil­ität und das ord­nungs­gemäße Funk­tion­ieren der auf nationaler Ebene für die Wahrung der Rechtsstaatlichkeit ein­gerichteten Organe und Mech­a­nis­men beein­trächtigt. Sie stellen nicht auf einzelne Grun­drechtsver­let­zun­gen oder Fehlurteile ab.

Gle­ich­heit der Mit­glied­staat­en: Die Vorschriften wer­den in allen Mit­glied­staat­en in der gle­ichen Weise gehand­habt, und es gel­ten über­all diesel­ben Kri­te­rien für die Frage, was als sys­tem­be­d­ingte Gefahr für das Rechtsstaat­sprinzip anzuse­hen ist.

Mit den neuen EU-Vorschriften wird ein Früh­warn­mech­a­nis­mus für Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit einge­führt, der es der Kom­mis­sion ermöglicht, einen Dia­log mit dem betrof­fe­nen Mit­glied­staat aufzunehmen, um Lösun­gen zu erar­beit­en, bevor das in Artikel 7 des Ver­trags von Liss­abon fest­gelegte Ver­fahren zur Anwen­dung kommt.

Als unab­hängige Hüterin der Grundw­erte der Union kommt der Europäis­chen Kom­mis­sion bei diesen neuen Vorschriften eine zen­trale Rolle zu. Sie kann auf die Exper­tise ander­er EU-Organe und inter­na­tionaler Organ­i­sa­tio­nen (etwa des Europäis­chen Par­la­ments, des Rates, der Grun­drechteagen­tur, des Europarats, der Organ­i­sa­tion für Sicher­heit und Zusam­me­nar­beit in Europa [OSZE] usw.) zurück­greifen.

Das dreistufige Verfahren

Ziel der Vorschriften ist es, die Kom­mis­sion in die Lage zu ver­set­zen, mit dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat gemein­sam eine Lösung zu erar­beit­en. Damit sollen entste­hende sys­tem­be­d­ingte Gefahren für die Rechtsstaatlichkeit, die sich zu ein­er „eindeutige[n] Gefahr ein­er schw­er­wiegen­den Ver­let­zung“ ausweit­en und ein Ver­fahren nach Artikel 7 EUV nach sich ziehen kön­nten, abgewen­det wer­den. Beste­hen in einem Mit­glied­staat ein­deutige Anze­ichen für eine sys­tem­be­d­ingte Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit, kann die Kom­mis­sion ein „Ver­fahren vor Anwen­dung von Artikel 7“ ein­leit­en, indem sie einen Dia­log mit dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat aufn­immt. Das Ver­fahren umfasst drei Stufen:

  1. Bewertung der Kommission:

    Die Kom­mis­sion erhebt und analysiert sämtliche rel­e­van­ten Dat­en und beurteilt, ob ein­deutige Anze­ichen für eine sys­tem­be­d­ingte Gefahr für die Rechtsstaatlichkeit beste­hen. Ist eine solche Gefahr gegeben, nimmt sie einen Dia­log mit dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat auf, indem sie diesem eine War­nung in Form ein­er „Stel­lung­nahme zur Rechtsstaatlichkeit“ über­mit­telt, in der sie ihre Bedenken aus­führt. Dem Mit­glied­staat wird die Möglichkeit eingeräumt, darauf zu antworten.

  2. Empfehlung der Kommission:

    Wird das Prob­lem in dieser Phase nicht zufrieden­stel­lend gelöst, so richtet die Kom­mis­sion in ein­er zweit­en Phase eine „Rechtsstaatlichkeit­sempfehlung“ an den Mit­glied­staat. Darin emp­fiehlt sie dem Mit­glied­staat, die genan­nten Prob­leme inner­halb ein­er bes­timmten Frist zu lösen und die Kom­mis­sion über die entsprechen­den Maß­nah­men zu unter­richt­en. Diese Empfehlung veröf­fentlicht die Kom­mis­sion.

  3. Follow-up zur Empfehlung der Kommission:

    In ein­er drit­ten Phase ver­fol­gt die Kom­mis­sion die vom Mit­glied­staat im Hin­blick auf ihre Empfehlung getrof­fe­nen Maß­nah­men. Wer­den bis zum Ablauf der geset­zten Frist keine zufrieden­stel­len­den Maß­nah­men getrof­fen, kann die Kom­mis­sion einen der Mech­a­nis­men nach Artikel 7 EUV ein­leit­en.

Das gesamte Ver­fahren stützt sich auf einen kon­tinuier­lichen Dia­log zwis­chen der Kom­mis­sion und dem betr­e­f­fend­en Mit­glied­staat. Die Kom­mis­sion informiert das Europäis­che Par­la­ment und den Rat einge­hend und in regelmäßi­gen Abstän­den.

Der Vorrang des Rechts in der Rechtsordnung der Europäischen Union

In sein­er Recht­sprechung hebt der Gericht­shof der Europäis­chen Union in ständi­ger Recht­sprechung eine Rei­he all­ge­mein­er Rechts­grund­sätze her­vor, die sich aus der allen Mit­glied­staat­en gemein­samen Ver­fas­sungstra­di­tion ergeben und zum Rechtsstaat­sprinzip gehören. Diese umfassen:

  1. den Grund­satz der Geset­zlichkeit, der im Wesentlichen ein trans­par­entes, demokratis­ch­er Kon­trolle unter­wor­fenes und plu­ral­is­tis­ches Geset­zge­bungsver­fahren umfasst;
  2. die Rechtssicher­heit, die unter anderem klare und berechen­bare Vorschriften voraus­set­zt, die nicht im Nach­hinein geän­dert wer­den kön­nen;
  3. das Willkürver­bot in Bezug auf die Exeku­tivge­walt. Das Rechtsstaat­sprinzip regelt die Ausübung hoheitlich­er Befug­nisse und stellt sich­er, dass sich jede staatliche Hand­lung auf eine Rechts­grund­lage und entsprechende Geset­ze stützt;
  4. eine unab­hängige und effek­tive richter­liche Kon­trolle, die auch die Wahrung der Grun­drechte sich­er­stellt. Der Gericht­shof hat wieder­holt fest­gestellt, dass die Union „eine Recht­sunion ist, in der ihre Organe der Kon­trolle daraufhin unter­liegen, ob ihre Hand­lun­gen ins­beson­dere mit den Verträ­gen, den all­ge­meinen Rechts­grund­sätzen und den Grun­drecht­en im Ein­klang ste­hen“. Jed­er Bürg­er hat Anspruch auf einen wirk­samen Rechtss­chutz.
  5. einen ein­deuti­gen Zusam­men­hang zwis­chen dem Recht auf ein faires Ver­fahren und der Gewal­tenteilung. Nur ein von der Exeku­tive unab­hängiges Gericht kann Bürg­ern ein faires Ver­fahren garantieren. Der Europäis­che Gericht­shof spricht von ein­er oper­a­tiv­en Gewal­tenteilung, die eine unab­hängige und effek­tive richter­liche Kon­trolle voraus­set­zt, und weist darauf hin, dass “das Union­srecht nicht ver­bi­etet, dass ein Mit­glied­staat Leg­isla­tive, Exeku­tive und Judika­tive zugle­ich verkör­pert, sofern diese Auf­gaben unter Wahrung des Gewal­tenteilungs­grund­satzes wahrgenom­men wer­den, der für die Funk­tion­sweise eines Rechtsstaats kennze­ich­nend ist”.
  6. die Gleich­heit vor dem Gesetz. Der Gericht­shof der Europäis­chen Union hebt die Bedeu­tung der Gle­ich­be­hand­lung als all­ge­meinen Grund­satz des EU-Rechts her­vor und weist darauf hin, dass der Grund­satz der Gle­ich­be­hand­lung ein all­ge­mein­er, in den Artikeln 20 und 21 der Char­ta der Grun­drechte der Europäis­chen Union ver­ankert­er Grund­satz des EU-Rechts ist.