Unwirk­sa­me Al-Quai­da-Sank­tio­nen in der EU

Das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on hat jetzt in einem zwei­ten Anlauf eine Ver­ord­nung, mit der die Gel­der eines Sau­di­schen Staats­an­ge­hö­ri­gen, Yas­sin Abdul­lah Kadi, ein­ge­fro­ren wur­den, für nich­tig erklärt. Die Ver­ord­nung wur­de unter Ver­stoß gegen die Ver­tei­di­gungs­rech­te von Herrn Kadi erlas­sen und stellt eine unge­recht­fer­tig­te Beschrän­kung sei­nes Eigen­tums­rechts dar, so das Euro­päi­sche Gericht.

Der sau­di­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge Yas­sin Abdul­lah Kadi ist vom Sank­ti­ons­aus­schuss des Sicher­heits­rats der Ver­ein­ten Natio­nen als mit Osa­ma bin Laden, dem Al-Qai­da-Netz­werk und den Tali­ban ver­bun­den bezeich­net wor­den. Nach einer Rei­he von Reso­lu­tio­nen des Sicher­heits­rats müs­sen alle Staa­ten, die Mit­glie­der der Ver­ein­ten Natio­nen sind, die Gel­der und sons­ti­gen finan­zi­el­len Ver­mö­gens­wer­te ein­frie­ren, die der direk­ten oder indi­rek­ten Kon­trol­le sol­cher Per­so­nen oder Orga­ni­sa­tio­nen unterstehen.

In der Euro­päi­schen Gemein­schaft erließ der Rat zur Umset­zung die­ser Reso­lu­tio­nen eine Ver­ord­nung^[1], mit der die Gel­der und sons­ti­gen wirt­schaft­li­chen Res­sour­cen der in einer Lis­te im Anhang die­ser Ver­ord­nung auf­ge­führ­ten Per­so­nen und Orga­ni­sa­tio­nen ein­ge­fro­ren wer­den. Die­se Lis­te wird in regel­mä­ßi­gen Abstän­den aktua­li­siert, um den Ände­run­gen der vom Sank­ti­ons­aus­schuss, einem Organ des Sicher­heits­rats, erstell­ten kon­so­li­dier­ten Lis­te Rech­nung zu tra­gen. Der Name von Herrn Kadi wur­de am 17. Okto­ber 2001 der kon­so­li­dier­ten Lis­te hin­zu­ge­fügt und anschlie­ßend in die Lis­te der Gemein­schafts­ver­ord­nung übernommen.

Die von Herrn Kadi vor dem Gericht der Euro­päi­schen Gemein­schaft erho­be­ne Nich­tig­keits­kla­ge wur­de am 21. Sep­tem­ber 2005 abge­wie­sen^[2]. Dabei ent­schied das Euro­päi­sche Gericht ins­be­son­de­re, dass die Gemein­schafts­ge­rich­te grund­sätz­lich (aus­ge­nom­men im Hin­blick auf eini­ge zwin­gen­de Regeln des Völ­ker­rechts, das soge­nann­te ius cogens) für die Prü­fung der Gül­tig­keit der frag­li­chen Ver­ord­nung nicht zustän­dig sei­en, da die Mit­glied­staa­ten nach dem Wort­laut der Char­ta der Ver­ein­ten Natio­nen, eines völ­ker­recht­li­chen Abkom­mens, das Vor­rang vor dem Gemein­schafts­recht habe, den Reso­lu­tio­nen des Sicher­heits­rats nach­kom­men müssten.

Im Sep­tem­ber 2008 ent­schied dage­gen der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten über das Rechts­mit­tel, das Herr Kadi gegen das Urteil des Gerichts ein­ge­legt hat­te^[3]. Der Euro­päi­sche Gerichts­hof stell­te fest, dass die Gemein­schafts­ge­rich­te zur Kon­trol­le der von der Gemein­schaft zur Umset­zung von Reso­lu­tio­nen des Sicher­heits­rats der Ver­ein­ten Natio­nen erlas­se­nen Hand­lun­gen befugt sind, und hob dar­auf­hin das Urteil des Euro­päi­schen Gerichts auf. Anschlie­ßend ent­schied der Gerichts­hof den Rechts­streit und erklär­te die Ver­ord­nung über das Ein­frie­ren der Gel­der für nich­tig, da sie unter Ver­stoß gegen die Grund­rech­te des Betrof­fe­nen erlas­sen wor­den war. Der Gerichts­hof erhielt die Wir­kun­gen der Ver­ord­nung jedoch für einen Zeit­raum von drei Mona­ten auf­recht, um es dem Rat zu ermög­li­chen, die fest­ge­stell­ten Ver­stö­ße zu heilen.

Im Okto­ber 2008 teil­te die Kom­mis­si­on Herrn Kadi in einem Schrei­ben mit, dass sie aus den Grün­den, die in der dem Schrei­ben bei­gefüg­ten, vom UN-Sank­ti­ons­aus­schuss auf Ersu­chen der Uni­on erstell­ten Zusam­men­fas­sung der Grün­de dar­ge­legt sei­en, den Erlass eines Rechts­akts beab­sich­ti­ge, um sei­ne Ein­tra­gung in der Lis­te auf­recht­zu­er­hal­ten. Außer­dem for­der­te sie ihn auf, sich zu den ange­führ­ten Grün­den zu äußern.

Herr Kadi über­mit­tel­te in Beant­wor­tung die­ses Schrei­bens sei­ne Stel­lung­nah­me. Er for­der­te die Kom­mis­si­on ins­be­son­de­re auf, für die in der Zusam­men­fas­sung der Grün­de ent­hal­te­nen Behaup­tun­gen und Unter­stel­lun­gen Bewei­se vor­zu­le­gen, und bat dar­um, ihm nach Erhalt die­ser Bewei­se eine erneu­te Mög­lich­keit zur Stel­lung­nah­me geben. Außer­dem ver­such­te er, die in der Zusam­men­fas­sung der Grün­de ent­hal­te­nen Behaup­tun­gen mit Bewei­sen zu wider­le­gen, soweit er sich dazu in der Lage sah, all­ge­mei­nen Vor­wür­fen entgegenzutreten.

Am 28. Novem­ber 2008 erließ die Kom­mis­si­on eine neue Ver­ord­nung^[4], mit der das Ein­frie­ren der Gel­der von Herrn Kadi auf­recht­erhal­ten wur­de. Nach Erlass die­ser Ver­ord­nung ant­wor­te­te die Kom­mis­si­on Herrn Kadi, dass sie sei­ne Stel­lung­nah­me geprüft habe. Sie wies ins­be­son­de­re dar­auf hin, dass sie dem Urteil Kadi des Gerichts­hofs dadurch nach­ge­kom­men sei, dass sie ihm die vom UN-Sank­ti­ons­aus­schuss über­mit­tel­te Zusam­men­fas­sung der Grün­de zuge­sandt und ihn zur Abga­be einer Stel­lung­nah­me auf­ge­for­dert habe und dass sie nach die­sem Urteil nicht zu der von ihm ver­lang­ten Über­mitt­lung wei­te­rer Bewei­se ver­pflich­tet sei. Herr Kadi hat die­se neue Ver­ord­nung wie­der­um beim Gericht der Euro­päi­schen Uni­on angefochten. 

Das Euro­päi­sche Gericht weist zunächst dar­auf hin, dass in der juris­ti­schen Fach­welt Zwei­fel geäu­ßert wor­den sind, ob das Urteil Kadi des Euro­päi­schen Gerichts­hofs in vol­lem Ein­klang zum einen mit dem Völ­ker­recht und zum ande­ren mit dem EG-Ver­trag und dem EU-Ver­trag steht. Es spricht die­sen Kri­ti­ken zwar nicht das Gewicht ab, hält es jedoch für unan­ge­mes­sen, die recht­li­che Beur­tei­lung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs im Urteil Kadi in Fra­ge zu stel­len. Für den Fall, dass es erfor­der­lich sein soll­te, auf die­se Zwei­fel ein­zu­ge­hen, bezeich­net es das Gericht als Sache des Gerichts­hofs selbst, dies im Rah­men künf­ti­ger Rechts­sa­chen zu tun, über die er zu ent­schei­den haben könnte.

Das Gericht der Euoro­päi­schen Uni­on ist der Ansicht, dass es im vor­lie­gen­den Fall ange­sichts des Urteils Kadi des Euro­päi­schen Gerichts­hofs eine umfas­sen­de und stren­ge Kon­trol­le der Recht­mä­ßig­keit der Ver­ord­nung sicher­zu­stel­len hat, ohne die­se Ver­ord­nung auf irgend­ei­ne Art und Wei­se mit der Begrün­dung, dass sie zur Umset­zung von Reso­lu­tio­nen des UN-Sicher­heits­rats die­ne, als einer gericht­li­chen Über­prü­fung ent­zo­gen anzu­se­hen. Es hält dies zumin­dest inso­fern für erfor­der­lich, als die vom Sank­ti­ons­aus­schuss ange­wand­ten Über­prü­fungs­ver­fah­ren, wie der Gerichts­hof in sei­nem Urteil Kadi fest­ge­stellt hat, kei­nen wirk­sa­men Rechts­schutz gewähr­leis­ten. Die­se Kon­trol­le muss sich indi­rekt auf die Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen, die der Sank­ti­ons­aus­schuss selbst getrof­fen hat, und auf die Bewei­se bezie­hen, die die­sen Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen zugrun­de lie­gen. Dies ist umso mehr gerecht­fer­tigt, als die Grund­rech­te von Herrn Kadi, der seit nun­mehr fast zehn Jah­ren einer Rege­lung unter­liegt, durch die sei­ne gesam­ten Mit­tel für unbe­stimm­te Zeit ein­ge­fro­ren sind, durch die in Rede ste­hen­den Maß­nah­men in erheb­li­chem Maße und dau­er­haft beein­träch­tigt werden.
Das Gericht stellt im Rah­men die­ser umfas­sen­den Kon­trol­le fest, dass sich aus dem Vor­brin­gen und den Erklä­run­gen der Kom­mis­si­on ein­deu­tig ergibt, dass die Ver­tei­di­gungs­rech­te von Herrn Kadi nur rein for­mal und dem Anschein nach „geach­tet“ wor­den sind. Die Kom­mis­si­on hat die Stel­lung­nah­me von Herrn Kadi nicht gebüh­rend berück­sich­tigt, so dass er sei­ne Auf­fas­sung nicht zweck­dien­lich gel­tend machen konnte.

Außer­dem hat das Ver­fah­ren, das die Kom­mis­si­on nach dem Ersu­chen von Herrn Kadi durch­ge­führt hat, ihm nicht den gerings­ten Zugang zu den ihm zur Last geleg­ten Bewei­sen gebo­ten. In Wirk­lich­keit ist ihm die­ser Zugang trotz sei­nes aus­drück­li­chen Ersu­chens ver­wei­gert wor­den, ohne sei­ne Inter­es­sen gegen das Erfor­der­nis abzu­wä­gen, die Ver­trau­lich­keit der in Rede ste­hen­den Infor­ma­tio­nen zu schützen.

Unter die­sen Umstän­den rei­chen die weni­gen Infor­ma­tio­nen und die vagen Behaup­tun­gen in der Zusam­men­fas­sung der Grün­de offen­kun­dig nicht aus, um Herrn Kadi die Mög­lich­keit zu geben, die gegen ihn erho­be­nen Beschul­di­gun­gen in Bezug auf sei­ne angeb­li­che Teil­nah­me an ter­ro­ris­ti­schen Akti­vi­tä­ten wirk­sam zu widerlegen.

Außer­dem hat die Kom­mis­si­on, so das Euro­päi­sche Gericht wei­ter, kei­ne ernst­haf­ten Bemü­hun­gen unter­nom­men, um die Ent­las­tungs­be­wei­se zu wider­le­gen, die Herr Kadi in den weni­gen Fäl­len vor­ge­bracht hat, in denen die gegen ihn erho­be­nen Beschul­di­gun­gen so prä­zi­se waren, dass er ver­ste­hen konn­te, was man ihm vorwarf.

Dem­zu­fol­ge ist die Ver­ord­nung unter Ver­stoß gegen die Ver­tei­di­gungs­rech­te von Herrn Kadi erlas­sen worden.

Da Herr Kadi außer­dem zu den ihm zur Last geleg­ten Infor­ma­tio­nen und Bewei­sen nicht den gerings­ten sach­dien­li­chen Zugang hat­te, konn­te er sei­ne Rech­te vor dem Uni­ons­rich­ter nicht unter zufrie­den­stel­len­den Bedin­gun­gen wahr­neh­men, so dass auch ein Ver­stoß gegen den Anspruch auf wirk­sa­men gericht­li­chen Rechts­schutz fest­zu­stel­len ist.

Schließ­lich stellt das Gericht fest, dass die Ver­ord­nung in Anbe­tracht der umfas­sen­den Gel­tung und der effek­ti­ven Dau­er der Maß­nah­men des Ein­frie­rens auch eine unge­recht­fer­tig­te Beschrän­kung des Eigen­tums­rechts von Herrn Kadi darstellt.

Folg­lich erklär­te das Gericht der Euro­päi­schen Uni­on die Ver­ord­nung für nich­tig, soweit sie Herrn Kadi betrifft.

Gericht der Euro­päi­schen Uni­on, Urteil vom 30. Sep­tem­ber 2010 – T‑85/​09 [Yas­sin Abdul­lah Kadi /​Kom­mis­si­on]

1. Ver­ord­nung (EG) Nr. 881/​2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwen­dung bestimm­ter spe­zi­fi­scher restrik­ti­ver Maß­nah­men gegen bestimm­te Per­so­nen und Orga­ni­sa­tio­nen, die mit Osa­ma bin Laden, dem Al-Qai­da-Netz­werk und den Tali­ban in Ver­bin­dung ste­hen, und zur Auf­he­bung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 467/​2001 des Rates über das Ver­bot der Aus­fuhr bestimm­ter Waren und Dienst­leis­tun­gen nach Afgha­ni­stan, über die Aus­wei­tung des Flug­ver­bots und des Ein­frie­rens von Gel­dern und ande­ren Finanz­mit­teln betref­fend die Tali­ban von Afgha­ni­stan (ABl. L 139, S. 9).[↩]
2. EuG, Urteil vom 21.09.2005 – T‑315/​01 [Kaid/​Rat][↩]
3. EuGH, Urteil vom 03.09.2008, C‑402/​05 P und C‑415/​05 P [Kadi und Al Bara­ka­at Foun­da­ti­on][↩]
4. Ver­ord­nung (EG) Nr. 1190/​2008 der Kom­mis­si­on vom 28. Novem­ber 2008 zur 101. Ände­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 881/​2002 (ABl. L 322, S. 25).[↩]