Unwirksame Al-Quaida-Sanktionen in der EU

Das Gericht der Europäis­chen Union hat jet­zt in einem zweit­en Anlauf eine Verord­nung, mit der die Gelder eines Saud­is­chen Staat­sange­höri­gen, Yassin Abdul­lah Kadi, einge­froren wur­den, für nichtig erk­lärt. Die Verord­nung wurde unter Ver­stoß gegen die Vertei­di­gungsrechte von Her­rn Kadi erlassen und stellt eine ungerecht­fer­tigte Beschränkung seines Eigen­tum­srechts dar, so das Europäis­che Gericht.

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Der saud­is­che Staat­sange­hörige Yassin Abdul­lah Kadi ist vom Sank­tion­sauss­chuss des Sicher­heit­srats der Vere­in­ten Natio­nen als mit Osama bin Laden, dem Al-Qai­da-Net­zw­erk und den Tal­iban ver­bun­den beze­ich­net wor­den. Nach ein­er Rei­he von Res­o­lu­tio­nen des Sicher­heit­srats müssen alle Staat­en, die Mit­glieder der Vere­in­ten Natio­nen sind, die Gelder und son­sti­gen finanziellen Ver­mö­genswerte ein­frieren, die der direk­ten oder indi­rek­ten Kon­trolle solch­er Per­so­n­en oder Organ­i­sa­tio­nen unter­ste­hen.

In der Europäis­chen Gemein­schaft erließ der Rat zur Umset­zung dieser Res­o­lu­tio­nen eine Verord­nung1, mit der die Gelder und son­sti­gen wirtschaftlichen Ressourcen der in ein­er Liste im Anhang dieser Verord­nung aufge­führten Per­so­n­en und Organ­i­sa­tio­nen einge­froren wer­den. Diese Liste wird in regelmäßi­gen Abstän­den aktu­al­isiert, um den Änderun­gen der vom Sank­tion­sauss­chuss, einem Organ des Sicher­heit­srats, erstell­ten kon­so­li­dierten Liste Rech­nung zu tra­gen. Der Name von Her­rn Kadi wurde am 17. Okto­ber 2001 der kon­so­li­dierten Liste hinzuge­fügt und anschließend in die Liste der Gemein­schaftsverord­nung über­nom­men.

Die von Her­rn Kadi vor dem Gericht der Europäis­chen Gemein­schaft erhobene Nichtigkeit­sklage wurde am 21. Sep­tem­ber 2005 abgewiesen2. Dabei entsch­ied das Europäis­che Gericht ins­beson­dere, dass die Gemein­schafts­gerichte grund­sät­zlich (ausgenom­men im Hin­blick auf einige zwin­gende Regeln des Völk­er­rechts, das soge­nan­nte ius cogens) für die Prü­fung der Gültigkeit der fraglichen Verord­nung nicht zuständig seien, da die Mit­glied­staat­en nach dem Wort­laut der Char­ta der Vere­in­ten Natio­nen, eines völk­er­rechtlichen Abkom­mens, das Vor­rang vor dem Gemein­schaft­srecht habe, den Res­o­lu­tio­nen des Sicher­heit­srats nachkom­men müssten.

Im Sep­tem­ber 2008 entsch­ied dage­gen der Gericht­shof der Europäis­chen Gemein­schaften über das Rechtsmit­tel, das Herr Kadi gegen das Urteil des Gerichts ein­gelegt hat­te3. Der Europäis­che Gericht­shof stellte fest, dass die Gemein­schafts­gerichte zur Kon­trolle der von der Gemein­schaft zur Umset­zung von Res­o­lu­tio­nen des Sicher­heit­srats der Vere­in­ten Natio­nen erlasse­nen Hand­lun­gen befugt sind, und hob daraufhin das Urteil des Europäis­chen Gerichts auf. Anschließend entsch­ied der Gericht­shof den Rechtsstre­it und erk­lärte die Verord­nung über das Ein­frieren der Gelder für nichtig, da sie unter Ver­stoß gegen die Grun­drechte des Betrof­fe­nen erlassen wor­den war. Der Gericht­shof erhielt die Wirkun­gen der Verord­nung jedoch für einen Zeitraum von drei Monat­en aufrecht, um es dem Rat zu ermöglichen, die fest­gestell­ten Ver­stöße zu heilen.

Im Okto­ber 2008 teilte die Kom­mis­sion Her­rn Kadi in einem Schreiben mit, dass sie aus den Grün­den, die in der dem Schreiben beige­fügten, vom UN-Sank­tion­sauss­chuss auf Ersuchen der Union erstell­ten Zusam­men­fas­sung der Gründe dargelegt seien, den Erlass eines Recht­sak­ts beab­sichtige, um seine Ein­tra­gung in der Liste aufrechtzuer­hal­ten. Außer­dem forderte sie ihn auf, sich zu den ange­führten Grün­den zu äußern.

Herr Kadi über­mit­telte in Beant­wor­tung dieses Schreibens seine Stel­lung­nahme. Er forderte die Kom­mis­sion ins­beson­dere auf, für die in der Zusam­men­fas­sung der Gründe enthal­te­nen Behaup­tun­gen und Unter­stel­lun­gen Beweise vorzule­gen, und bat darum, ihm nach Erhalt dieser Beweise eine erneute Möglichkeit zur Stel­lung­nahme geben. Außer­dem ver­suchte er, die in der Zusam­men­fas­sung der Gründe enthal­te­nen Behaup­tun­gen mit Beweisen zu wider­legen, soweit er sich dazu in der Lage sah, all­ge­meinen Vor­wür­fen ent­ge­gen­zutreten.

Am 28. Novem­ber 2008 erließ die Kom­mis­sion eine neue Verord­nung4, mit der das Ein­frieren der Gelder von Her­rn Kadi aufrechter­hal­ten wurde. Nach Erlass dieser Verord­nung antwortete die Kom­mis­sion Her­rn Kadi, dass sie seine Stel­lung­nahme geprüft habe. Sie wies ins­beson­dere darauf hin, dass sie dem Urteil Kadi des Gericht­shofs dadurch nachgekom­men sei, dass sie ihm die vom UN-Sank­tion­sauss­chuss über­mit­telte Zusam­men­fas­sung der Gründe zuge­sandt und ihn zur Abgabe ein­er Stel­lung­nahme aufge­fordert habe und dass sie nach diesem Urteil nicht zu der von ihm ver­langten Über­mit­tlung weit­er­er Beweise verpflichtet sei. Herr Kadi hat diese neue Verord­nung wiederum beim Gericht der Europäis­chen Union ange­focht­en.

Das Europäis­che Gericht weist zunächst darauf hin, dass in der juris­tis­chen Fach­welt Zweifel geäußert wor­den sind, ob das Urteil Kadi des Europäis­chen Gericht­shofs in vollem Ein­klang zum einen mit dem Völk­er­recht und zum anderen mit dem EG-Ver­trag und dem EU-Ver­trag ste­ht. Es spricht diesen Kri­tiken zwar nicht das Gewicht ab, hält es jedoch für unangemessen, die rechtliche Beurteilung des Europäis­chen Gericht­shofs im Urteil Kadi in Frage zu stellen. Für den Fall, dass es erforder­lich sein sollte, auf diese Zweifel einzuge­hen, beze­ich­net es das Gericht als Sache des Gericht­shofs selb­st, dies im Rah­men kün­ftiger Rechtssachen zu tun, über die er zu entschei­den haben kön­nte.

Das Gericht der Euoropäis­chen Union ist der Ansicht, dass es im vor­liegen­den Fall angesichts des Urteils Kadi des Europäis­chen Gericht­shofs eine umfassende und strenge Kon­trolle der Recht­mäßigkeit der Verord­nung sicherzustellen hat, ohne diese Verord­nung auf irgen­deine Art und Weise mit der Begrün­dung, dass sie zur Umset­zung von Res­o­lu­tio­nen des UN-Sicher­heit­srats diene, als ein­er gerichtlichen Über­prü­fung ent­zo­gen anzuse­hen. Es hält dies zumin­d­est insofern für erforder­lich, als die vom Sank­tion­sauss­chuss ange­wandten Über­prü­fungsver­fahren, wie der Gericht­shof in seinem Urteil Kadi fest­gestellt hat, keinen wirk­samen Rechtss­chutz gewährleis­ten. Diese Kon­trolle muss sich indi­rekt auf die Tat­sachen­fest­stel­lun­gen, die der Sank­tion­sauss­chuss selb­st getrof­fen hat, und auf die Beweise beziehen, die diesen Tat­sachen­fest­stel­lun­gen zugrunde liegen. Dies ist umso mehr gerecht­fer­tigt, als die Grun­drechte von Her­rn Kadi, der seit nun­mehr fast zehn Jahren ein­er Regelung unter­liegt, durch die seine gesamten Mit­tel für unbes­timmte Zeit einge­froren sind, durch die in Rede ste­hen­den Maß­nah­men in erhe­blichem Maße und dauer­haft beein­trächtigt wer­den.
Das Gericht stellt im Rah­men dieser umfassenden Kon­trolle fest, dass sich aus dem Vor­brin­gen und den Erk­lärun­gen der Kom­mis­sion ein­deutig ergibt, dass die Vertei­di­gungsrechte von Her­rn Kadi nur rein for­mal und dem Anschein nach „geachtet“ wor­den sind. Die Kom­mis­sion hat die Stel­lung­nahme von Her­rn Kadi nicht gebührend berück­sichtigt, so dass er seine Auf­fas­sung nicht zweck­di­en­lich gel­tend machen kon­nte.

Außer­dem hat das Ver­fahren, das die Kom­mis­sion nach dem Ersuchen von Her­rn Kadi durchge­führt hat, ihm nicht den ger­ing­sten Zugang zu den ihm zur Last gelegten Beweisen geboten. In Wirk­lichkeit ist ihm dieser Zugang trotz seines aus­drück­lichen Ersuchens ver­weigert wor­den, ohne seine Inter­essen gegen das Erforder­nis abzuwä­gen, die Ver­traulichkeit der in Rede ste­hen­den Infor­ma­tio­nen zu schützen.

Unter diesen Umstän­den reichen die weni­gen Infor­ma­tio­nen und die vagen Behaup­tun­gen in der Zusam­men­fas­sung der Gründe offenkundig nicht aus, um Her­rn Kadi die Möglichkeit zu geben, die gegen ihn erhobe­nen Beschuldigun­gen in Bezug auf seine ange­bliche Teil­nahme an ter­ror­is­tis­chen Aktiv­itäten wirk­sam zu wider­legen.

Außer­dem hat die Kom­mis­sion, so das Europäis­che Gericht weit­er, keine ern­sthaften Bemühun­gen unter­nom­men, um die Ent­las­tungs­be­weise zu wider­legen, die Herr Kadi in den weni­gen Fällen vorge­bracht hat, in denen die gegen ihn erhobe­nen Beschuldigun­gen so präzise waren, dass er ver­ste­hen kon­nte, was man ihm vor­warf.

Demzu­folge ist die Verord­nung unter Ver­stoß gegen die Vertei­di­gungsrechte von Her­rn Kadi erlassen wor­den.

Da Herr Kadi außer­dem zu den ihm zur Last gelegten Infor­ma­tio­nen und Beweisen nicht den ger­ing­sten sach­di­en­lichen Zugang hat­te, kon­nte er seine Rechte vor dem Union­srichter nicht unter zufrieden­stel­len­den Bedin­gun­gen wahrnehmen, so dass auch ein Ver­stoß gegen den Anspruch auf wirk­samen gerichtlichen Rechtss­chutz festzustellen ist.

Schließlich stellt das Gericht fest, dass die Verord­nung in Anbe­tra­cht der umfassenden Gel­tung und der effek­tiv­en Dauer der Maß­nah­men des Ein­frierens auch eine ungerecht­fer­tigte Beschränkung des Eigen­tum­srechts von Her­rn Kadi darstellt.

Fol­glich erk­lärte das Gericht der Europäis­chen Union die Verord­nung für nichtig, soweit sie Her­rn Kadi bet­rifft.

Gericht der Europäis­chen Union, Urteil vom 30. Sep­tem­ber 2010 — T‑85/09 [Yassin Abdul­lah Kadi / Kom­mis­sion]

  1. Verord­nung (EG) Nr. 881/2002 des Rates vom 27. Mai 2002 über die Anwen­dung bes­timmter spez­i­fis­ch­er restrik­tiv­er Maß­nah­men gegen bes­timmte Per­so­n­en und Organ­i­sa­tio­nen, die mit Osama bin Laden, dem Al-Qai­da-Net­zw­erk und den Tal­iban in Verbindung ste­hen, und zur Aufhe­bung der Verord­nung (EG) Nr. 467/2001 des Rates über das Ver­bot der Aus­fuhr bes­timmter Waren und Dien­stleis­tun­gen nach Afghanistan, über die Ausweitung des Flugver­bots und des Ein­frierens von Geldern und anderen Finanzmit­teln betr­e­f­fend die Tal­iban von Afghanistan (ABl. L 139, S. 9). []
  2. EuG, Urteil vom 21.09.2005 — T‑315/01 [Kaid/Rat] []
  3. EuGH, Urteil vom 03.09.2008, C‑402/05 P und C‑415/05 P [Kadi und Al Barakaat Foun­da­tion] []
  4. Verord­nung (EG) Nr. 1190/2008 der Kom­mis­sion vom 28. Novem­ber 2008 zur 101. Änderung der Verord­nung (EG) Nr. 881/2002 (ABl. L 322, S. 25). []